السلطة التشريعية وأثرها على حقوق المعادن واستغلال الموارد الطبيعية

مقدمة

إن السلطة التشريعية تشكل أساس كيفية إدارة الدول للحقوق المعدنية والموارد الطبيعية، إذ تحدد القوانين والأنظمة التي تصدرها الحكومات الملكية، وبدلات الاستخراج، والحماية البيئية، وتوزيع المنافع الاقتصادية، وهذه العلاقة بين السلطة القانونية وإدارة الموارد آثارا عميقة على التنمية الاقتصادية، والاستدامة البيئية، والاستقرار الاجتماعي، ففهم كيفية تأثير التشريعات على حقوق المعادن واستغلال الموارد يوفر نظرة ثاقبة حاسمة على الديناميات الأوسع نطاقا للحكم والاستثمار والتعاون الدولي.

ولا يزال الطلب العالمي على المعادن والفلزات والوقود الأحفوري يتزايد، بسبب التصنيع والنمو السكاني والانتقال إلى تكنولوجيات الطاقة المتجددة، وفي هذا السياق، تصبح الأطر التشريعية التي تحكم استخدام الموارد أكثر تبعية، ويمكنها إما أن تيسر التنمية المسؤولة أو أن تزيد من حدة عدم المساواة وتدهور البيئة والنزاعات، وتستكشف هذه المادة الأبعاد الرئيسية للسلطة التشريعية في سياق الحقوق المعدنية واستغلال الموارد الطبيعية، وتدرس نماذج الملكية وآليات التخصيص، والأنظمة البيئية، والتحديات في مجال الإنفاذ.

المؤسسة القانونية: السيادة والملكية

القطاع الخاص ضد الدولة

وتبدأ الأطر التشريعية بمسألة أساسية تتعلق بمن يمتلك الثروة المعدنية تحت السطح، والنموذجان الرئيسيان هما الملكية الخاصة، المشتركة في بلدان مثل الولايات المتحدة، حيث يمكن فصل الحقوق المعدنية عن الحقوق السطحية ويملكها أفراد أو شركات، وملكية الدولة، حيث تحتفظ الحكومة بضوابط سيادية على الموارد الجوفية، وتتبع دول كثيرة النموذج الأخير، الذي كثيرا ما يكرس ملكية الدولة في دساتيرها أو رموزها المتعلقة بالتعدين، على سبيل المثال، جميع العقود المبرمة في أمريكا اللاتينية.

ويؤثر الاختيار بين هذه النماذج تأثيراً كبيراً على حوافز الاستثمار، والإيرادات الحكومية، وفوائد المجتمعات المحلية، إذ تتيح النظم المملوكة للدولة للحكومات تحديد شروط للاستكشاف والاستخراج، بينما يمكن للملكية الخاصة أن تشجع على التطوير السريع، ولكنها قد تؤدي إلى إدارة مجزأة، ويحدِّد التشريع عادة الأساس القانوني للملكية، وحقوق ملاك الأراضي السطحية، وإجراءات الحصول على حقوق معدنية من الدولة أو من أصحابها.

دور الدساتير والمعاهدات

وكثيرا ما ترسي الدساتير الوطنية مبدأ سيادة الدولة على الموارد الطبيعية، وتوفر الأساس القانوني لجميع التشريعات اللاحقة المتعلقة بالتعدين والطاقة، وتقضي بعض الدساتير صراحة بأن استغلال الموارد يجب أن يخدم المصلحة العامة ويحمي البيئة، كما أن المعاهدات الدولية والقانون الدولي العرفي تؤدي دورا، فاتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، على سبيل المثال، تنظم الحقوق المعدنية في المناطق البحرية، بما في ذلك المنطقة الاقتصادية الخالصة والجرف القاري، وتقتضي هذه المعاهدات تشريعات محلية لتنفيذ أحكامها.

وبالإضافة إلى ذلك، فإن معاهدات حقوق الإنسان والمعايير الدولية، مثل إعلان الأمم المتحدة بشأن حقوق الشعوب الأصلية، تؤثر على النهج التشريعية للموافقة المسبقة المستنيرة الحرة، وعلى الدول التي صدقت على هذه الصكوك أن تنسق قوانينها المتعلقة بالتعدين وفقا لذلك، وأن تهيئ الحماية لمجتمعات الشعوب الأصلية وأصحاب المصلحة المحليين، وأن التفاعل بين التشريعات المحلية والالتزامات الدولية يشكل جانبا حاسما من جوانب إدارة حقوق المعادن الحديثة.

