澳洲外交政策正處於十字路口,全球力量動力在繼續以自冷战結束以来所未見的方式轉移。 中國崛起、美國影响力的重新确立以及印太地區的日益重要的战略重要性迫使堪培拉重新思考长期以来所持的关于安全、贸易和外交的假設。 挑戰的不僅是選擇方方面面,而是制定一個既能保護国家利益又能促进地區穩定的多维战略。 這篇文章研究了澳洲外部环境的重塑,并概述了將來十年外交政策的关键性選擇、風險和機會。

移動全局秩序:金鑰驅動程式

中國的崛起

中國從制造中心向技术和軍事力量的转变是21世紀最有影響力的地缘政治發展。 其經濟重點 — — 北京是澳洲最大的貿易伙伴,约占所有商品出口的三分之一 — — 給了它巨大的杠杆作用。 与此同时,澳洲战略家把中國在南海的更堅定的姿态、日益扩大的军事足跡以及它与太平洋島國的緊張的政治關係看成是對規定秩序的直接挑戰。 堪培拉現在必須處理一個深刻的緊張:與一個战略野心日益偏离自己的伙伴日益加深經濟相互依存。

美國的策略調整

美國仍是澳洲最重要的安全盟友,其根據是《澳洲國家安全協議》。 然而華盛頓的全球态势正在演化。 國內政治、财政限制以及重點大權競爭的轉移,使得印巴比國更加有针对性、有資源的策略。 2021年宣布的澳洲協議(澳洲、英國、美國)反映了這項重新调整:它向澳洲提供核动力潛艇科技,但也要求澳洲承担更大的自身和地區防守责任。 美國保護的經典保障不再是无条件的;澳洲必須投入更多資金,并成為一個更主动的安全伙伴,而不只是一個被动的依賴。

印度太平洋的重要性日益提高

澳洲的地理位置是自然的。 但這也讓堪培拉非常容易受到任何打擊,不管是台灣的軍事衝突、海上爭議,還是網路的爭議和氣候的移動等非传统威脅。 澳洲的流動性要求有既利己又有原則的外交政策。

澳洲的战略地位和核心利益

地理和安全

澳洲是一座人口少、海疆辽阔、高度依赖穿越南海和印度洋的商業通道的大陸。 澳洲的防禦策略历来依靠「澳洲防禦 」 — — 保護澳洲不受直接攻擊,但現代威脅更加分散。 網路安全、混合戰和強制外交扩大了戰場。2023年的国防战略評論明确警告說,战略環境已經恶化,要求建立更專注的区域性軍隊结构。 其中包括投資長距攻擊能力、網路防禦、以及增强與合作伙伴的情報分享。

经济相互依存

澳洲的繁荣与全球贸易紧密相连,尤其是與亞洲的貿易。 中國仍是澳洲鐵矿石、煤炭、液化天然气和农产品的最大客戶。 在2020-2023年贸易爭議中,北京以关税和非正式禁令對待澳洲大麥、葡萄酒、煤炭和龍蝦。 堪培拉的对策是追求贸易多样化 — — 加强与印度、日本、南韓和東南亞的關係 — — 以及利用其重要的礦產(锂、稀土)來建立替代供應鏈。 然而,從过度依赖一個市場的过渡仍然在進行中。

美國聯盟(ANZUS, AUKUS)

澳洲聯盟自1951年起就一直是澳洲安全政策的基石。 它提供了美國的智慧、科技和军事合作。 澳洲聯盟深化了合作,特别是在潜艇能力和超音速、人工智能和量子計算等先进科技方面。 澳洲也致力于托管美國军队,提升澳洲北部(包括達爾文和湯斯維爾)基地,并促进全區的联合行动。 聯盟不無風險:它把澳洲的安全与美国的决定联系起来,增加了被拖入與中國潜在衝突的可能性,也使與一些关键伙伴的關係,尤其是澳洲聯盟宣布後的法國,受到壓力。

区域参与:

澳洲承認沒有一個聯盟能保障其安全,

  • 堪培拉認為東南亞聯盟對維持平衡、包容秩序至关重要,
  • 印度:[ 2020年推出的、由澳洲的「印度經濟合作與貿易協商協議」支持的全面战略合約。 關係包括防守(印度太平洋的海上安全 ) 、 重要礦物及科技。 澳洲將印度視為供應鏈多样化和平衡中國影響力的天然伙伴。
  • 日本: 澳洲在五眼同盟之外最密切的安全伙伴之一。 联合演练、情報分享和對等存取協議(2022年簽署)可以更深入地开展軍事合作。 日本也是重要的經濟伙伴,特别是在能源、基础设施和技术方面。
  • 澳洲近邻正受到中國外交及經濟拓展的日益強迫。 堪培拉以太平洋步進倡议、助推發展援助、勞動性計畫及氣候抗御性資金等來應付。 加强与巴布亞新几内亚、斐濟和索羅門群島的關係既是战略需要,也是道德責任。

澳洲外交政策的今后方向

管理中國挑戰:經濟依賴與安全

澳洲外交政策的定義莫过于它與中國的關係。 决策者們面临着微妙的調整:在繼續從貿易中获益的同时增强對強制策略的抗御力。 政府目前的方法是“調整的介入 ” , 降低貿易障礙(如解除大麥和酒價 ) , 而在安全問題上保持坚实的界限,如人權、海事法和技术安全。 這涉及到套期:建立替代出口市場、投资国内制造能力(如光伏板的太陽射擊方案),以及支持通过四方清洁能源走廊等举措实现供应链多样化。 与此同时,堪培拉慎不公開地把中國化 — — 修辭限制看成是保持外交渠道和避免不必要的升级所必不可少的。

