دور الدستور في تشكيل النظام الاحتياطي الاتحادي والسياسة النقدية

مقدمة: تأثير الدستور الدائم على سلطة النقد الأمريكية

ويظل دستور الولايات المتحدة، الذي تم التصديق عليه في عام ١٧٨، القانون الأعلى للأراضي، الذي يوفر الإطار الهيكلي والقانوني الذي تعمل فيه جميع المؤسسات الاتحادية، ومن بين أكثر الوظائف التي تنجم عنها، رغم أنها كثيرا ما تغفل، دور هذا النظام النقدي للدولة والاحتياطي الاتحادي، وفي حين أن الدستور لا يذكر مصرفا مركزيا باسمه، فإنه يضع الأساس لمثل هذه المؤسسة من خلال منح محددة من السلطة الدستورية، ومبادئ من الناحية الدستورية، وحسابات الاحتياط.

وقد منح الدستور في المادة الأولى، المادة ٥، سلطة " العملة النقدية، وتنظيم قيمة العملة الأجنبية، وتحديد معيار الوزن والتدابير " ، وهذا الشرط، مقترناً بأحكام النظام الاحتياطي الأساسي والاختصاري (الرقم ١٨)، يمنح الكونغرس مجالاً واسعاً لإنشاء مؤسسات ويصدر قوانين تمكنه من ممارسة هذه الصلاحيات النقدية بفعالية.

وتستكشف هذه المادة كيف شكل الدستور الاحتياطي الاتحادي وسيره للسياسة النقدية، وسندرس الأسس الدستورية للمصرف المركزي في الولايات المتحدة، والمناقشات التاريخية التي أدت إلى إنشاء الاتحاد، والقيود القانونية على أعماله، والآثار المعاصرة لهذه الجذور الدستورية، ونسعى بذلك إلى إيجاد فهم شامل للسبب الذي يجعل الاحتياطي الاتحادي يعمل كما يفعل - ولما تستمر الحجج الدستورية في المناقشات المتعلقة بالإصلاح النقدي، وما هي إلا الحدود المالية.

المؤسسة الدستورية للمصرف المركزي في الولايات المتحدة

ولا يسمح الدستور صراحة بإنشاء مصرف مركزي، بل يمنح الكونغرس سلطات محددة، ويحتفظ التعديل العاشر بجميع السلطات الأخرى للدول أو الشعب، ومسألة ما إذا كان بإمكان الكونغرس أن يستأجر مصرفاً وطنياً، وبإرشاد مصرفاً مركزياً كان محل نقاش في الجمهورية الأولى، وقد أثبت قرار تلك المناقشة سابقة لا تزال تشكل أساس الاحتياطي الاتحادي اليوم.

المادة الأولى، الباب 8: القوى النقدية للكونغرس

وترد الأحكام الدستورية الأساسية المتعلقة بالاحتياطي الاتحادي في المادة الأولى، المادة ٨، بالإضافة إلى شرط العملة، فإن للكونغرس أيضا سلطة اقتراض الأموال من أجل ائتمان الولايات المتحدة، وتنظيم التجارة مع الدول الأجنبية وفيما بين عدة دول )الصفقة التجارية(، وإتاحة جميع القوانين الضرورية والمناسبة لتنفيذ السلطات المذكورة أعلاه، وهذه الأحكام توفر معا أساسا قانونيا واسعا لمدفوعات مركزية يمكن أن تصدر العملات وتدير النظام الائتماني للأمة.

ومن المهم أن الدستور يحظر صراحة على الدول أن تكسب المال أو تصدر فواتير الائتمان أو أن تقدم أي شيء سوى الذهب والعملة الفضية في دفع الديون (المادة الأولى، المادة 10) وهذا يضمن أن السلطة النقدية هي مسؤولية اتحادية، ويقضي على الفوضى التي تسببها العملات التي أصدرتها الدولة والتي تغلب على فترة الاتحاد، وأن الاحتياطي الاتحادي، بوصفه المصرف المركزي للأمة، يعمل في إطار هذا الاحتكار الاتحادي بشأن الإبداع النقدي.

