The Shifting Boundaries of State Sovereign Immunity Under Federal Law

إن الحصانة السيادية للدولة هي أحد أكثر المبادئ استدامة ومعارضة في القانون الدستوري الأمريكي، فالعقيدة التي تحمي الولايات من أن تقاضى دون موافقتها، وتتتبع أصولها للقانون العام الإنكليزي، والفكرة الفخرية التي مفادها أن الملك لا يمكن أن يخطئ، وفي النظام الاتحادي الأمريكي، تم تكييف الحصانة السيادية لحماية كرامة الولايات واستقرارها المالي، ومنع الأحزاب الخاصة والسلطات الاتحادية من رفع دعاوى قضائية ضد إرادتها.

وقد برز التوتر بين سيادة الدولة والسلطة الاتحادية في التصميم الدستوري، حيث سعت مجموعة " Framers " إلى إنشاء حكومة وطنية قوية بما يكفي لحمل الاتحاد معا مع الحفاظ على السلطة المستقلة للولايات، وقد تم اختبار هذا التوازن مرارا من خلال التشريع والمقاضاة، وكثيرا ما كانت الحصانة السيادية نقطة بارزة، واليوم، لا يشكل هذا المبدأ درعا كاملا للولايات ولا عهدا من عصر التكوين، وهو إطار قانوني ديناميكي يتطور في إطار عمل الكونغرس.

المؤسسة الدستورية للحصانة السيادية

والتعديل الحادي عشر لدستور الولايات المتحدة هو المرتكزات النصية للحصانة السيادية للدولة في المحكمة الاتحادية، الذي تم التصديق عليه في عام 1795، ينص التعديل على أن السلطة القضائية للولايات المتحدة لا يجوز تفسيرها على أنها تشمل أي دعوى في القانون أو الإنصاف، أو تبدأ أو تحاكم ضد دولة من الولايات المتحدة من قبل مواطنين دولة أخرى، أو مواطنين أو أشخاص في دولة أجنبية، ولكن يبدو التعديل ضيقا لحظر الدعاوى الدستورية ضد مواطنين آخرين.

وقد تم الاستشهاد بهذا التفسير الواسع في القضية التاريخية المتمثلة في Hans v. Louisiana (1890)، حيث رأت المحكمة أن المواطن لا يمكنه أن يقاضي دولته في المحكمة الاتحادية الخاضعة للولاية القضائية الاتحادية، وكان السبب في أن التعديل الحادي عشر لم يكن مصدر الحصانة السيادية بل مجرد إعادة جزئية لحصانة أوسع نطاقاً يفترض أن الدستور ينص على:

ولا ينطبق المبدأ على الدعاوى المتعلقة بالتعويض عن الأضرار المالية فحسب، بل أيضاً على الدعاوى المتعلقة بالإعفاء الزجري والإنذار عندما تكون الدولة هي المدعى عليها، ولكن مبدأ " القوات المسلحة الليبرية: 0 " المعروف جيداً " () " يونغ " () (1908) يسمح بدعوى موظفي الدولة بصفتهم الرسمية للحصول على انتصاف زجري من الانتهاكات الجارية للقانون الاتحادي.

السلطة الكونغرسية لإلغاء حصانة السيادة

والسؤال الرئيسي في المشهد الحديث للحصانة السيادية هو مدى تمكن الكونغرس من تجريد الولايات من الحصانة من خلال التشريع الاتحادي، وقد وضعت المحكمة العليا اختباراً من جزأين لتحديد ما إذا كان القانون الاتحادي يلغي بشكل صحيح الحصانة السيادية للدولة، أولاً، يجب على الكونغرس أن يعرب بشكل قاطع عن عزمه على الإنهاء، ثانياً، يجب على الكونغرس أن يتصرف عملاً بممارسة صحيحة لسلطته الدستورية.

إن اشتراط البيان الواضح يعني أن الكونغرس لا يستطيع أن يلغي الحصانة السيادية من خلال لغة قانونية غامضة، وتطالب المحكمة بتعبير واضح لا يوصف عن نية الكونغرس، عادة في نص النظام الأساسي نفسه، وقد اعتبرت الأذون العامة بمقاضات أو إشارات إلى أي شخص أو أي متلقي للأموال الاتحادية غير كافية لإشعار الولايات بأنها قد تكون قد تعرضت للمقاضاة.

