مقدمة

فاللجان هي محركات العمل التشريعي في الديمقراطيات الحديثة، ففي حين أن المناقشات التي تجري في الطابق السفلي والتصويت النهائي تحظى باهتمام الجمهور، فإن المضمون الحقيقي لصناعة القوانين يحدث في مجموعات أصغر حجماً متخصصة تعرف باسم اللجان، وهذه الهيئات مسؤولة عن دراسة التشريعات المقترحة بالتفصيل، وجمع شهادات الخبراء، ووضع التوصيات الحاسمة الأولى التي كثيراً ما تحدد مصير مشروع القانون، وبدون لجان، فإن حجم القضايا المعقدة التي تواجه أي هيئة تشريعية سيحجب العضوية الكاملة، مما يؤدي إلى ضعف في وضع القوانين.

ما هي اللجان؟

أما اللجان فهي مجموعات فرعية رسمية تابعة لهيئة تشريعية تتألف عادة من أعضاء من مجلس واحد )مثل مجلس الشيوخ( أو في حالة اللجان المشتركة من المجلسين، والغرض الأساسي منها هو التخصص في مجال معين من مجالات السياسة العامة، والاعتمادات، والقضاء، والطاقة، أو الأعضاء المتدنيين للعلاقات الخارجية، لتطوير خبرة فنية عميقة، وهذا التخصص يمك ِّن اللجان من إجراء استعراضات شاملة لمشاريع القوانين، والإشراف على الوكالات التنفيذية، والتحقيق في مسائل المنشأ في جميع أنحاء العالم.

وتُعتبر اللجان أول خط للتدقيق في القوانين المقترحة، وعندما يُقدَّم مشروع قانون، تحال إلى اللجنة ذات الاختصاص على موضوعه، ثم تقرر اللجنة كيفية التعامل مع مشروع القانون: يجوز لها عقد جلسات استماع أو إجراء دراسات أو اقتراح تعديلات أو السماح ببساطة بالوفاة بموجب القانون بعدم اتخاذ أي إجراء، وهذه السلطة هي أحد أكثر الجوانب تأثيرا في عمل اللجنة.

أنواع اللجان

ولا تُنشأ جميع اللجان على قدم المساواة، وتضع الهيئات التشريعية عدة أنواع لتلبية مختلف الاحتياجات.

اللجان الدائمة

وهذه اللجان هي لجان دائمة منشأة بموجب قواعد مجلس النواب، وهي موجودة من الكونغرس إلى آخر، ولديها ولاية ثابتة على مجال السياسة العامة، ومن الأمثلة في مؤتمر الولايات المتحدة لجنة مجلس النواب المعنية بالطرق والوسائل، ولجنة مجلس الشيوخ المعنية بالتمويل، ولجنة مجلس الطاقة والتجارة، واللجان الدائمة هي مجموعة قوانين، وهي تجهز الأغلبية الساحقة من مشاريع القوانين وتشرف بانتظام على الوكالات التنفيذية.

اللجان الفرعية

وكثيرا ما تنشئ اللجان الدائمة الكبرى لجانا فرعية لمعالجة الجوانب الضيقة من ولايتها، فعلى سبيل المثال، توجد لجنة الاعتمادات التابعة لمجلس النواب لجان فرعية للدفاع والزراعة والنقل وغيرها من المجالات، وتسمح اللجان الفرعية بزيادة التخصص، ويمكنها عقد جلسات استماع ووضع الفواتير وتقديم تقارير عن توصياتها إلى اللجنة بكامل هيئتها، ومعظم الاستعراض التفصيلي للتشريعات يجري على مستوى اللجنة الفرعية.

اللجان المختارة أو الخاصة

وهذه اللجان هي لجان مؤقتة أنشئت للتحقيق في مسألة محددة أو لأداء مهمة معينة خارج نظام اللجان الدائمة العادية، وهي تنتهي عادة بعد الوفاء بولايتها، وتشمل الأمثلة البارزة لجنة مجلس الشيوخ المختارة المعنية بالاستخبارات، وهي في الواقع لجنة دائمة الاختيار، واللجان الخاصة التي أنشئت للتحقيق في الفضائح أو الكوارث، وفي النظم البرلمانية، كثيرا ما تكون اللجان المختارة دائمة وتؤدي وظائف إشرافية مماثلة للجان الدائمة.