The Necessary and Proper Clause and Implied Powers

وقد كان موضوع حكم المحكمة العليا الأساسي الذي يؤثر مباشرة على دستورية الاحتياطي الاتحادي، وفي McCulloch Bank v. Maryland، رغم أن المحكمة العليا اعتبرت أن الدستور العام يخولها سلطة مباشرة تتجاوز صلاحيات الاقتراض المنصوص عليها في الدستور.

وهذا المبدأ من المبادئ الضمنية هو الأساس الدستوري الذي يستند إليه الاحتياطي الاتحادي، وعندما أقر الكونغرس قانون الاحتياطي الاتحادي في عام 1913، اعتمد على نفس المنطق: إن إنشاء مصرف مركزي هو أداة ملائمة ومفيدة لممارسة سلطته الدستورية على العملة والائتمان والنظام المصرفي.() وكانت قضايا المحكمة العليا اللاحقة، مثل الولايات المتحدة ضد Butler()

السياق التاريخي: من المصرف الأول إلى قانون الاحتياطي الاتحادي

ومن المفيد، من أجل تقدير التأثير الدستوري على الاحتياطي الاتحادي، فهم التطور التاريخي للمصرف المركزي في الولايات المتحدة، وكانت المناقشات التي جرت على المصرفين الأول والثاني للولايات المتحدة مناقشات دستورية أساسية، مما دفع المقاولين الصاروخين إلى التمسك بزمام الأمور ضد المدافعين عن السلطات الضمنية.

المصرفان الأول والثاني للولايات المتحدة

واقترح ألكسندر هاملتون، بصفته أمين الخزانة، المصرف الأول للولايات المتحدة في عام ١٧٩١، وقال إن الدستور يجيز للكونغرس إنشاء مصرف وطني كوسيط لإدارة أموال الأمة، وعارض توماس جيفرسون وجيمس ماديسون المصرف، مدعيا أن الدستور لا يمنح الكونغرس هذه السلطة، وأن الرئيس جورج واشنطن قد انضم إلى ميثاق هاملتون، ووقع المصرف في القانون.

وقد تم استئجار مصرف الولايات المتحدة الثاني في عام ١٨١٦، بعد التشوهات المالية للحرب التي وقعت في عام ١٨١٢، وقد تم الطعن في دستوريته مرة أخرى، ولكن حكم المحكمة العليا في ]FLT:0[McCulloch ضد ميريلاند ]وترك حق النقض[ قد أكد أن الكونغرس يمكنه أن يستأجر مصرفا، غير أن الرئيس أندرو جاكسون، وهو من خصوم البنك الثاني، نقضت سلطاته غير الدستورية)٣٢(.

The Panic of 1907 and the call for Reform

وقد ساهم غياب مصرف مركزي في سلسلة من الهلعات المالية، لا سيما بانتش عام ١٩٠٧، التي كشفت عن هشاشة النظام المصرفي اللامركزي في البلد، وأنشأ الكونغرس، استجابة لذلك، لجنة النقد الوطنية التي درست النظم المصرفية المركزية في أوروبا وأوصى بإنشاء مصرف مركزي، وقد أدى قانون الاحتياطي الاتحادي لعام ١٩١٣ إلى إثارة نقاش سياسي ودستوري حاد.

وقد أقر الكونغرس هذا القانون في نهاية المطاف، ووقع عليه الرئيس ودرو ويلسون في القانون، وقد صمم النظام الاحتياطي الاتحادي كحل وسط لا مركزي بين أولئك الذين يخشون السلطة المركزية وأولئك الذين يريدون سلطة نقدية قوية، وضم النظام اثني عشر مصرفا احتياطيا اتحاديا إقليميا ومجلس محافظين في واشنطن العاصمة ولجنة السوق الاتحادية المفتوحة التي تضع السياسة النقدية، ويعكس هذا الهيكل الشواغل الدستورية بشأن الإفراط في الاتصال بالحفاظ على دور خاص.

الولاية الدستورية للاحتياطي الاتحادي وسلطاته

ويوجز قانون الاحتياطي الاتحادي، بصيغته المعدلة، أهداف وسلطات الاتحاد، وفي حين أن الدستور لا يملي أهدافا محددة في مجال السياسة العامة، فإنه يحدد الإطار الذي يفوض فيه الكونغرس سلطة إلى الاتحاد، وعلى مر الزمن، نقح الكونغرس ولاية الفيدرالي، ولا سيما التعديلات التي أدخلت على عام 1977 والتي أنشأت الولاية المزدوجة.

