Table of Contents
والمشتريات الحكومية هي حجر الزاوية للإدارة العامة، وتوجيه تدفق أموال دافعي الضرائب إلى سلع وخدمات تحافظ على كل شيء من الدفاع الوطني إلى الهياكل الأساسية المحلية، ومع ذلك فإن هذه النظم الإيكولوجية المالية الهائلة التي تمثل 10 إلى 15 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي لبلد ما هي عرضة بشكل فريد للنفايات، والاحتيال، والتفضيل، وفي هذا السياق، فإن المبادئ التوجيهية الأخلاقية ليست مجرد نظام بيروقراطي لطيف؛ فهي ضرورة هيكلية واضحة وقابلة للإنفاذ.
وتستكشف هذه المادة الأسباب التي تجعل المبادئ التوجيهية الأخلاقية لا غنى عنها في المشتريات الحكومية، وسندرس وظائفها الأساسية، والفوائد الملموسة التي تقدمها، والتحديات المستمرة التي تجعل التنفيذ صعبا على أفضل الممارسات العالمية ومصادر موثوقة، لنبين كيف يمكن تفعيل الأخلاقيات في نظم الاشتراء في العالم الحقيقي.
فهم المشتريات الحكومية: Scale, Scope, and Stakes
وتشمل المشتريات الحكومية كامل دورة اقتناء السلع والخدمات والأعمال التي تقوم بها كيانات القطاع العام، ويشمل ذلك كل شيء من اللوازم المكتبية ونظم تكنولوجيا المعلومات إلى مشاريع الهياكل الأساسية الرئيسية مثل الطرق السريعة والمستشفيات، ووفقاً لـ لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي ، تمثل المشتريات العامة نسبة 12 في المائة في المتوسط من الناتج المحلي الإجمالي في بلدان منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي، ونسبة 30 في المائة في البلدان النامية، كما أن حجم الإنفاق الذي يشجعها يجعلها مبتكراً أولياًاً في مجالاً في مجالاً في مجالاً.
غير أن حجم فطيرة المشتريات يجذب أيضاً نفوذاً لا مبرر له، فعندما تُمنح العقود دون قواعد واضحة، يمكن أن يزدهر الفساد، وقدرت دراسة أجراها البنك الدولي في عام 2021 أن الرشوة في المشتريات العامة وحدها تُكلف البلدان النامية ما بين 20 بليون دولار و40 بليون دولار سنوياً، وإلى جانب السرقة المباشرة، تؤدي المشتريات غير الأخلاقية إلى ارتفاع الأسعار، وانخفاض النوعية، وتأخر التسليم، مما يُسيء إلى المواطنين في نهاية المطاف.
وتختلف عمليات الشراء اختلافاً كبيراً من العطاءات المفتوحة إلى عقود ذات مصدر واحد - ولكن كل شيء يتقاسم الحاجة إلى النزاهة، سواء اشترت مدينة شاحنات إطفاء أو برمجيات تراخيص وكالات وطنية، فإن مبادئ الإنصاف والشفافية والمساءلة لا تزال ثابتة، وتوفر المبادئ التوجيهية الأخلاقية الإطار الذي يبقي هذه المبادئ على قيد الحياة في الممارسة اليومية.
الدور الأساسي للمبادئ التوجيهية الأخلاقية في المشتريات
وتُستخدم المبادئ التوجيهية الأخلاقية في المشتريات الحكومية كمدونة سلوك تُنسق سلوك جميع المشاركين مع المصلحة العامة، وهي تحدد السلوك المقبول، وتضع إجراءات لاتخاذ القرارات، وتنشئ آليات للمساءلة، وتفصل الأقسام الفرعية التالية الأدوار الأربعة الحاسمة التي تضطلع بها هذه المبادئ التوجيهية.
تعزيز الشفافية
فالشفافية تعني أن عمليات الشراء مفتوحة أمام الجمهور والمنافسين وهيئات الرقابة، وأن المبادئ التوجيهية الأخلاقية تقضي بنشر جميع معايير الاختيار مسبقاً، وبوجوب توثيق تقييمات العطاءات، وبشرح قرارات منح العقود، فعلى سبيل المثال، فإن سوق الأمم المتحدة العالمية ] تتطلب الكشف الكامل عن فرص الشراء ونتائجه، وعندما يتمكن المواطنون من معرفة كيفية إنفاق أموالهم، فإنهم أقل احتمالاً للكشف عن سوء السلوك الفعلي.