اللجان المشتركة

وتركز اللجان المشتركة، التي تتألف من أعضاء من المجلسين، على المسائل التي تتطلب تعاوناً ميكانياً، مثل الضرائب (اللجنة المشتركة المعنية بالضرائب) أو مكتبة الكونغرس، ولا تملك اللجان المشتركة سلطة تشريعية - ولا يمكنها تقديم تقارير عن مشاريع القوانين إلى الطابق الأرضي، ولكنها تستطيع إجراء دراسات وتقديم توصيات.

لجان المؤتمرات

وعلى الرغم من أن لجان المؤتمرات ليست من النوع الدائم، فإنها حاسمة في التوفيق بين الصيغ التي يصاغها مجلس النواب ومجلس الشيوخ لمشروع قانون، وعندما تصدر كل غرفة صيغة مختلفة من نفس التشريع، تجتمع لجنة مؤتمرات تتألف من أعضاء من مجلسي المجلسين للتفاوض على حل وسط، ويجب أن يوافق مجلسا المؤتمر على تقرير المؤتمر الناتج قبل أن ينتقل مشروع القانون إلى الرئيس، وهذه العملية هي التي كثيرا ما يحدد فيها الشكل النهائي للتشريعات الرئيسية.

العملية واللجان التشريعية

ويتكون مشروع القانون من خلال النظام التشريعي بشكل كبير من خلال إجراءات اللجنة، وبعد تقديم مشروع القانون، يحيل الرئيس مشروع القانون إلى اللجنة الدائمة المختصة استنادا إلى الموضوع، ثم تقرر اللجنة ما إذا كانت ستتصرف.

جلسات الاستماع التي تعقدها اللجنة

ويمكن أن يشمل الشهود أمناء مجلس الوزراء، ومسؤولي الوكالات، والخبراء الأكاديميين، وممثلو الصناعة، والمواطنين المتضررين، ويخدم جلسات الاستماع أغراضاً متعددة: فهم يثقفون الأعضاء بشأن استحقاقات السياسة العامة، ويولدون سجلاً عاماً، ويسمحون لأصحاب المصلحة بتقديم حججهم، كما يمكن للجان أن تستخدم أوامر الإحضار لإكراه الشهود أو إنتاج الوثائق، وهي سلطة تجعل جلسات الاستماع أداة رقابة واسعة النطاق.

العلامات

وخلال جلسة للتعديل، يدرس أعضاء اللجنة خط مشروع القانون بالتصويت على التعديلات، حيث تحدث أهم التغييرات في التشريعات، ويجوز للأعضاء أن يقدموا تعديلات لإضافة أو حذف أو تعديل الأحكام، ويدير رئيس اللجنة عادة تسلسل الأصوات، وتسود أولويات الحزب عموما، وإن كانت الاتفاقات الثنائية الأطراف مشتركة في مشاريع القوانين الأقل إثارة للجدل، وعند اختتام عملية التصويت، تصوت اللجنة على ما إذا كان ينبغي إبلاغ مشروع القانون إلى المجلس بكامل هيئته.

الإبلاغ والنظر في المسائل الأساسية

وبعد الإبلاغ عن مشروع قانون، توضع على الجدول التشريعي، وكثيراً ما تحدد لجنة القواعد في المجلس شروط مناقشة الحد الأدنى - مثل الحدود الزمنية، والتعديلات المسموح بها - وهي عملية تعطي هذه اللجنة نفوذاً هائلاً، وفي مجلس الشيوخ، تصل مشاريع القوانين عادة إلى الحد الأدنى من خلال اتفاق الموافقة بالإجماع أو، إذا لزم الأمر، اقتراح بالمضي قدماً، كما يمكن للجان أن تتخطى الحدود الكلية إذا تم تنظيم مشروع قانون على أنه " مشروع قانون خاص " أو إذا كان قد تم تناوله.

سلطات اللجنة وتأثيرها

واللجان ليست مجرد هيئات استشارية؛ فهي تملك سلطات مؤسسية كبيرة تشكل النتائج التشريعية.

حفظ النظام

وربما تكون سلطة البت في أي مشروع قانون يتلقى جلسة استماع أو علامة هامة للغاية، وبرفضه ببساطة تحديد مواعيد العمل، يمكن لرئيس اللجنة أن يقتل مشروع قانون دون أي تصويت مسجل، وهذه الوظيفة التي تُنشئ اللجان على اختناقات العملية التشريعية، ولهذا السبب تستثمر مجموعات المصالح استثمارا كبيرا في الضغط على أعضاء اللجنة، ولا سيما الرئيس والعضو الذي يترأس.