الولاية المزدوجة: الحد الأقصى من العمالة وأسعار الجداول

وكثيرا ما يوصف الاحتياطي الاتحادي بأنه " ولاية دائمة " : تعزيز الحد الأقصى من العمالة والأسعار المستقرة، وهذه الولاية مستمدة من السلطة الدستورية للكونغرس لتنظيم التجارة والمال، ولا يحدد الدستور نفسه أهداف العمالة أو استقرار الأسعار، ولكن الكونغرس قرر أن هذه الأهداف ضرورية لتنفيذ سلطاته المحددة، والولاية المزدوجة تعبير قانوني عن المبادئ الدستورية للاستقرار الاقتصادي والرفاه العام.

وفي الممارسة العملية، يفسر الاتحاد " العمالة القصوى " بأنها أعلى مستوى من العمالة بما يتفق مع التضخم المستقر.() وعادة ما يُعرَّف " الأسعار المستقرة " بأنها معدل تضخم يبلغ 2 في المائة على المدى الطويل، على نحو ما يقاس بمؤشر سعر السلطة الشخصية لنفقات الاستهلاك، ويضع فكرة إنشاء سوق مفتوحة للأدوات، ومعدل الخصم، والاحتياجات الاحتياطية المستخدمة للتأثير على أسعار الفائدة، وإمدادات الأموال في السعي إلى تحقيق هذه الأهداف الدستورية.

استقلال الاتحاد والرقابة على الكونغرس

ومن أكثر الجوانب التي نوقشت في الوضع الدستوري للاحتياطي الاتحادي استقلاله، إذ أن الاتحاد ليس إدارة وزارية، وهو وكالة مستقلة داخل الحكومة، ولا تخضع قراراته المتعلقة بالسياسة النقدية للموافقة المباشرة من جانب الرئيس أو الكونغرس، على الرغم من أن الرئيس يعين أعضاءه ويتأكد من ذلك مجلس الشيوخ، ويمكن للكونغرس أن يعدل قانون الاحتياطي الاتحادي في أي وقت.

ويستمد هذا الاستقلال من المبادئ الدستورية لفصل السلطات والضوابط والأرصدة، ويفهم المؤسسون أن السيطرة على المال والائتمان يمكن أن تخضع للتلاعب السياسي، إذ يمكن للمصرف المركزي، من خلال حفزه على ممارسة الضغوط السياسية القصيرة الأجل، اتخاذ قرارات على أساس الظروف الاقتصادية بدلا من الدورات الانتخابية، وفي الوقت نفسه، يتطلب الدستور ممارسة جميع السلطة الاتحادية في إطار من المساءلة، وتدلي تقاريره الاتحادية بانتظام إلى الكونغرس، وتدلي بياناته المالية.

وقد أيدت المحكمة العليا استقلالية الاتحاد في عدة سياقات، رغم أنها أكدت أيضاً سلطة الكونغرس في تعديل الوكالة أو حتى إلغائها، وفي قضية Loving v. United States (1988) وغيرها من القضايا، اعترفت المحكمة بأن الكونغرس يجوز له تفويض السلطة التقديرية لوكالات السلطة التنفيذية طالما أنه يوفر مبدأ غير قابل للتقدير لتوجيه أعمالهم.

القيود الدستورية على السياسة النقدية

وفي حين أن الدستور يوفر الأساس القانوني للاحتياطي الاتحادي، فإنه يفرض أيضا قيودا، وهذه القيود تنشأ عن شرعة الحقوق، وهيكل الاتحاد، ومبدأ المحاكمة العادلة.

The takings Clause and Monetary Policy

فالتعديل الخامس الذي يُفرض على مجلس النواب والذي يحظر الاستيلاء على الممتلكات الخاصة للاستخدام العام دون الحصول على تعويض عادل، قد استُشهد به أحيانا في التحديات التي تواجه إجراءات الاحتياطي الاتحادي، وعلى سبيل المثال، فإن سياسات مثل التخفيف الكمي (المشتريات من الأصول الكبيرة) قد انتُقدت بسبب احتمال إلغاء قيمة العملة وتقلل من القوة الشرائية للادخار، وقد ناقش العلماء القانونيون ما إذا كانت هذه الآثار تشكل " قيمة عامة " من الممتلكات.