أما النقطة الثانية فهي التي حارب فيها أهم المعارك، حيث يجب أن يتصرف الكونغرس بموجب حكم دستوري يمنحه سلطة الإفراج عنها، وقد رأت المحكمة أنه يجوز للكونغرس أن يلغي الحصانة السيادية للدولة عندما يتصرف بموجب المادة 5 من التعديل الرابع عشر، التي تأذن للكونغرس بإنفاذ القوانين الخاصة، والضمانات الموضوعية من خلال التشريعات المناسبة، وعلى النقيض من ذلك، لا يجوز للكونغرس أن يلغي الحصانة عندما يتصرف بموجب صلاحياته بموجب المادة الأولى.

وقد تم التمييز بشكل حاد في Seminole Tribe of Florida v. Florida (1996)، وهي قضية أعادت تشكيل قانون الحصانة السيادية، وفي ] Seminole Tribe، رأت المحكمة أن الكونغرس لا يمكنه استخدام صلاحياته بموجب المادة الأولى من قانون التجارة الهندية المرخصة في حالة الدولة الغاردة().

التشريع الاتحادي الذي يُنشئ استثناءات من الحصانة

وعلى الرغم من القيود التي تفرضها Seminole Tribe]، سن الكونغرس مجموعة من القوانين الاتحادية التي إما تلغي الحصانة السيادية بموجب المادة 5 من التعديل الرابع عشر أو تشترط تلقي الدولة للأموال الاتحادية على التنازل عن الحصانة، وتخلق هذه الأنظمة مسارات هامة لمساءلة الدول في المحكمة الاتحادية.

التشريعات المتعلقة بالحقوق المدنية

وتنشأ أهم الاستثناءات القانونية للحصانة السيادية للدولة بموجب قوانين الحقوق المدنية، ويحظر الباب السادس من قانون الحقوق المدنية لعام 1964 التمييز على أساس العرق أو اللون أو الأصل القومي في البرامج والأنشطة التي تتلقى مساعدة مالية اتحادية، ويحظر الباب التاسع من تعديلات التعليم لعام 1972 بالمثل التمييز الجنسي في برامج التعليم الممولة من الاتحاد، وقد فسر النظامان على نحو يسمح برفع دعاوى خاصة للحصول على تعويضات ضد الولايات، شريطة أن تقبل الدولة الأموال الاتحادية وبذلك تتنازل عن حصانتها.

وقد أيدت المحكمة العليا أيضاً إلغاء الحصانة السيادية بموجب أحكام معينة من قانون الأمريكيين ذوي الإعاقة وقانون التمييز على أساس السن في العمل، ولكن فقط بقدر ما تُنفذ هذه القوانين ضمانات التعديل الرابع عشر.() وفي بودرة أمناء جامعة ألباما ضد غاريت [الباب 1]، رأت المحكمة أن أحكام الإعاقة()

وقد يُعرَف النمط، ويمكن للكونغرس أن يلغي الحصانة من انتهاكات الحقوق التي اعترفت بها المحكمة العليا باعتبارها أساسية أو تنطوي على تصنيفات تخضع للتدقيق الشديد، وعندما يحاول الكونغرس إعادة تحديد نطاق الحقوق الدستورية أو فرض سبل انتصاف وقائية تتجاوز ما حددته المحكمة على أنه ضروري لإنفاذ ضمانات التعديل الرابع عشر، من المرجح أن تلغي المحكمة الغفران.

Federal Tort Claims and State Waivers

وينص قانون المطالبات الاتحادية المتعلقة بالضرر على إعفاء الولايات المتحدة من الحصانة السيادية، مما يسمح للأطراف الخاصة بمقاضات الحكومة الاتحادية عن بعض الأضرار التي يرتكبها الموظفون الاتحاديون، ولا تنطبق أحكام قانون منع الإرهاب على الولايات، غير أن العديد من الولايات قد سنت قوانينها الخاصة المتعلقة بالتعرض للأذى التي تتنازل عن الحصانة السيادية في محكمة الولاية فيما يتعلق بمطالبات التعويض ضد حكومة الدولة، وهذه التنازلات على مستوى الولايات طوعية وتختلف اختلافاً واسعاً في نطاقها وفي حدودها.