كما أن الشفافية تثني عن تصفية العطاءات، فإذا علم الموردون بأن تسعيرهم وعطاءاتهم ستنشر، فإنهم أقل قدرة على التواطؤ، وهذا يعني عملياً برامج الاشتراء الإلكترونية التي تُسجل كل تفاعل، وسجلات العقود المتاحة للجمهور، والمراجعات المنتظمة للحسابات، وبدون الشفافية، يمكن حتى للموظفين المدروسين اتخاذ قرارات تبدو تعسفية وتضعف الثقة في النظام بأكمله.
منع تضارب المصالح
وينشأ تضارب في المصالح عندما يكون لمسؤول المشتريات مصلحة شخصية أو مالية في نتيجة قرار ما، إذ تحظر المبادئ التوجيهية الأخلاقية هذه الحالات أو تتطلب الكشف عنها ونقضها، فعلى سبيل المثال، يجب على الموظف الذي يدير شركة لتقديم العطاءات أن يبتعد عن ذلك القرار، ويؤكد إطار Transparency International أنه حتى تصور النزاع يمكن أن يلحق الضرر بالثقة العامة.
إن منع الصراعات يتطلب أكثر من القواعد - بل يتطلب ثقافة، فثمة حكومات كثيرة تحتاج الآن إلى إعلانات سنوية بشأن الأخلاقيات وسجلات لتضارب المصالح، وتساعد برامج التدريب المسؤولين على تحديد الحالات الحدودية، مثل قبول الهدايا من الموردين المحتملين أو تعيين زملائهم السابقين، وعندما تنفذ هذه التدابير بشكل متسق، تحمي المشتريات من التأثيرات الفرعية التي يمكن أن تضعف النزاهة ببطء.
تشجيع المنافسة المنصفة
فالتنافس العادل هو الآلية التي تدفع قيمة مقابل المال، إذ تكفل المبادئ التوجيهية الأخلاقية أن تتاح لجميع الموردين المؤهلين فرصة متساوية للتنافس على العقود، وهذا يعني عدم المعاملة التفضيلية، وعدم وجود معايير خفية، وعدم وجود حواجز غير ضرورية أمام الدخول، وتشترط اتفاق منظمة التجارة العالمية بشأن المشتريات الحكومية صراحة على الدول الأعضاء معاملة الموردين الأجانب والمحليين على قدم المساواة، ما دامت هناك شروط معينة.
ومن الناحية العملية، تنطوي المنافسة العادلة على توحيد وثائق العطاءات، ووضع شروط معقولة للتأهيل، وتوفير الوقت الكافي للموردين لإعداد العطاءات، كما أنها تعني رفض العطاءات التي تأتي من شركات لها تاريخ من الفساد، وعندما تكون المنافسة حقيقية، تحصل الحكومات على أسعار أفضل وإيجاد حلول أكثر ابتكارا، وعندما تتعرض للخطر، ترتفع التكاليف وتهبط النوعية.
كفالة المساءلة
المساءلة تعني أن مسؤولي المشتريات مسؤولون عن قراراتهم، إذ تضع المبادئ التوجيهية الأخلاقية خطوطاً واضحة للإبلاغ، وتشترط الوثائق في كل خطوة، وتنشئ آليات للاستعراض والطعون، فعلى سبيل المثال، ينبغي أن يكون للمقدم الذي يخسر الحق في الطعن في قرار التحكيم من خلال هيئة مستقلة، وهذا المبدأ مكرس في العديد من قوانين الاشتراء الوطنية، وهو محوري للقانون النموذجي UNCITRAL بشأن الاشتراء العمومي .]
كما أن المساءلة تعني أن الانتهاكات لها عواقب، سواء من خلال الإجراءات التأديبية أو العقوبات المدنية أو الملاحقة الجنائية، يجب أن تدعم المبادئ التوجيهية الأخلاقية بالإنفاذ، وبدون عواقب، تصبح المبادئ التوجيهية بيانات تطلعية بدلا من قواعد ملزمة، ويشمل إطار مساءلة قوي عمليات المراجعة الداخلية للحسابات والرقابة الخارجية من جانب وكالات مكافحة الفساد، وعمليات حماية المبلِّغين عن المخالفات لتشجيع الإبلاغ عن سوء السلوك.