استدعاء ومراقبة

ويمكن للجان إصدار أوامر إحضار لإرغام الوثائق والشهادة، وتستخدم هذه السلطة في كل من تقصي الحقائق التشريعية والتحقيقات في سوء السلوك في السلطة التنفيذية، ويمكن أن تؤدي القدرة على عقد جلسات استماع رفيعة المستوى إلى دفع الرأي العام وإجبار التغييرات في السياسات حتى دون سن تشريعات جديدة، وعلى سبيل المثال، فإن تحقيقات اللجان في الأزمة المالية لعام 2008 قد أبلغت مباشرة بصياغة قانون دود - فرانك.

هيئة التعديل والعلامات

ولدى اللجان، أثناء مرحلة الفرز، مجال واسع لإعادة صياغة مشاريع القوانين، وقد لا يتشابه مشروع قانون يُدخل علامة إلى الصيغة التي تظهر، ويمكن أن يدفع الرؤساء الأقوياء من خلال لغتهم المفضلة، في حين يمكن لأفراد الأقليات أن يقدموا تعديلات لإبراز المسائل أو لإجبارهم على التصويت السياسي الصعب، وكثيرا ما تصبح مطبوعات اللجنة التي ينتج عنها أساسا للمناقشة في الطابق السفلي.

تأثير الميزانية

وتتحكم اللجان التي لها اختصاص على الاعتمادات والضرائب في تدفق الأموال الاتحادية، وتقرر لجان مجلس النواب ومجلس الشيوخ كم من الأموال التي يحصل عليها كل برنامج حكومي، وتحتفظ لجانها الفرعية بخصائص المحفظة لوكالات معينة، مما يعطيها نفوذا غير عادي على تنفيذ السياسات.

هيكل اللجنة وقيادتها

ويعكس التنظيم الداخلي للجان ديناميات القوة في المجلس الأكبر.

الرئيس والعضو المترشح

ورئيس اللجنة عادة عضو أقدم في حزب الأغلبية، ويتحكم في جدول الأعمال، ويقرر جداول الجلسات، ويعين الموظفين، ويديرون العلامات، ويمكنهم اختيار تقديم أو قتل الفواتير كما يرونها مناسبة، رهناً بتأثير القيادة الحزبية، والعضو الذي يترأسه هو أكبر عضو من أقلية، ويعمل بوصفه المنافس الرئيسي أو المفاوض، ويقرر هؤلاء الشخصان معاً ما إذا كانت اللجنة تعمل بطريقة ثنائية الأطراف أو ذات أحادية الجانب.

موظفو اللجنة

ويدعم الموظفون الفنيون أعمال اللجان، وإجراء البحوث، وصياغة التشريعات، وإعداد أسئلة الاستماع، وإدارة السوقيات، ويعمل موظفو الأغلبية في منصب الرئيس، وموظفي الأقليات في رتبة العضو، ويمكن أن تؤثر نوعية الموظفين تأثيرا كبيرا على فعالية اللجنة وعلى تطور مشاريع القوانين التي تصدرها.

نسب الطرف

ويضع زعماء الأحزاب نسبة الأغلبية إلى أفراد الأقليات في كل لجنة في بداية مؤتمر جديد، ويحتفظ حزب الأغلبية عادة بنصيب أكبر، ولكن النسبة عادة ما تكون متناسبة مع تقسيم الحزب العام للدائرة، مما يضمن أن تعكس أصوات اللجنة عموما إرادة الأغلبية، على الرغم من أن الأقلية تحتفظ بمنهاج للتأثير على النتائج.

الأهمية الاستراتيجية للجان

وتقوم اللجان، بالإضافة إلى دورها الرسمي، بمهام استراتيجية للأحزاب السياسية وللأعضاء الأفراد على حد سواء.

جدول الأعمال

واللجان هي المجالات الرئيسية التي توضع فيها جداول أعمال السياسات العامة، ومن خلال اختيار المسائل التي يتعين التحقيق فيها والتي يتعين أن تحدد أولوياتها، تشير اللجان إلى بقية الدوائر والجمهور بما يهم، وكثيرا ما يعتمد زعماء الأحزاب على رؤساء اللجان للنهوض بالأولويات التشريعية لحزب الأغلبية.

بناء القدرات

ويصبح الأعضاء الذين يعملون في لجنة لسنوات عديدة خبراء موضوعيين، وهذه الخبرة تعطيهم نفوذا كبيرا عندما تصل مشاريع قوانين لجانهم إلى الحد الأدنى، حيث يؤجل أعضاء آخرون الحكم عليهم، كما تساعدهم على اجتذاب مساهمات من جماعات المصالح النشطة في مجال السياسة العامة.