كما استخدم الكونغرس سلطة شرط الإنفاق لحفز الدول على التنازل عن الحصانة كشرط لتلقي الأموال الاتحادية، وبموجب شرط الإقراض، يجوز للكونغرس أن يرفق شروطاً لتلقي الأموال الاتحادية، وقد رأت المحكمة العليا أن قبول هذه الأموال يشكل تنازلاً معرفاً وطوعياً عن الحصانة السيادية، شريطة أن يكون الشرط غير لبسي ومتصلاً بالغرض من البرنامج الاتحادي، وأن قانون إعادة التأهيل لعام 1973 الذي يحظر التمييز في مجال الإعاقة في برامج التمويل الاتحادي، يُقبل هذا القانون.

النظامان الأساسيان البيئي والتنظيمي

كما تم وضع قوانين بيئية اتحادية لإلغاء الحصانة السيادية للدولة في سياقات معينة، حيث يتضمن قانون المياه النظيفة وقانون حفظ الموارد والإنعاش وقانون الاستجابة البيئية الشاملة والتعويض والمسؤولية جميع الأحكام التي تشترط تطبيق المعايير البيئية الاتحادية، وفي كثير من الحالات، تعتمد هذه القوانين على مزيج من السلطة بموجب المادة 5 وعلى سلطة الإنفاق لتحقيق أهدافها العلاجية.

وقد أيدت المحكمة عموماً الأحكام المتعلقة بدعوى المواطنين البيئيين ضد تحديات الحصانة السيادية عندما يعرب النظام الأساسي بوضوح عن نية الكونغرس في إلغاء الحكم وعندما يرتبط النظام القانوني بحماية الصحة أو السلامة أو مصالح الملكية التي تقع في نطاق التعديل الرابع عشر، غير أن الحدود المحددة لا تزال موضع نزاع، وقد توصلت المحاكم الأدنى إلى استنتاجات مختلفة بشأن صحة حالات الغزو البيئية المحددة بعد [FeminoleT Tribe].

دور موافقة الدولة وخلاصها

ولا تأتي جميع الاستثناءات من الحصانة السيادية من إلغاء الكونغرس، ويجوز للدول أن توافق طواعية على رفع دعوى أمام المحكمة الاتحادية، وقد اعترفت المحكمة العليا بعدة أشكال من التنازل، وقد يكون القبول صريحا، كما لو أن هيئة تشريعية حكومية تصدر قانونا يأذن برفع دعوى ضد الدولة في المحكمة الاتحادية، وقد يكون هناك أيضا اعتراض على سلوك الدولة، رغم أن المحكمة لم تمتنع عن التوصل إلى إعفاء ضمني دون وجود أدلة واضحة على النية.

ويُعد مبدأ العزل من قبيل المغاوير المهم، ففي قضية Lapides v. Board of Regents of the University System of Georgia (2002)، قضت المحكمة بأنه عندما تُلغي الدولة طوعاً قضية من محكمة الولاية إلى المحكمة الاتحادية، فإنها تتنازل عن حصانتها من رفع دعوى أمام المحكمة الاتحادية فيما يتعلق بالمطالبات الناشئة بموجب قانون الولايات، والسبب في ذلك هو أن الاستبعاد هو تنازل الطوعي عن القضية.

كما تتنازل الدول عن الحصانة عندما تباشر إجراءات التقاضي أو تشارك كأطراف في الإجراءات الاتحادية، كما أن الدولة التي ترفع دعوى قضائية في المحكمة الاتحادية تختص بمطالبات مضادة إلزامية ناشئة عن نفس المعاملة أو الأحداث، وبالمثل، فإن الدولة التي تتدخل أو تشارك مشاركة فعلية في الدعاوى الاتحادية قد تعتبر موافقة على النطاق الكامل للمحكمة التي ترفع الدعوى؛

الآثار العملية للسياسات العامة والإدارة

وينجم عن التفاعل بين التشريعات الاتحادية والحصانة السيادية للدولة عواقب عملية عميقة على السياسة العامة، إذ يجب على وكالات الدولة والجامعات العامة والمقاطعات المدرسية والحكومات المحلية التي تعمل تحت سلطة الدولة أن تبث شبكة معقدة من قواعد الحصانة تختلف حسب النظام الأساسي للمحكمة، وبحسب السياق، ويعتبر فهم هذه القواعد أمرا أساسيا للامتثال وإدارة المخاطر ووضع سياسات فعالة.