الفوائد الملموسة لتنفيذ المبادئ التوجيهية الأخلاقية
وعندما تنفذ المبادئ التوجيهية الأخلاقية تنفيذا فعالا، تتجاوز المكافآت كثيرا تجنب الفضيحة، فهي تنشئ نظاما للشراء يحقق نتائج أفضل للمواطنين والأعمال التجارية والحكومة نفسها.
تعزيز الثقة العامة
فالثقة هي عملة الحكم الديمقراطي، وعندما تكون المشتريات شفافة ونزيهة، يرى المواطنون أن أموالهم الضريبية تُستخدم بحكمة، وهذا الأمر يمتد إلى المشاركة والتعاون المدنيين الأوسع نطاقاً مع البرامج الحكومية، وعلى سبيل المثال، بعد أن أدخلت كوريا الجنوبية نظام الشراء الإلكتروني الذي يدمج الضوابط الأخلاقية ويزيد من درجة الرضا الكامل عن عمليات الشراء، كما ازداد عدد مقدمي العطاءات لكل عقد مما يدل على ثقة أكبر من القطاع الخاص.
وعلى العكس من ذلك، فإن فضائح المشتريات العالية الجودة يمكن أن تسمم ثقة الجمهور لسنوات، فعمل منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي بشأن أخلاقيات القطاع العام ] يجد باستمرار علاقة قوية بين الفساد المتصور في الاشتراء وقلة الثقة في المؤسسات الحكومية، والمبادئ التوجيهية الأخلاقية هي أول خط دفاعي ضد هذا التآكل.
تحسين الكفاءة والسرعة
وعلى عكس المفهوم القائل بأن الأخلاقيات تبطئ عمليات الشراء، وأن المبادئ التوجيهية الأخلاقية المحددة جيداً تبسط بالفعل العمليات، وتزيل الغموض، وتخفض الحاجة إلى تبريرات ما بعد المحاكمة، وتخفف من حدة المنازعات، وبوجود قواعد واضحة، يمكن للموظفين اتخاذ قرارات بثقة دون خوف من أن يتهموا لاحقاً بسوء السلوك، وأن تُنفذ نظم الشراء الإلكتروني الآلية التي تُنفِّذ قواعد أخلاقية - مثل منح نقاط محددة مسبقاً - لا يمكن أن تقلل من وقت دورة الاشتراء بنسبة تتراوح بين 30 و50 في المائة.
كما أن الكفاءة تتحسّن عندما لا يكون على المورّدين أن يبحروا في عمليات تعسفية أو غير متعمدة، فالمكان الذي يُشجّع على تقديم المزيد من العطاءات، مما يزيد المنافسة ويزيد من تخفيض الأسعار، وفي الأجل الطويل، تفوق التكلفة الأولية لتنفيذ المبادئ التوجيهية الأخلاقية بكثير الوفورات الناجمة عن تحسين التسعير وتخفيض عدد الدعاوى.
الحد من الاحتيال والفساد
وتتصرف المبادئ التوجيهية الأخلاقية كرادع، وعندما يعلم المخطئون المحتملون أن قرارات الشراء موثقة ومراجعة وقابلة للاستعراض، فإن خطر الإمساك بها يزداد، وقد أفادت بلدان كثيرة بحدوث انخفاض كبير في الغش في مجال المشتريات بعد تعزيز المدونات الأخلاقية ونظم الامتثال، فعلى سبيل المثال، أدى اعتماد الشراء الإلكتروني مع عمليات التفتيش الأخلاقية المدمجة في شيلي إلى خفض حالات المخالفات بنسبة تزيد على 40 في المائة في فترة خمس سنوات.
وعلاوة على ذلك، تدعم المبادئ التوجيهية الأخلاقية المبلِّغين عن المخالفات والصحفيين العاملين في مجال التحقيق، ومع وجود معايير واضحة للإشارة إلى ذلك، يمكن لمن يكتشفون الاحتيال أن يفصحوا عن شواغلهم على نحو أكثر فعالية وأن يلتمسوا الحماية، مما يخلق دورة نشطة تعزز فيها الشفافية والمساءلة بعضها البعض، مما يجعل الفساد أكثر صعوبة في الاختباء.