建立战略自治時加強美國聯盟

澳洲的安全完全被美國所承擔的傳統觀點正在演化。 尽管聯盟仍然至关重要,但澳洲战略家們日益主张「战略自主 ” , 即當美國的重點與堪培拉的重點不同時,能獨立行事。 这意味着要投資主权防御能力(如澳洲潛艇、远程飛彈和天基監控 ) , 發出更獨立的外交聲音,以及使美國以外的安全伙伴多样化,已經證明了自己有能力獨立行動:澳洲加入四方,沒有美國的領導,與日本和印度建立独立的防御關係,并在聯合國等論壇上大力倡导國際法。 目標不是削弱聯盟,而是使之更加平衡,而是建立平等而不是保護者的關係。

深化区域合作

澳洲未來的繁荣和安全將由它与邻国的關係力量所決定。 除了四方和聯邦外,堪培拉正在通过2023年的太平洋澳洲战略优先與太平洋群島合作,它致力于將发展援助翻一番,并拓展劳动力流动性。 与巴布亚新几内亚的關係正被提升到安全合作,在馬努斯島建立海軍基地和海上联合巡邏。 在其他地方,澳洲正在和印尼合作,以达成一项新的国防合作協議,在資源和邊境安全方面與東帝汶合作。 每個合作的目的都在于:一些能提供經濟收益,其他能提供战略准入,以及所有協助建立一個能減少對任何單一權的依赖性的區域架构。

消除非传统安全威胁

傳統的軍事威脅不是唯一的關注。 氣候變遷正在改變战略環境:海平面上升威脅低地太平洋國家;极端的天氣事件打亂了供應鏈;移民流可能成為區域不穩定的根源。澳洲已承諾成為可再生能源超能力,利用其豐富的陽光和風力來生產綠色的氢和重要礦物。 2023年的外交政策白皮书將氣候變遷确定為「安全乘數」,而政府也將東南亞和太平洋作为其气候外交的重點。 網絡攻擊、造谣活动和大流行病也正被視為国家安全的核心挑戰,需要政府全體的反應和與盟國更深的合作。 着力於網路的抗爭力、公共卫生基础设施和多元的能源搭配,如今是外交政策的內在內部。

前面的挑戰和机遇

機會1:成為中權領袖

澳洲常被描述为一个中權力量,它不能控制事件,但能通过創意和聯盟建構來塑造事件。 目前的環境提供了一個少有的領導機會:推动改革國際机构,如世貿組織,在印度太平洋倡导基于規則的秩序,以及利用它在二十国集团、亚太经合组织和聯合國的聲音。 堪培拉在发展援助(包括4.7億基建合作計畫)上日益增长的投資以及它發揮战略強迫的意愿,在小國家中獲得了信任。 如果它能保持一贯的、原则性的立场,既非對抗性,也非默契合性,澳洲就能成為現代中權外交政策的原型,既务实又受价值观驱使。

國內政治共识

澳洲外交政策在歷史上得到了兩黨支持,但共识卻在破裂。 能源轉變的速度、國防工業的处理方式以及對中國的態度等爭議日益政治化。 政府更迭可能導致政策突變,削弱连续性的可信度。 建立持久的国家战略需要政府、反对派、工業和民间社会的持续对话 — — 以及將外交政策隔離短時間選舉周期的承诺。 最近在首相部和内阁內成立的国家安全和外交政策委員會是朝正确方向迈出的一步,但需要做更多的工作以确保澳洲的外部态势能耐受內部动荡的影響。

机遇2:贸易多样化

COVID 19大流行和與中國的貿易爭議加速了减少澳洲經濟超過依赖单一市場的努力。 政府與英國、印度和歐盟簽署或提升了自由贸易交易,并正在跟太平洋盟國和海灣合作委員會签订新協議。 多样化策略也以服務(教育、旅游、金融)和數位交易為目標。 如果成功,澳洲可以成為綠能源出口(氢、碳信用)和重要礦品加工的集散地,提供世界向净零排放的过渡。 機會很大,但需要持续投資基础设施、技能和外交合作,特别是在东南亚,预计這將是今后几十年增长最快的一個區域。

挑戰2:引導美國 中國緊張

美國和中國之間日益扩大的對峙是澳洲外交政策的最大结构性挑戰。 兩國都期望國家選擇一方,但澳洲的利益卻靠的是稳定、有竞争力的共存而不是直接對峙。 堪培拉必須走著一條窄路:支持美國聯盟而不被视为北京的存在對手,在經濟上與中國對接而不破坏安全安排。 这一平衡行動越來越難,尤其是在台灣的緊張情況升级的情况下。 澳洲已經表明,任何單方武力改變台灣地位的做法都將是令人严重关切的事,但也保持了“一個中國”的政策,并鼓励和平對話。 誤判或意外升级的風險是真實的,澳洲外交需要既放鬆又清朗。

結 论

澳洲外交政策正進入一個深刻的轉變期。 后古代的定義 — — 良性全球秩序、美國的至高無上地位、經濟与安全的分離 — — 已經消失。 取代這些定義的,堪培拉的是一個多变、有竞争力的环境,在其中,堪培拉必須平衡彼此爭取的重點:在對抗其自信的同时深化與中國的交往;在建立战略自主性的同时,加强美國的聯盟;在适应秩序受到困擾的世界的同时,支持以規定为基础的秩序。 成功将取决于清楚的国家利益感、在军事和外交能力上投資的意愿以及建立有弹性和互利的合作伙伴关系的能力。 澳洲有資源、机构和才能來處理這些變遷。 問題是它能否鼓勵战略耐心和政治意愿來做這件事。

欲了解更多,请參考洛維研究所[、澳大利亚外交和贸易部、澳大利亚战略政策研究所[。