الأطر التشريعية المتعلقة بتخصيص حقوق المعادن

نظم الترخيص والامتيازات

ويضع التشريع الإجراءات التي تحصل الشركات من خلالها على الحق في استكشاف المعادن واستخلاصها، وتشمل أكثر النظم شيوعا عقود الامتيازات، والرخص، والتصاريح، واتفاقات تقاسم الإنتاج، وتمنح نظم الامتيازات حقوقا حصرية للممتلكات لفترة محددة، كثيرا ما تخضع لالتزامات العمل ومدفوعات الملكية، كما أن نظم الترخيص أكثر شيوعا في البلدان التي لديها عمليات أصغر حجما، ويجب أن يحدد الإطار القانوني بوضوح عملية التطبيق ومعايير التقييم ومدة العمل وشروط التجديد وأسباب الإلغاء.

ويقيم النظام التشريعي المصمم جيدا ثقة المستثمرين في مراقبة الدولة، وهو يوفر الشفافية في منح الحقوق ويقلل من حرية التصرف ويقلل من فرص الفساد، وقد اعتمد العديد من البلدان مدونات تعدين تُوحّد هذه العمليات، وكثيرا ما تكون نموذجية بعد أفضل الممارسات من الولايات القضائية مثل كندا وأستراليا وشيلي، وعلى سبيل المثال، فإن تنقيح قانون التعدين في جمهورية الكونغو الديمقراطية لعام 2021 يعزز مشاركة الدولة وزيادة الإتاوات، مما يدل على الكيفية التي يمكن بها للتشريع أن يستعيد التوازن بين المنفعة العامة.

الملكية والضرائب وتقاسم الإيرادات

وتحدد السلطة التشريعية مباشرة كيفية توزيع الفوائد المالية لاستخراج الموارد، وتحسب الملكية عادة كنسبة مئوية من قيمة أو حجم المعادن المنتجة، وتشمل الضرائب ضريبة الدخل على الشركات، وضرائب الأرباح الناجمة عن الرياح، والضرائب ذات القيمة المضافة، كما تفرض حكومات كثيرة رسوما محددة على عمليات التعدين، مثل الضرائب البيئية أو صناديق التنمية المجتمعية، ويجب أن يحدد الإطار القانوني أساليب الحساب، وجداول المدفوعات، ومتطلبات مراجعة الحسابات.

وفي النظم الاتحادية، كثيرا ما تحتفظ حكومات المقاطعات أو الولايات بجزء من إيرادات التعدين، ففي كندا، تملك المقاطعات معظم الحقوق المعدنية وتجمع الإتاوات، بينما تنظم الحكومة الاتحادية الجوانب البيئية والاجتماعية، وعلى النقيض من ذلك، يمكن للولايات الموحدة أن تضفي طابعا مركزيا على تحصيل الإيرادات، ولكن تخصص الأموال من خلال تحويلات الميزانية، ويمكن أن يحول تصميم ترتيبات تقاسم الإيرادات دون وجود تفاوتات إقليمية ومنازعات في الموارد، ولكن يتطلب وضع سياسة تشريعية متأنية لضمان المساواة.

حقوق الشعوب الأصلية والموافقة الحرة المسبقة عن علم

ويعترف التشريع بصورة متزايدة بحقوق الشعوب الأصلية والمجتمعات المحلية فيما يتعلق بتنمية الموارد المعدنية، وقد أُدمج مبدأ الموافقة المسبقة عن علم الحرة في قوانين التعدين في عدة بلدان، بما فيها بيرو والفلبين وكندا، وتحتاج هذه القوانين إلى التشاور مع المجتمعات المحلية المتضررة قبل منح تراخيص الاستكشاف أو استخراج المعادن، وفي بعض الحالات، يمكن أن تكون الموافقة المجتمعية ملزمة قانونا، غير أن التنفيذ يختلف اختلافا كبيرا، وكثيرا ما يكافح التشريع لتحقيق التوازن بين قانون المنافسة الحرة والتطبيقية وبين الحاجة إلى شروط الاستثمار التي يمكن التنبؤ بها.

وتشمل الأحكام التشريعية الفعالة المتعلقة بحقوق الشعوب الأصلية تعريفات واضحة للمجتمعات المحلية المتضررة، وإجراءات التشاور الرسمية، وآليات تسوية المنازعات، واتفاقات تقاسم المنافع، وبدون حماية قانونية قوية، يمكن أن يؤدي استخراج الموارد إلى الاضطرابات الاجتماعية، والتحديات القانونية، والأضرار التي تلحق بالسمعة بالمستثمرين، ويدفع توافق الآراء الدولي المتزايد بشأن الاتحاد البرلماني الدولي الهيئات التشريعية إلى تعزيز هذه الأحكام، مما يجعلها عنصراً أساسياً من عناصر القانون الحديث لحقوق المعادن.

