美國政府行政權的基礎

美國政府的行政部门遠不止是州政府的行政分支,而是推动联邦政府日常運作的引擎,把立法意向化為實際的政策與行動。宪法把"行政權"授予了一位總統,但該權力的範圍已經受到激烈的爭論、解釋和擴張,已經超过兩個百年。對政府學生來說,理解行政權力的伸張和限制是掌握全美國治理系統功能的关键。這篇文章考察了行政權力,追蹤其宪政渊源,探索其實際适用性,分析有效治理與过度伸張風險之間的持久衝突。

行政權是政府三權平等的一部分,與立法權(國會)和司法權(法院)分享權力。它的主要憲法責任是「注意法律得到忠实的執行 」。 然而,這似乎直截了當的指令已被證明是美國憲法中最有弹性的句子。總統兼任國家元首和政府首脑。總統權力在美國憲法第二条中被定義,但第二条的語言比第一条中列举的國會權力要少得多,給人以很大的解釋和學者所謂的"固有"或"隱化"行政權的增長留下了很大的空間。

行政权力的宪政结构

憲法第2條 建立行政權力, 概述總統的權力。 和立法權力的明细列表不同, 行政權力條款相对而言是空虛的。 開頭句赋予總統「行政權力」, 許多總統對此的解釋是, 包含任何未被憲法明确否定的權力。 法律學家把這稱為「 審判條款論 」 。 法律學家們認為這項論文是美國歷史中強大而統一的執政權的基石。

總統在第二條下列举的权力包括:任軍事和海軍總司令,批准缓刑和赦免(彈劾除外),(在参议院的建議和同意下)制定条约,任命大使、法官和其他軍官,以及非常時機召集國會。 國會的法定代表權隨時來补充了這些特定權力,這創造了巨大的聯邦官僚制度,並赋予總統實施和實施管理法的重大權力。 憲法權和法定授权的结合构成了現代行政權的基础。

總統是總司令

總司令權可能是總統政府最引人注目和最有影響力的。這一角色使總統处于國家軍事指挥机构的頂端,對軍隊具有行動控制。 開國人希望文官政府永遠掌握對軍隊的終極控制,是防止常备軍隊成為獨裁工具的关键保護。 總統是一位文官,他代表了這個原理。

但自建國時代起,總司令權就大為擴張。 總統們利用此權力,在韓國戰爭到對巴爾蘭,利比亞的干涉和多次反恐行動等衝突中,在沒有事先國會批准的情况下,部署軍隊投入戰鬥。 1973年的戰爭權決議通過了理查德·尼克松總統的否决权,试图重新确立國會權力,要求總統在部署軍隊48小時內通知國會,並把擅自部署的時間限制在60天(30天撤退期 ) 。 该法案自建立之初就一直有爭議,尼克松後的每個總統都對其合宪性提出質疑。 實際上,總統們常常把它當成是報告要求而不是有约束力的限制,法院也一直拒絕判由它的规定引起的爭議。

總司令權也延伸至戰時的很多行動決定,包括批准军事法庭、制定接戰规则和秘密行動的方向。 在9/11事件後,此權的范围一直受到法律和政治爭議的爭議,尤其是總統授权無令監控、无限期拘留敵人戰士、使用无人驾驶航空器进行定點殺人等。 最高法院在诸如[]Hamdi诉Rumsfeld[(2004)和Boumediene诉Bush(2008)等案件中,都涉及了其中的几个問題。

赦免的力量及其局限性

一個歷史根據的紧密相關的權力是總統對聯邦犯罪授予缓刑和赦免。 赦免權几乎是绝对的,唯一的宪法限制是不能在彈劾案中使用。赦免權是在整个美國歷史中政治性背景下行使的,從喬治·華盛頓赦免威斯凱叛逆的参与者到杰拉德·福特赦免理查德·尼克松,再到後任總統在任期结束前發佈的有爭議性的赦免。 赦免權使總統可以减刑、免除罚款和恢复民權。 它代表了司法機關的根本檢查,它充当了仁慈的機制、民族和解的工具,偶尔也是政治爭議的源頭。

首席外交官:外交主席

總統是國家首席外交官,其作用基于數項憲法条款:談判協議協議權、接待大使權(這意味著承認外国政府權)以及代表美國出席國際大會的通識權。 最高法院一直承認總統在外交事务中拥有广泛的權力,常常超越憲法所明确列举的權力。