ارتفاع نوعية السلع والخدمات
وعندما تُمنح العقود على أساس الجدارة لا على أساس الاتصالات، تحصل الحكومات على منتجات أفضل، وتتأكد المبادئ التوجيهية الأخلاقية من أن الجودة والأسعار وتكاليف دورة الحياة هي العوامل الرئيسية في قرارات الجائزة، وهذا أمر مهم بصفة خاصة في مجالات معقدة مثل المعدات الطبية، ونظم الدفاع، أو الهياكل الأساسية لتكنولوجيا المعلومات، حيث يمكن أن يؤدي حل رخيص وإن كان ضعيف الجودة إلى زيادة تكاليف هذا الخط.
فعلى سبيل المثال، بعد أن نفذت وزارة الدفاع بالولايات المتحدة رقابة أخلاقية أشد صرامة على عمليات اقتناء الأسلحة الرئيسية، انخفضت التأخيرات وتجاوزات التكاليف بشكل ملحوظ، كما أن أداء المقاولين قد تحسن، كما أن المنافسة العادلة تشجع الابتكار: فعندما تعرف المشاريع الصغيرة والمتوسطة أنها تحظى بفرصة حقيقية، فإنها تستثمر في مقترحات أفضل وتكنولوجيات جديدة، وفي نهاية المطاف، يتلقى الجمهور خدمات وهياكل أساسية تعمل على النحو المقصود وتحقق قيمة طويلة الأجل.
التحديات المستمرة في تنفيذ المبادئ التوجيهية الأخلاقية
ورغم الفوائد الواضحة، فإن إدماج الأخلاقيات في عمليات الشراء أمر صعب، وتحتاج العقبات في العالم الحقيقي إلى بذل جهود مستمرة وإلى إرادة سياسية للتغلب عليها.
المقاومة للتغيير داخل الهيئات
ومن الصعب التحول إلى طرق عمل ثابتة، إذ أن موظفي المشتريات الذين يستعملون في الممارسات غير الرسمية، مثل تفضيل بعض المتعاقدين أو تجاوز العطاءات المفتوحة، قد يقاومون مبادئ توجيهية أخلاقية جديدة تهدد استقلالهم، ويمكن أن تكون هذه المقاومة سلبية (عدم الامتثال) أو نشطة (الحب إلى ضعف القواعد).
ويتطلب التغلب على ذلك قيادة قوية من القمة، ويجب أن يدعم المناصرون السياسيون وكبار الموظفين المدنيين بشكل واضح الإصلاحات الأخلاقية وأن يحاسبوا المديرين المتوسطين، ويمكن أن يؤدي تغيير استراتيجيات الإدارة، بما في ذلك المشاورات مع أصحاب المصلحة والتنفيذ التدريجي، إلى الحد من الاحتكاك، وقد وجدت بعض الحكومات نجاحا بربط الامتثال الأخلاقي مع مكافآت الأداء لموظفي المشتريات.
عدم كفاية التدريب والتوعية
ولا تكون المبادئ التوجيهية الأخلاقية فعالة إلا بقدر ما يكون الناس الذين ينفذون هذه المبادئ، إذ لم يتلق العديد من موظفي المشتريات تدريبا رسميا في مجال الأخلاقيات أو إدارة تضارب المصالح، ودون فهم كيفية تطبيق المبادئ المجردة على الحالات الملموسة، قد ينتهكون القواعد دون قصد أو لا يكشفون عن أعلام حمراء.
وينبغي أن تشمل هذه البرامج قواعد التدريب الشامل، بل تشمل أيضا دراسات الحالات الإفرادية، وعمليات لعب الأدوار، وتحديثات بشأن المخاطر الجديدة مثل أخلاقيات الفضاء الإلكتروني في مجال الاشتراء الإلكتروني.() وتوصي منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي ] بإدراج الأخلاقيات في جميع التطوير المهني للمشتريات، من دورات التدريب على مستوى الدخول إلى شهادات متقدمة، وتحتاج بعض البلدان الآن إلى أجهزة لإعادة نشر الأخلاقيات السنوية ونماذج تدريبية إلزامية على الإنترنت.
