مقدمة: الهيكل القانوني لمكافحة الإرهاب

إن سياسات مكافحة الإرهاب من بين أقوى الأدوات التي تستخدمها الدول ذات السيادة لمنع أعمال العنف السياسي وتعطيلها والتصدي لها، ومع ذلك فإن هذه السياسات لا توجد في فراغ ترتكز على أطر قانونية تحدد ما يشكل الإرهاب، وتمنح السلطات إلى أجهزة الاستخبارات وإنفاذ القانون، وتحدد الحدود لممارسة سلطة الدولة، ويستلزم تصميم هذه الأطر توازناً دقيقاً: ويجب أن تكون التدابير الأمنية قوية بما يكفي لإبطال التهديدات، ولكن يجب أن تمنع أيضاً احترام فرادى الطلبة.

إن الحقبة الحديثة من قانون مكافحة الإرهاب بدأت بصدق بعد هجمات 11 أيلول/سبتمبر 2001، ولكن جذورها تعود إلى المعاهدات السابقة والنظم الوطنية التي تتناول اختطاف الطائرات وأخذ الرهائن وتمويل الجماعات العنيفة، واليوم، تشكل الساحة القانونية مجموعة من الاتفاقيات الدولية وقرارات مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة والاتفاقات الإقليمية والقوانين المحلية المحددة للغاية، وتتفاعل كل طبقة مع بعضها البعض، وتخلق الوئام والاحتكاك، وتبحث هذه المادة القضايا القانونية الناشئة عن أطر دولية.

الأطر القانونية الدولية

وعلى الصعيد العالمي، يُصاغ قانون مكافحة الإرهاب أساسا من خلال المعاهدات المتعددة الأطراف وأعمال الأمم المتحدة، وقد اعتمد مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة سلسلة من القرارات الملزمة بموجب الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة، مما يُلزم الدول الأعضاء بتجريم الأعمال الإرهابية، وتجميد أصول الإرهابيين المشتبه فيهم، والتعاون في التحقيقات والملاحقات القضائية، ويقضي القرار 1373 الذي اتخذ بالإجماع بعد 9/11 بأن تحرم الدول من الملاذ الآمن لمن يمولون هذه البيانات ويخططون لها أو يدعمونها أو يرتكبونها، ويرتكبون أعمالا إرهابية، كما يُعالجون القرار 2178.

وفيما عدا مجلس الأمن، تجرم مجموعة من الاتفاقيات القطاعية أعمالا إرهابية محددة: اتفاقية لاهاي لعام 1970 لقمع الاستيلاء غير المشروع على الطائرات، والاتفاقية الدولية لمناهضة أخذ الرهائن لعام 1979، والاتفاقية الدولية لقمع الهجمات الإرهابية بالقنابل لعام 1997، والاتفاقية الدولية لقمع تمويل الإرهاب لعام 1999، وتشكل هذه المعاهدات مجتمعة نظاما قانونيا شاملا يُلزم الدول بمحاكمة المجرمين أو تسليمهم، وتُنشئ الولاية القضائية على بعض الجرائم،

الصكوك الدولية الرئيسية وتأثيرها

  • UN Security Council Resolutions] (مثل 1373, 2178, 2396): Impose mandatory obligations on all UN member states to adopt counterterrorism legislation, enhance border controls, and counter violent extremism.
  • International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism : Requires states to criminalise the collection or provision of funds intended for terrorist acts, and to seized assets linked to such activities.
  • Convention on Offences and Certain Other Acts committed on Board Aircraft: Establishes jurisdiction over in-flight crimes and facilitates the extradition of offenders.
  • Global Counter-Terrorism Strategy]: الذي اعتمدته الجمعية العامة للأمم المتحدة في عام 2006، تجمل هذه الوثيقة غير الملزمة نهجا متوازنا يعالج الظروف المؤدية إلى الإرهاب، وتدابير منعه ومكافحته، وبناء القدرات، وحماية حقوق الإنسان.