وفيما يتعلق بإنفاذ الحقوق المدنية، فإن القدرة على رفع دعاوى ضد الولايات عن الأضرار التي لحقت بها بموجب القانون الاتحادي مثل الباب السادس، الباب التاسع، والمؤسسة الإنمائية الآسيوية، كانت أداة قوية لضمان المساواة في الحصول على التعليم والعمل والخدمات العامة، غير أن القيود التي تفرضها المحكمة الابتدائية؛ والاجتهادات القانونية الخامسة تعني أنه لا يجوز اتخاذ إجراءات في جميع انتهاكات الحقوق المدنية التي ترتكبها الولايات في المحكمة الاتحادية، ويجب على المدعين العامين والمحامين أن يقيموا بعناية الأساس القانوني لأي ادعاء ضد دولة قائمة على قبول صحيحة وأن يقيموا هذه الحصانة.

وبالنسبة للإنفاذ البيئي، تؤثر مشهد الحصانة السيادية على قدرة المواطنين الخاصين والمنظمات البيئية على مساءلة الدول عن التلوث وعدم الامتثال التنظيمي، وقد كان لأحكام القوانين البيئية الاتحادية التي تتناسب مع المواطنين دور أساسي في سد الثغرات التي خلفتها إنفاذ الدولة، ولكن فعاليتها تتوقف على استعداد المحاكم لدعم إلغاء الحصانة في مواجهة التحديات التي تواجه ما بعد Seminole Tribe.]

وبالنسبة للتعليم العالي وغيره من المؤسسات التي تديرها الدولة، فإن قواعد الحصانة تشكل عملية اتخاذ القرارات المؤسسية حول كل ما يتعلق بممارسات العمل إلى الانضباط الطلابي في مجال البحث، ويجب أن تكون الجامعات العامة، التي هي أسلحة للدولة لأغراض الحصانة السيادية، على علم بالنظم الأساسية المحددة التي تخلق المسؤولية والشروط التي يتم بموجبها التنازل عن الحصانة، وأن اتفاقات التمويل الاتحادية وشروط المنح والاتفاقات التعاونية تنطوي جميعها على آثار تنازلية محتملة يجب إدارتها بعناية.

التطورات الأخيرة والقضايا الناشئة

ولا يزال قانون الحصانة السيادية للدولة يتطور، وقد تناولت المحكمة العليا في الأحكام الأخيرة مسائل تتعلق بنطاق Ex parte Young] relief، وتطبيق الحصانة على الكيانات القبلية، وتقاطع الحصانة مع قانون الإفلاس، وما زالت القضايا الاتحادية نشطة، وستستمر القضايا الجديدة في تحديد حدود مساءلة الدولة.

One emerging issue is the application of sovereign immunity to intellectual property claims. In Allen v. Cooper (20), the Court held that Congress could not abrogate state sovereign immunity for copyright violation under the copyright Remedy Clarification Act because the Act was not a valid exercise of Section 5 power. The decision left copyright owners without a damages relief against states that infringe their copyrights

وهناك مجال آخر من المجالات النامية هو العلاقة بين الحصانة السيادية وقانون الإفلاس، وقد رأت المحكمة أن إجراءات الإفلاس هي عموماً في مجال الحكم ] وأن الحصانة السيادية لا تمنع ممارسة محكمة الإفلاس للولاية القضائية على مطالبة الدولة ضد شركة مدينين مُحكم عليها؛ ومع ذلك، فإن نطاق إجراءات الحصانة التي تُتخذ في الدولة حالياً؛

كما أصبح نموذج الإعفاء من السلطة الانفاق أكثر منازعة في قضية شركة " سيبيليوس " (Sbelius ) (2012)، ورأت المحكمة أن الكونغرس لا يمكنه أن يهدد بحجب جميع التمويل الحالي للمستحضرات الطبية من الولايات التي ترفض توسيع نطاق التغطية بالميدال، مما يشير إلى وجود حدود للشروط التي يمكن أن يفرضها الكونغرس بموجب قانون البيع، وأن لهذا القرار آثاراً على أي برنامج اتحادي يُفرض شروطاً تسمح بتمويل الإعفاء.