محدودية الموارد المخصصة للرصد والإنفاذ
وحتى أفضل المبادئ التوجيهية لا تسمح برصد الامتثال وإنفاذ القواعد، فالعديد من هيئات الرقابة على المشتريات تعاني من نقص في الموظفين والتمويل، وقد تفتقر إلى الخبرة التقنية في مجال مراجعة العقود المعقدة أو الاستقلال في السعي إلى ارتكاب سوء السلوك على مستوى عال، وفي البلدان النامية، يتفاقم هذا التحدي بسبب محدودية إمكانية الحصول على التكنولوجيا لتتبع بيانات المشتريات.
ويجب على الحكومات أن تخصص ميزانيات مخصصة للهياكل الأساسية للأخلاقيات: وحدات مراجعة الحسابات وآليات التحقيق وخطوط ساخنة آمنة للمبلِّغين عن المخالفات، ويمكن للتكنولوجيا أن تساعد؛ ويمكن لتحليل البيانات الآلية أن يُعلم الأنماط الشاذة في منح العطاءات دون أن يتطلب ذلك جيوش من مراجعي الحسابات، ولكن التكنولوجيا وحدها ليست حلاً للملابس، فالالتزام السياسي بتمويل مؤسسات الرقابة وحمايتها أمر حاسم.
القواعد الثقافية والسياسية
وفي بعض السياقات، تسود شبكات الرعاية ثقافة سياسية عميقة، وقد تتعارض المبادئ التوجيهية الأخلاقية التي تحظر التفضيل مع المعايير القديمة العهد المتمثلة في مكافأة الحلفاء أو توزيع العقود على الحفاظ على الدعم السياسي، ولا يتطلب تغيير هذه الثقافة إصلاحا قانونيا فحسب، بل أيضا تغييرا مجتمعيا أوسع نطاقا، بما في ذلك التدقيق في وسائط الإعلام والدعوة للمجتمع المدني.
ويمكن أن يوفر الضغط والمشروطية الدوليان من مؤسسات مثل البنك الدولي نفوذاً، إذ إن العديد من المصارف الإنمائية تتطلب الآن أخلاقيات صارمة في مجال المشتريات كشرط للتمويل، كما أن التحركات المحلية لمكافحة الفساد، التي تتمتع بصلاحيات الشفافية، قد دفعت إلى التغيير، وفي نهاية المطاف، فإن الكفاح من أجل الشراء الأخلاقي يشكل جزءاً من كفاح أكبر من أجل الحكم الرشيد وسيادة القانون.
الاستنتاج: الأخلاقيات بوصفها مؤسسة للمشتريات الجيدة
والمبادئ التوجيهية الأخلاقية ليست رفاهية أو تفكيراً بعد ذلك في المشتريات الحكومية؛ فهي الأساس الذي يقوم عليه نظام عادل وكفؤ وذي مصداقية، ومن خلال تعزيز الشفافية ومنع تضارب المصالح، وإنفاذ المنافسة العادلة، وضمان المساءلة، تحمي هذه المبادئ التوجيهية الصناديق العامة وتعزز المؤسسات الديمقراطية، وتعزز الثقة المعززة، وتحسين الكفاءة، وتدني الاحتيال، وتحسين النتائج - قابلة للقياس والحقيقية.
إن التحديات هائلة، ولكنها غير قابلة للتجاوز، إذ أن الإرادة السياسية، والاستثمار المستمر في التدريب والرقابة، وتطبيق التكنولوجيا الحديثة، يمكن للحكومات أن تدمج الأخلاق في الحمض النووي لعمليات الشراء، وبما أن المواطنين وأصحاب المصلحة يطالبون بمزيد من النزاهة من المؤسسات العامة، فإن أهمية المبادئ التوجيهية الأخلاقية لن تنمو فحسب، بل إنها ليست قواعد متبعة فحسب، بل هي مبادئ يجب أن تعيش بها.
وبالنسبة لصانعي السياسات والممارسين، فإن الطريق إلى الأمام واضح: إذ يصقل وينفذ باستمرار المعايير الأخلاقية ويتعلمون من أفضل الممارسات العالمية، ولا يقلل أبدا من قيمة قوة الشفافية، فكلفة تجاهل الأخلاقيات أكبر بكثير من تكلفة تنفيذها، وفي النهاية، لا يتعلق الأمر بالمشتريات الأخلاقية فقط بنفقة الأموال بحكمة، بل يتعلق باحترام ثقة الجمهور.