وعلى الرغم من اتساع نطاق هذه الصكوك، لا يزال التنفيذ غير متكافئ، إذ يفتقر العديد من الدول إلى الهياكل الأساسية القانونية أو الإرادة السياسية اللازمة لإتمام نقل الالتزامات التعاهدية إلى القانون المحلي، كما أن تعريف الإرهاب نفسه لا يزال موضع نزاع؛ ولا يوجد تعريف قانوني مقبول عالميا، مما يعطي الدول حرية واسعة لتصنيف بعض الأعمال بوصفها أعمالا إرهابية - أحيانا تستهدف المعارضين السياسيين أو الصحفيين أو الناشطين تحت ستار مكافحة الإرهاب، وقد أبرز المقرر الخاص للأمم المتحدة المعني بحقوق الإنسان ومكافحة الإرهاب مرارا وتكرارا المخاطر التي تنطوي على انتهاكها.

الأطر القانونية الإقليمية

كما وضعت المنظمات الإقليمية صكوكها القانونية لمكافحة الإرهاب، وتقضي اتفاقية مجلس أوروبا لمنع الإرهاب (2005) بأن تجرِّم الدول الأعضاء الاستفزاز العام لارتكاب جرائم إرهابية، وتجنيد، وتدريب، كما أن الاتحاد الأوروبي قد اعتمد العديد من التوجيهات والأنظمة الملزمة، بما في ذلك التوجيه الصادر في عام 2017 بشأن مكافحة الإرهاب، الذي يكمِّل التعاريف والعقوبات في جميع الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي ويجرِّم أعمالاً مثل السفر إلى الخارج لأغراض إرهابية.

(ب) الروابط الخارجية: ] United Nations Office of Counter-Terrorism]) تقدم معلومات مفصلة عن الصكوك القانونية العالمية.() وتجمل ] European Parliament fact sheet on the fight against terrorism تشريعات الاتحاد الأوروبي.

الأطر القانونية الوطنية

وفي حين أن الصكوك الدولية والإقليمية تضع المعايير، فإن التنفيذ الفعلي لقانون مكافحة الإرهاب يحدث أساسا على الصعيد الوطني، ويجب على كل بلد أن يترجم الالتزامات التعاهدية إلى قوانين محلية تحدد الأعمال الإرهابية، وتنشئ سلطات التحقيق، وتفرض العقوبات، وتوفر ضمانات إجرائية، وتختلف هذه القوانين الوطنية اختلافا كبيرا، وتعكس تقاليد قانونية مختلفة، وهياكل دستورية، وسياقات سياسية، وتصورات للتهديدات.

الولايات المتحدة: قانون الولايات المتحدة الأمريكية المتعلق بتجارة الأسلحة النارية وما بعدها

وقد ردت الولايات المتحدة على هجمات 11/9 مع قانون USA PATRIOT Act (2001)، الذي وسع بشكل كبير نطاق سلطات المراقبة بموجب قانون مراقبة الاستخبارات الأجنبية، وأتاحت أجهزة التنصت المتناوبة، وأجازت جمع سجلات الأعمال التجارية، وسهّلت القيود المفروضة على تبادل المعلومات الاستخباراتية بين أجهزة إنفاذ القانون ووكالات الاستخبارات التابعة للولايات المتحدة (2008)، مثل قانون إصلاح الاستخبارات ومنع الإرهاب لعام 2020(10).

كما يتضمن قانون مكافحة الإرهاب الصادر في عام 2001 تفويضاً باستخدام القوة العسكرية (AUMF) الذي يخول للرئيس استخدام " جميع القوة الضرورية والمناسبة " ضد الدول أو المنظمات أو الأشخاص الضالعين في هجمات 9/11، وقد استخدمت الجبهة في تبرير الاحتجاز العسكري، وعمليات القتل المستهدفة، وعمليات في بلدان متعددة، مما أدى إلى استيلاء على قضايا قانونية وبشرية هامة.

External link: US Department of Justice Counterterrorism Section] outlines federal investigatory powers and prosecutions.

المملكة المتحدة: قانون الإرهاب لعام 2000 والإصلاحات المتعاقبة

والقانون الأساسي لمكافحة الإرهاب في المملكة المتحدة هو قانون الإرهاب لعام 2000 ، الذي ينص على تعريف واسع للإرهاب يشمل أعمالاً " تؤثر على الحكومة أو على منظمة حكومية دولية " أو " تخويف الجمهور " لأسباب سياسية أو دينية أو عنصرية أو أيديولوجية، ويجرّم القانون ارتكاب أعمال إرهابية أو الإعداد لها أو التحريض عليها في عام 2008، ويمنح الشرطة إجراءات توقيف وبحثية واسعة النطاق.