النهوض بالمهنة

وكثيرا ما يرتفع أعضاء اللجان الأقدم إلى مناصب قيادية، ويتكون رؤساء اللجان من أقوى الشخصيات في الهيئة التشريعية، ويمكن أن تكون مناصبهم بمثابة لوحات للتعيين في المناصب العليا، مثل زعيم الحزب أو المتحدث.

دراسات حالة عن تأثير اللجنة

قانون الرعاية الميسورة (2010)

إن إصدار قانون المنافسة النزيهة هو مثال على كيفية تشكيل اللجان لتشريعات بارزة، وقد تم صياغة مشروع القانون في لجنة مجلس الشيوخ المالية ولجنة الطاقة والتجارة التابعة لمجلس النواب، ضمن جملة أمور، وقد أسفرت جلسات الاستماع والعلامات الموسعة عن مئات التعديلات، وحدثت لحظة رئيسية في لجنة التمويل بمجلس الشيوخ، حيث قضى الرئيس ماكس بوكوس أشهراً في التفاوض مع مجموعة أعضاء من الأطراف، تعرف باسم " مجموعة الإصلاحات السوقية " ، مما يسمح في نهاية المطاف بتحقيق تسوية شاملة.

Dodd-Frank Wall Street Reform (2010)

واستجابة للأزمة المالية لعام 2008، شرعت اللجان في إجراء تحقيقات في المجلسين، وعقدت اللجنة الفرعية الدائمة للتحقيقات التابعة لمجلس الشيوخ جلسات استماع شملت على نطاق واسع كشفت عن سوء سلوك من جانب المصارف الرئيسية، وأطلعت هذه النتائج مباشرة على أحكام قانون دود - فرانك، مثل قاعدة فولكر وتعزيز حماية المستهلك، وقامت لجنة الخدمات المالية التابعة لمجلس النواب، تحت إشراف الرئيس بارني فرانك، بعقد جلسات استماع وجلسات استماع خاصة بها، وأصدرت مشروع قانون يتضمن أحكاما تتعلق بإصلاح القضايا.

قانون الحقوق المدنية لعام 1964

وقد واجهت هذه التشريعات التاريخية معارضة شديدة من الديمقراطيين الجنوبيين، وقد نظرت لجنة القضاء في مشروع القانون لأول مرة، الذي أضاف أحكاما رئيسية في الباب السابع بشأن التمييز في العمل، وبعد مرور المجلس انتقل إلى مجلس الشيوخ حيث استعرضته لجنة التجارة، وسمحت عملية اللجنة بتوسيع نطاق المشروع بعناية وساعدت على بناء دعم ثنائي، وقد أمكن للجنة المعنية بالتصويت في نهاية المطاف على التصويت حتى نهاية الانتخابات.

اللجان المعنية بالمنظور المقارن

ونظام اللجان في كونغرس الولايات المتحدة قوي جدا بالمقارنة مع العديد من النظم البرلمانية، ففي مجلس العموم البريطاني، على سبيل المثال، توجد لجان متخصصة مختارة أساسا للإشراف ولا تملك سلطة منع التشريع، وهذه السلطة تقع على عاتق الطرف الغالبية في نظام السوط، وعلى النقيض من ذلك، فإن لجان الولايات المتحدة تتمتع بسلطات قوية لحفظ البوابات يمكنها أن تقتل مشاريع القوانين حتى ضد رغبات قيادة الأحزاب، مما يجعل النظام الأمريكي أكثر لا مركزية وفتحا أمام كل جهة.

وتستخدم بعض البلدان، مثل ألمانيا، نظاما مختلطا حيث يتواءم أعضاء اللجان بشكل أوثق مع فصائل الأحزاب، ولجان بوندستاغ الألمانية نفوذ كبير ولكنها تعمل تحت رقابة حزبية أشد صرامة، ويساعد فهم هذه الاختلافات المقارنة على توضيح السبب في اختلاف الإنتاجية التشريعية في مختلف الديمقراطيات.

خاتمة

فاللجان ليست بعد التفكير الإجرائي - وهي جوهر المداولات التشريعية - إذ أن تخصص عقد جلسات استماع، وإجراء علامات، وسلطات الرقابة، وتستبعد اللجان كميات كبيرة من المعلومات إلى قانون قابل للتنفيذ، وتمتد نفوذها من وضع جدول الأعمال إلى مرحلة الانتقال النهائي، وتزداد لجانها الداخلية - التي تتولى القيادة، والموظفين، ونسب الأطراف - تحدد كيفية ممارسة هذا التأثير في الواقع.