الاعتبارات الاستراتيجية للممارسين

بالنسبة للمحامين الذين يمثلون زبائنهم الذين يطالبون حكومات الولايات، فإن السؤال العتلي هو ما إذا كانت الحصانة السيادية تمنع الإجراء، ويقتضي التحليل دراسة دقيقة لأربعة قواعد محتملة للتغلب على الحصانة: (1) ما إذا كان الكونغرس قد استبعد الحصانة بصورة صحيحة من خلال نظام أساسي صادر بموجب المادة 5 من التعديل الرابع عشر؛ (2) ما إذا كانت الدولة قد تنازلت صراحة أو ضمنا عن حصانتها؛ (3) ما إذا كانت الدولة قد وافقت على ذلك بقبول أموال اتحادية خاضعة لشروط واضحة(4).

وكل نظرية من هذه النظريات لها تعقيدات وحدود، ويقتضي إلغاء المادة 5 إثبات أن الكونغرس قد حدد نمطاً من السلوك غير الدستوري وأن سبيل الانتصاف القانوني مناسب ومتناسب مع الضرر المحدد، ويقتضي الإعفاء أدلة واضحة على الموافقة غير المستدلَلة، ويجب أن يكون التنازل عن الشروط الواعدة والتطوعية، ويجب أن يكون الشرط متاحاً دون لبس في النص القانوني().

والواقع العملي هو أنه لا يمكن متابعة العديد من المطالبات المشروعة الموجهة ضد حكومات الولايات في المحكمة الاتحادية، ويجب أن يكون المدعين مستعدين لطلب الانتصاف في محكمة الولاية، حيث يمكن أن تكون قواعد الحصانة السيادية أكثر سخاء للمدعين، أو أن تسعى إلى الحصول على سبل الانتصاف الإدارية من خلال وكالات الدولة وهيئات الرقابة الاتحادية، وتقتضي قرارات التقاضي الاستراتيجية فهماً شاملاً لمشهد الحصانة وتقييماً واقعياً للمنتديات وسبل الانتصاف المتاحة.

مستقبل حصانة الدولة السيادية في النظام الاتحادي

إن مبدأ الحصانة السيادية للدولة ليس ثابتاً، بل هو شكله التفاعلي بين إجراءات الكونغرس، والتفسير القضائي، والمطالب العملية بالحكم في نظام اتحادي، وقد وضع الفقه القضائي الاتحادي للمحكمة العليا حدوداً كبيرة على قدرة الكونغرس على إخضاع الولايات لدعوى خاصة، ولكن هذه الحدود لم تمنع الكونغرس من إيجاد سبل معقولة للمساءلة عندما يتصرف في إطار سلطته الدستورية.

ومن المرجح أن تشكل عدة اتجاهات مستقبل المذهب، أولا، المحكمة العليا؛ ويوحي استمرار التركيز على النظام الاتحادي وكرامة الدولة بأن القيود الجديدة على سلطة الكونغرس لإلغاء الحصانة ممكنة، ولا سيما في المناطق التي حاول فيها الكونغرس توسيع نطاق المسؤولية إلى ما هو ضروري لإنفاذ الضمانات الدستورية الأساسية، وثانيا، أن الاعتماد المتزايد على شروط الإنفاق لضمان التنازل عن الحصانة من جانب الدولة سيظل يولّد قضايا تتعلق بنطاقها وضوابطها الأمنية.

والتوتر بين سيادة الدولة والمساءلة الاتحادية متأصل في التصميم الدستوري، إذ توسع التشريع الاتحادي نطاق الحصانة السيادية للدولة وقيدها، مما أدى إلى إنشاء مجموعة معقدة ومتناقضة أحيانا من القانون، وبالنسبة لمن يعملون في تقاطع القانون والسياسة العامة والإدارة العامة، فإن فهم هذه المشهد غير اختياري، وهو أمر أساسي لممارسة الحقوق بفعالية، والإدارة المسؤولة للبرامج الحكومية، والمشروع الجاري لبناء نظام اتحادي أكثر عدلا ومسؤولية.