協議權由參議院分享, 參議院必須以三分之二的投票提供建議和同意才能批准協議。 这一要求使得協議程序變得複雜, 實際上也日益少見。 總統們大多轉而使用行政協議, 作為替代, 行政協議是未经參議院批准而达成的具有约束力的國際協議。 行政協議是美國外交的主要工具, 包括貿易和军备控制以及環境合作。 宪法並未明确授权行政協議。 最高法院在 美國诉Belmont (1937) 案 和之後的案例中, 都支持行政協議的有效性, 承認總統的外交權內在於發行外交協議中包括了加入具有约束力的國際協議。

另一個有力的外交工具是總統的認同權。 承認外国政府的行為具有重大法律和外交后果,包括建立正式的外交关系、在美國法院起诉的能力以及取得美國持有的財產和資產。 認同權被行使到極大的效果,從1933年托馬斯·杰斐遜買下路易斯安那領土的決定到富蘭克林·羅斯福與蘇聯互派大使,到2015年古巴关系正常化,總統也以不承认政府為外交政策工具,拒绝承認那些被視為非法或對美國利益不利政府。

特權行政及單位行政

行政權中最有爭議的领域之一是要求行政特权,總統有向國會和法院保密的權利。自建國時代起,總統就一直要求此特权,以保护行政權內的機密。最高法院在美國诉尼克松[(1974年)案中承認行政權內的宪法依据,认为此特权根植于三权分立和需要坦率的建議。然而,法院也認為,此特权不是绝对的,必须屈服于司法程序的合法需求,特别是在刑事案件中。

獨裁行政權的理論與行政特權相關, 認為所有聯邦行政權都只掌握在總統手中, 總統全權控制所有行政權務的官员和機構。 支持者認為, 這理論是責任追究的基本原理, 因為選民可以讓一個人來負責法律的執行。 批判者認為這威脅了管理機構、執法和歷史上獨立的執法者在行政權務中的獨立性。 獨立行政權理論在現代影響力尤其大, 影響了總統的撤銷權、白宮在審查中的作用以及聯邦储备和證券交易委員會等獨立机构的宪法地位。

立法者:总统和國會

憲法讓總統通過否决权、聯邦咨詢和國會議議會權等手段參與立法程序。 否决权是總統可使用的最重要立法工具之一。當國會向總統提交法案時,總統有十天(星期日除外)簽署法案,否决法案,並讓其背後無簽署地被送回國會。 如果總統否决法案,國會可以在每院中以三分之二的票推翻否决。 超多数要求使得否决权被比照少見;自建國以来,總統否决法案超过2500件,只有110件被推翻。

總統也通過建議權來行使立法權力, 憲法要求總統「不時向國會提供聯邦國家資訊, 并建議國會考慮他所判斷的必要和便捷措施」, 這條條條件已演化成每年的聯邦國家咨文, 總統在此舉行重大政治活動,

簽署聲明已成為總統對立法有影響性的工具。 在簽署法案成為法律時,總統有時會發表官方聲明,表示他們打算以特定方式解釋某些条款,或者認為某些条款不符合宪法,不會执行。自前共和國成立後,簽署聲明以某种形式使用,但現代時代使用量大增。支持者認為簽署聲明是總統解释權的合法行使,也是保護行政權的必要工具。 批判者認為,這些聲明相当于宪法外的排他性否决权,使得總統可以有效取消法定条款,而不必經過正式的廢除程序。

行政命令和主席指示

行政命令是單方總統行動最明顯和最有力的工具之一。行政命令是總統发布的管理聯邦政府行動的指令。行政命令對行政機構具有法律效力,但行政命令不是成文法,不能對私人黨产生新的法律义务。 總統发布行政命令的权力来自于憲法、國會颁布的法规以及行政官員的固有權力。

行政命令被用于建立解放公告(解放公告在邦聯領土解放了奴隸),通过重整計劃建立環保局,实施移民政策,對外國政府实施經濟制裁等不同目的。 行政命令要接受司法審查,如果超越總統的憲法或法定權限,可以被推翻。 行政命令也可以被後來的立法取代,或者被未來的總統推翻,后者可以用筆頭的抽打來取消或修改前任的命令。

總統在面對被反對黨控制的國會時,使用行政命令的频率和意義都增加了。 在政府分裂的時期,總統們轉而采取行政行動,以此來推进不能達到立法批准的各项政策目標。 這種動態導致行政過份介入的指控,以及一些學者所謂的「行政權悖論 ” : 政治制度越是两极分化和格格不入,权力流向行政機構就越多,进一步激化了分化和僵局。