وقد واجهت المملكة المتحدة انتقادات كبيرة على طول فترة الاحتجاز قبل توجيه الاتهام (التي كانت في البداية 28 يوما، ثم انخفضت في وقت لاحق إلى 14 يوما)، واستخدام أوامر المراقبة (التي حلت محلها الآن أحكام القانون الجنائي الدولي)، وفرض أحكام تتعلق بالإرهاب تستند إلى خطاب أو رابطة، وقد حكمت المحكمة الأوروبية لحقوق الإنسان على عدة تدابير لمكافحة الإرهاب في المملكة المتحدة، بما في ذلك احتجاز الرعايا الأجانب دون محاكمة بموجب قانون مكافحة الإرهاب والجريمة والأمن لعام 1998، الذي لا تزال المحاكم البريطانية توازنه مع مقتضيات الأمن.

External link: Terrorism Act 2000 (full text)] can be reviewed on the UK legislation website.

الهند: قانون (منع) الأنشطة غير المشروعة

والقانون الرئيسي لمكافحة الإرهاب في الهند هو قانون غير المشروع للأنشطة غير المشروعة (منع) (UAPA)، الذي صدر أصلا في عام 1967، ولكنه عُدّل تعديلا كبيرا في عام 2004، و 2013 و 2019، وتمكن الحكومة المركزية من إعلان المنظمات ككيانات إرهابية، وتجرم الأعضاء في هذه الجماعات، وتسمح بضبط الممتلكات المرتبطة بالأعمال الإرهابية.

كما تحتفظ الهند بوكالة التحقيق الوطنية ] (NIA) التي تحقق في الجرائم الإرهابية على نطاق البلد، ويمنح قانون الهجرة الوطنية لعام 2008 الوكالة التي تختص بصلاحيات الاعتقال والتفتيش والحجز، وفي الممارسة العملية، يوجد معدل منخفض جدا للإدانة، ولا تزال هناك حالات كثيرة معلقة لسنوات، وقد أدت الأحكام العامة للقانون ومتطلبات الكفالة الصارمة إلى طول فترة الاحتجاز قبل المحاكمة، مما أثار شواغل بشأن الإجراءات الدستورية.

External link: National Investigation Agency website] provides case studies and legal updates.

النهج الوطنية الملحوظة الأخرى

القانون الكندي Anti-Terrorism Act (2001, amended 2015) criminalises participation in terrorist groups and defines a “terrist activity” broadly. The Canadian Charter of Rights and Freedoms requires that all counterterrorism measures be demonstrably necessary and proportionate, and courts have struck down parts of the Act, including provisions allowing secret hearings. Australia’s Act (20FLT Amendment3]

وعلى سبيل المثال، يبرز موضوع مشترك: فالقوانين الوطنية لمكافحة الإرهاب تميل إلى توسيع نطاق السلطات التنفيذية، والحد الأدنى من درجات المراقبة والاحتجاز، وتجريم الأعمال التحضيرية وما يتصل بها من خطاب، وما يترتب على ذلك من توتر في الحماية الدستورية والالتزامات الدولية المتعلقة بحقوق الإنسان من سمات بارزة في الميدان.

الموازنة بين الأمن والحريات المدنية

وتتمثل المعضلة الرئيسية لقانون مكافحة الإرهاب في كيفية مكافحة التهديد السري والقاتل بفعالية دون تفكيك القيم الديمقراطية التي يقصد بها الأمن أن يحميها، ويدفع الحراس بأن العديد من القوانين التي تلي 9/11 تتجاوز نطاق الوصول، وتؤثر بشكل غير متناسب على جماعات الأقليات، وتهدئة المعارضة السياسية، وتسمح بمراقبة غير مجدية، ويواجه المؤيدون خطر فريد يتطلب تدابير استثنائية، وأن الأطر القانونية مصممة بضوابط مبنية.