الإجراءات الواجبة واتخاذ قواعد الاحتياطي الاتحادي

كما ينطبق التعديل الخامس على الاحتياطي الاتحادي عندما يصدر لوائح تؤثر على المصارف والمؤسسات المالية والأفراد، ويجب على المصرف الاتحادي أن يتبع الإجراءات الإدارية، وأن يقدم إشعاراً وفرصة للتعليق، وأن يكفل عدم اعتباط قواعده أو تقييدها، وعلى سبيل المثال، عندما يضع الاتحاد شروطاً احتياطية أو يُجري اختبارات للإجهاد، فإنه يجب عليه أن يفعل ذلك بطريقة تحترم الحقوق الدستورية للكيانات التي ينظمها، وفي حين أن هذه الشروط الإجرائية ليست فريدة من نوعها.

الاتحاد والهيكل الإقليمي للاتحاد

ويؤثر الهيكل الاتحادي للدستور على عمليات الاتحاد بطرق أكثر حزما، وقد أنشئت المصارف الاحتياطية الاتحادية الإقليمية الاثني عشر لضمان أن تعكس السياسة النقدية الظروف الاقتصادية المتنوعة في جميع أنحاء البلد، ولكل مصرف إقليمي رئيس يشارك في اجتماعات المنظمة ويسهم بمنظور إقليمي، وهذا التصميم اللامركزي يجسد رغبة القائمين على الإطار في منع تركز السلطة في موقع واحد، كما أنه يتوافق مع المبدأ الذي يقضي بأن يكون لكل دولة أو محلية صوت.

محاكاة دستورية حديثة حول الاحتياطي الاتحادي

وفي السنوات الأخيرة، نشأت عدة مسائل دستورية تتعلق بصلاحيات الاحتياطي الاتحادي وحدودها، وتركز هذه المناقشات في كثير من الأحيان على نطاق سلطة الإقراض الطارئة التابعة للاتحاد، ودورها في السياسة المالية، وشفافية عملياته.

نفقات الطوارئ بموجب المادة 13 (3)

وخلال الأزمة المالية لعام 2008، استشهد الاتحاد بنص نادراً ما يستخدم في قانون الاحتياطي الاتحادي رقم 13 (3) لتقصير المؤسسات المالية غير المصرفية، مثل مصارف الاستثمار ومصدري الورق التجاري، وقد أثار اشتراط الدستور أن تكون الاعتمادات التي تنشأ في الكونغرس، أسئلة حول ما إذا كان هذا الإقراض يمثل نفقات غير دستورية للأموال العامة دون موافقة الكونغرس، وقد فرض قانون دود - فرانك لعام 2010 قيوداً جديدة على الإقراض المنصوص عليه في المادة 13 (3).

وفي قضية Deutsche Bank National Trust Co. v. Federal Reserve Bank of New York (2013) وغيرها من القضايا، أيدت المحاكم عموما سلطة الإقراض الطارئة التابعة للفيدراليين، متذرعة بالسلطة التقديرية الواسعة التي منحها الكونغرس، غير أن التوتر الدستوري لا يزال قائما: يجب أن يكون استقلال الاتحاد في السياسة النقدية متوازنا مع حق الكونغرس في الإذن بالإنفاق وتحديد حدود السلطة الاتحادية.

Quantitative Easing and the Constitution

كما أن قرار الاتحاد بشراء مبالغ كبيرة من السندات الحكومية والأوراق المالية المدعومة بالرهون بعد عام 2008 - ثم خلال جائحة مؤتمر فيينا الدولي - 19 قد أثار أيضاً النقاش الدستوري، ويدفع بعض النقاد بأن التخفيف الكمي يخلط بين السياسة النقدية والضريبية، ويتيح تمويل الإنفاق الحكومي دون إذن صريح من الكونغرس، ويواجه المدافعون أن الفيدراليون لا يمارسون سوى سلطته الدستورية لتنظيم إمدادات الأموال، وأن الكونغرس الذي يُعدِّل هذه الاحتياطيات ضمناً.