內閣和擴大聯邦官僚團體

內閣由各行政部長组成,每部都擁有秘書的職位(除總檢察長外)。內閣是總統的一個顧問機構,但作用從一個相对较少的近距离顧問組发展成一個由15個行政部和数十個独立机构和委員會组成的複雜的網路。

每個部門本身都是一個庞大的组织,有自己的內部分級、文化和政治動力。各部的領袖由總統任命,由参议院證實。他們是總統的喜悅,可以無故地被移除。最高法院一直申明,這項权力是總統憲法權所不可或缺的。在 Myers诉美國(1926)案中,法院認為,總統對行政權限官员的撤銷權不受限制。然而,後來的裁决也承認了對此權限的限制,尤其是对于在國會不受總統直接控制的独立机构中任职的官員而言。

聯邦官僚制度自建國後大幅發展,從喬治·華盛頓手下的數百名員工增加到今天的兩百萬名文官。 這種增長是由聯邦責任的日益擴大和現代治理的日益複雜所推动的。 官僚制度常常被批評为效率低下、不负责任、以及抵制總統指導,導致改革與重组的重點。 追求實施總統日程的政治任命者与具有機構專業和法定獨立性的职业公务员之間的緊張是行政部门治理的一個極限特征。

檢查和平衡

制衡制度确保行政權不至於是絕對的。國會掌握了錢包權、任命權、推翻否决权。參議院在確認總統任命方面的作用是特別重大的限制因素。 確認程序要求被提名人要活下來,接受參議員的審問,并在參議院中集聚了多数票。 近幾十年來,此程序已變得日益爭議,有些被提名人面临长期拖延,其他被直接拒絕。

國會也以聆聽、調查、傳票和證詞權的方式監督行政權。 最高法院一直承認國會有權進行調查,是立法功能必不可少的默示權力。 國會監督揭露了行政權體內的廢棄、舞弊和虐待,并且是行政權的批判性檢查。 彈劾權提供了極限的檢查:國會可以以"叛國罪、贿赂罪、或其他高罪和轻罪"彈劾總統、副总统和其他民事官员。 參議院會會進行審判,并決定是否將官員定罪和免職。

最高法院在全美國歷史中行使了這個權力, 擊敗了杜魯門總統在韓國戰爭中扣押鋼鐵廠()的執行行動, 以及1952年的Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer , 以及特朗普總統的旅行禁令(法院最终支持了[]Trump诉夏威夷 2018年的修改版)。 聯邦法院也審查了行政權限和決定的合法性, 以确保各機構在國會授予的權內行事。

行政權的演化

美國歷史上行政權的發展是巨大的。 建國時代的构想是,行政權勢相对有限,喬治·華盛頓建立了重要的磋商和约束先例。 19世紀,在托馬斯·杰斐遜(路易斯安那州購買公司 ) 、 安德魯·杰克遜(使用否决权和破壞物制度)和亞伯拉罕·林肯(暂停人身保護令和解放宣言)等總統的任期内,行政權力大幅擴張。 20世紀,美國崛起為全球强國,行政國家的增長以及全面戰爭的要求,更是大增。

新政和二戰是关键性的轉變,富蘭克林·羅斯福對經濟和國家軍事行使了前所未有的權力。 战后國家安全國家的巩固和總統制度的擴大。 現代總統的特点是白宮的大批工作人员、精心的國家安全機構和巨大的聯邦官僚制度。 行政能力的增加伴随着行政權力的長大,在對行政權力的恰当限制的爭議上,兩黨的總統在批評前總統的過份行為的同时,都提出了广泛的權力要求。

結 论

行政權力對有效治理至关重要,也是宪法緊張的源頭。 總統是總司令、首席外交官、立法領袖和首席行政官,他提供了必要的工具,可以處理國家最迫切的挑戰,從國家安全危機到經濟危機到公共卫生威脅。 然而,這些權力造成了过度介入、滥用和民主问责制的削弱。 制衡制度提供了重要的保障,但其有效性取决于國會和法院是否愿意维护憲法的特權,以及美國人民和媒體的警惕。

理解行政權對政府學生至关重要,因为它揭示了美國宪政治理的根本動力。 行政權不只是一個行政机构,而是政治領導、國家决策和強制權柄的所在地。 憲法建立了一個強大的行政机构,但受限制的權力卻反映了創始者對權力集中的深切關注。 行政權力的歷史是有效政府的必要性与有限、憲法和可问责權力的原理之間的不断商議的故事。