آليات الرقابة والمساءلة القانونية

ولحماية التجاوزات، تدمج معظم الديمقراطيات طبقات متعددة من الرقابة في أطرها لمكافحة الإرهاب:

  • Judicial review]: Courts adjudicate challenges to surveillance, detention, and prosecution. For example, the US Supreme Court in ]Rasul v. Bush (2004) ruled that foreign detainees at Guantánamo Bay could challenge their detention in federal courts.
  • P parliamentary oversight committees]: Bodies such as the US Senate Intelligence Committee and the UK Intelligence and Security Committee review executive actions, often with access to classified material.
  • Independent inspectors general]: Agencies like the US Department of Justice Office of the Inspector General and the UK Office for Communications Interception conduct internal audits and investigations.
  • National human rights institutions]: Commissions in countries like India and South Africa examine the impact of counterterrorism laws on fundamental rights.
  • International human rights bodies]: The UN Human Rights Committee, the European Court of Human Rights, and the Inter-American Commission on Human Rights can issue binding rulings or recommendations when states violate treaty obligations.

التدابير الخلافية والتحديات القانونية التي تواجه تلك التدابير

() [و) العديد من سياسات مكافحة الإرهاب أثارت معارك قانونية مطولة. Indefinite detention بدون محاكمة في خليج غوانتانامو، مرخصة بموجب قانون الاستئنافات العليا في عدة قضايا، مما أدى إلى حقوق الإحضار أمام المحكمة بالنسبة للمحتجزين، ولكن أيضاً إلى استمرار الاعتماد على اللجان العسكرية ذات المركز القانوني المتنازع عليه()

وفي الهند، طعنت المحكمة العليا في التسميات الشاملة للأفراد بوصفهم إرهابيين بموجب تعديل قانون المساعدة القانونية في عام 2019، وذلك على أساس انتهاك المادة 21 (الحق في الحياة والحرية الشخصية) والمادة 14 (المساواة أمام القانون) وأصدرت المحكمة توجيهات مؤقتة تطلب من الحكومة أن تقدم أسبابا للتسمية وأن تسمح بمراجعة قضائية، ولكن الأحكام النهائية لا تزال معلقة.

دور قانون حقوق الإنسان

وينص القانون الدولي لحقوق الإنسان على إطار معياري أساسي لتقييم تدابير مكافحة الإرهاب، إذ إن المعاهدات الأساسية - العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية، واتفاقية مناهضة التعذيب، والاتفاقية الأوروبية لحقوق الإنسان - تحظر الاحتجاز التعسفي والتعذيب والتمييز، وتشترط على الدول أن تكفل حقوق المحاكمة العادلة، وحرية التعبير، والخصوصية، وفي حين أن الدول قد تتقيد ببعض الالتزامات أثناء حالة الطوارئ العامة (المادة 4، العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية)، فإن هذه الاستثناءات يجب أن تكون مؤقتة.

ومن المدهش أن الأطر القانونية ذاتها كثيرا ما تجسد حماية حقوق الإنسان، فعلى سبيل المثال، يتضمن قانون مكافحة الإرهاب في المملكة المتحدة لعام 2000 معيارا " للشك المعقول " للتوقف والبحث، في حين أن محكمة مراقبة الاستخبارات الأجنبية في الولايات المتحدة يجب أن توافق على معظم أوامر المراقبة، ومع ذلك فإن فعالية هذه الضمانات تتوقف على الاستقلال القضائي القوي، والإبلاغ الشفاف، والمجتمع المدني اليقظة، وعندما تكون مؤسسات الرقابة ضعيفة أو متعاونة في العمل، تزداد حدة الانتهاكات.

المسائل الناشئة في قانون مكافحة الإرهاب

إن مشهد التهديد الإرهابي آخذ في التطور، ويجب أن تتكيف الأطر القانونية، إذ أن أربعة مجالات ناشئة تتسم بطابع بارز بشكل خاص، وهي: الإرهاب السيبراني، واستخدام الاستخبارات الاصطناعية، وعودة المقاتلين الإرهابيين الأجانب من مناطق الصراع، والخطوط التي تزداد ضبابية بين الإرهاب وغيره من أشكال الجريمة الخطيرة.