والسؤال الدستوري هو مدى تجاوز إجراءات الاتحاد العملة وتنظيم العملات في المجالات المخصصة للكونغرس، ولم تنقض أي محكمة حتى الآن برنامجا كميا للتخفيف من حدة الفقر باعتباره غير دستوري، ولكن المناقشة تبرز الأهمية المستمرة للتفسير الدستوري في السياسة النقدية.

"الدفعة من أجل "مصرف "المترجم

وثمة موضوع دستوري آخر هو الشفافية، إذ أن حماية الكلام والصحافة من التعديل الأول، إلى جانب مبدأ مساءلة الحكومة، إنما تقوم على مطالب بزيادة الشفافية في مجال التمويل، وفي عام 1993، فإن المحكمة العليا التي عقدت في لجنة السوق المفتوحة الاتحادية ضد ميريل ، وهي تُعتبر أن اجتماع الحكومة الاتحادية لم يُطلب منه الكشف فورا عن قراراتها المتعلقة بالسياسات العامة في الأجل القريب، بل إن التغييرات التشريعية والسياساتية اللاحقة قد زادت من الانفتاح.

الدستور ومستقبل الاحتياطي الاتحادي

ومع تطور الاقتصاد، من المرجح أن تنشأ مسائل دستورية جديدة، فزيادة العملات الرقمية، مثلا، تثير مسائل تتعلق بصلاحية الكونغرس في الحصول على المال، وما إذا كان بإمكان الاتحاد أن يصدر عملاة رقمية مركزية في المصرف المركزي بموجب القانون القائم، وقد أثار دعاة الخصوصية شواغل التعديل الرابع بشأن المراقبة وجمع البيانات في نظام للمدفوعات الرقمية، وسيحتاج الإطار الدستوري إلى التكيف مع هذه التحديات.

وبالمثل، فإن مقترحات إصلاح وزارة المالية مثل فرض قاعدة نقدية تربط أسعار الفائدة بصيغة دستورية بشأن تفويض السلطة التشريعية، وإذا كان الكونغرس يقيد السلطة التقديرية للاتحاد، فإنه يمكن النظر إليها على أنها تعدي غير دستوري على السلطة التنفيذية؛ وإذا ما فوضها على نطاق واسع، فإنه يمكن أن ينتهك مبدأ عدم التفويض الذي يتطلب من الكونغرس أن يقدم مبدأً لا يعتد به في القضايا التي ستصدرها المحكمة العليا في المستقبل.

الاستنتاج: مؤسسة دستورية للاقتصاد المتغير

إن نظام الاحتياطي الاتحادي هو نتاج للدستور الذي ينص عليه الدستور في إطار السلطات التي حددها الكونغرس، والذي شكله الفصل بين السلطات، ويقيده حقوق الأفراد والنزعة الاتحادية، ولا ينص الدستور على تفاصيل السياسة النقدية، ولكنه ينص على قواعد اللعبة التي يجب على المصرف الاتحادي أن يعمل فيها، ومن مصرف ألكسندر هاملتون إلى اتحاد الشركات الحديثة، فإن المبادئ الدستورية للضوابط والأرصدة المالية، والتطورات الائتمانية، والمساءلة.

وبينما نتطلع إلى المستقبل، سيستمر الاتحاد في التدقيق الدستوري، وسواء كانت المسألة تتعلق بالإقراض في حالات الطوارئ أو العملات الرقمية أو حدود استقلالها، فإن الدستور سيظل الوثيقة الأساسية التي تمكن وتقييد السلطة النقدية للولايات المتحدة، وفهم هذا الميراث الدستوري أمر أساسي لأي شخص يسعى إلى فهم دور الاحتياطي الاتحادي في نظام الحكم الأمريكي.

For further reading, see the Federal Reserve’s official overview of its structure, the Constitution Annotated’s analysis of the coinage clause, the text of McCulloch v. Maryland, and the United States v. Butler decision on the spending power. These sources provide deeper insight into the constitutional issues discussed above.