الإرهاب السيبرى والولاية الرقمية

إن أعمال الإرهاب التي ترتكب عن طريق وسائل رقمية - مثل اختراق الهياكل الأساسية الحيوية، ونشر الدعاية، أو تمويل الهجمات عن طريق مسائل قانونية جديدة تنطوي على التكتم، وقد لا تشمل القوانين القائمة بوضوح الهجمات الإلكترونية التي تسبب ضررا ماديا أو ضررا اقتصاديا واسع النطاق، ووضع نظام قضائي عندما يكون الجناة موجودين في بلدان مختلفة، كما أن اتفاقية بودابست الصادرة عن مجلس أوروبا بشأن الجريمة الإلكترونية توفر إطارا للتعاون الدولي الذي يتم إصداره، ولكن لا تشمله.

الاستخبارات الأثرية والسياسات الافتراضية

وتنشر الحكومات على نحو متزايد نظماً لكشف التهديدات، مثل التحليل الآلي لمواقع وسائط الإعلام الاجتماعية، والفيديو المراقب، وأنماط السفر، وتثير هذه الأدوات شواغل بشأن التحيز الخواري، وعدم الشفافية، وتآكل الخصوصية، كما أن استخدام منظمة العفو الدولية " لأعمال الشرطة " في مكافحة الإرهاب قد تم الطعن فيه على أساس أنه يستهدف بشكل غير متناسب الأقليات الإثنية والدينية، ويصنف قانون الاتحاد الأوروبي المقترح للاستخبارات الفنية أوجه القصور في استخدامات في مكافحة الإرهاب " .

المقاتلون الإرهابيون الأجانب والإعادة إلى الوطن

وقد أدى انهيار المقاتلين الإقليميين التابعين للدولة الإسلامية إلى ترك عشرات الآلاف من المواطنين الأجانب وأفراد أسرهم المحتجزين في مخيمات في شمال شرق سوريا، وتواجه الدول معضلة إعادة مواطنيها إلى أوطانهم لمقاضاة أو إعادة تأهيلهم، ومحاولة تجريدهم من الجنسية، كما أن القانون الدولي، بما في ذلك العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية واتفاقية تخفيض حالات انعدام الجنسية، يحد من قدرة الدول على جعل الأشخاص عديمي الجنسية (20 بلدا، بما في ذلك الولايات المتحدة، واتفاقية القضاء على الجنسية).

خطوط البلورية مع الجريمة المنظمة

وتنخرط الجماعات الإرهابية بصورة متزايدة في الاتجار غير المشروع بالمخدرات عبر الحدود الوطنية، أو الاختطاف من أجل الفدية، أو تهريب القطع الأثرية والموارد الطبيعية لتمويل عملياتها، ويطعن هذا التقارب في التفريط القانوني: إذا كان هناك متاجر مخدرات يمكن أن تجني أرباحه من مجموعة إرهابية، أو يُنظّم قانون الجريمة، أو كلاهما؟ واعتمدت بعض البلدان أنظمة " دعم مادي " تجرم أي مساعدة مالية أو لوجستية لمنظمات إرهابية معينة.

الاستنتاج: قانون الموازنة القانونية الجاري

إن سياسات مكافحة الإرهاب ليست ثابتة؛ بل إنها تتطور استجابة للتهديدات الجديدة، والأحكام القضائية، والضغوط السياسية، وتغيُّر الرأي العام، والأطر القانونية التي تحكم هذه السياسات توفر سلطة العمل والحدود التي يجب أن يحدث فيها العمل، وفهم هذا الدور المزدوج - بوصفه عاملاً تمكينياً وقيضاً - ضرورياً لأي شخص يسعى إلى تقييم ما إذا كانت جهود مكافحة الإرهاب مشروعة ومشروعة وفعالة.

وقد نجح النظام القانوني الدولي في وضع التزامات أساسية وتيسير التعاون، ولكنه يظل مجزأ وغير منفذ في كثير من الأحيان، وتجسد القوانين الوطنية مختلف النهج، ولكنها تتشاطر اتجاها مشتركا لتوسيع السلطة التنفيذية، وغالبا ما تكون على حساب حقوق الأفراد، وأقوى الأطر هي تلك التي تجسد رقابة قوية، واستعراضا قضائيا، وحماية حقوق الإنسان منذ البداية، وليس بعد أن تبرز الانتهاكات، ومع تطور التهديدات، يجب أن تُدرج الأطر القانونية في المستقبل أكثر من تدابير التصدي لها.