التنظيم البيئي والاجتماعي

تقييم الأثر البيئي والتقييد

وتحتاج الأطر التشريعية عادة إلى تقييمات للأثر البيئي قبل أن يتسنى المضي في أي مشروع هام للتعدين أو الطاقة، وتقيِّم عملية تقييم الأثر المحتمل على النظم الإيكولوجية والموارد المائية ونوعية الهواء والتنوع البيولوجي، فضلاً عن الآثار الاجتماعية على المجتمعات المحلية، وتحدد القوانين محتوى تقارير تقييم الأثر البيئي، وفترات الاستعراض والتعليق العام، ومعايير الموافقة أو الرفض، ويمكن أن تؤدي متطلبات الأثر السريع في مجال تقييم الأثر البيئي إلى تأخير المشاريع، ولكنها ضرورية لمنع حدوث ضرر بيئي لا رجعة فيه.

وقد يُلزم التشريع باستخدام أفضل التكنولوجيات المتاحة، وتدابير مكافحة التلوث، وبرامج الرصد، فعلى سبيل المثال، يضع توجيه الاتحاد الأوروبي بشأن نفايات التعدين معايير ملزمة لإدارة عمليات التكييف وإغلاق الألغام، غير أن التشريعات البيئية في كثير من البلدان النامية تعاني من ضعف القدرة على الإنفاذ ومن عدم كفاية العقوبات، مما يؤدي إلى انتشار عدم الامتثال، كما أن تعزيز هذه القوانين وضمان تنفيذها يشكل تحدياً مستمراً أمام الهيئات التشريعية في جميع أنحاء العالم.

متطلبات الاستصلاح والغلق

وتمتد السلطة التشريعية إلى نهاية حياة المناجم، وتقتضي معظم قوانين التعدين الحديثة من الشركات إعداد خطط الإغلاق، ووضع ضمانات مالية لاستصلاحها، وإعادة الموقع إلى حالة تقلل من المخاطر البيئية والأمنية الطويلة الأجل، وتهدف هذه المتطلبات إلى منع الألغام المتروكة من أن تصبح التزامات دائمة بالنسبة لدافعي الضرائب، وتحدد القوانين عادة المعايير التقنية للاستصلاح، بما في ذلك إعادة بناء التربة وإعادة الغطاء النباتي ومعالجة المياه.

إن آليات الضمان المالي - مثل السندات أو الصناديق الاستئمانية أو خطابات الاعتماد - يمكن إنفاذها قانوناً وكافية لتغطية التكلفة الكاملة للإغلاق، حتى وإن أصبحت الشركة معسرة، وقد قامت بعض البلدان، مثل جنوب أفريقيا، بتحديث مواثيقها التعدينية بحيث تشمل خططاً اجتماعية وخطة عمل صارمة كجزء من التزامات الإغلاق، ومن الأهمية بمكان أن تضمن عدم ترك استخراج الموارد تركة من التدهور البيئي وأن تتحمل الشركات التكاليف الحقيقية لعملياتها.

التحديات في مجال الإنفاذ التشريعي

الفساد والحوكمة الضعيفة

بل إن التشريعات الجيدة الصياغة يمكن أن تفشل إذا كان الإنفاذ ضعيفاً أو فاسداً، ففي العديد من البلدان الغنية بالموارد، تؤدي عمليات الترخيص المفتقرة إلى الرشوة والتدخل السياسي إلى تقويض سيادة القانون، وقد تسمح الثغرات التشريعية للشركات بتفادي المدفوعات المتعلقة بالأجور، أو الالتفاف على المعايير البيئية، أو العمل بدون تراخيص مناسبة، وفي كثير من الأحيان، تكون لعنة الموارد ] - حيث تعاني البلدان الغنية بالموارد الطبيعية من بطء النمو الاقتصادي والضعف.

ولمواجهة هذه التحديات، يمكن للتشريعات أن تعتمد تدابير الشفافية مثل الإفصاح الإلزامي عن العقود، وسجلات الملكية المفيدة، وهيئات الرقابة العامة، ومبادرة الشفافية في مجال الصناعات الاستخراجية معيار دولي نفذته بلدان كثيرة من خلال التشريعات الوطنية، غير أن الإرادة السياسية والقدرات المؤسسية لا تزال ضرورية للتنفيذ الفعال، فدون وجود هيئات قضائية ومنظمات تنظيمية مستقلة قوية، لا تعد القوانين سوى كلمات عن طريق الورق.

سلسلة الموارد والأمراض الهولندية

ويمكن للأطر التشريعية أن تخفف أو تزيد من حدة التشوهات الاقتصادية المرتبطة باستخراج الموارد، كما أن الظاهرة المعروفة باسم Dutch disease] تحدث عندما يؤدي ازدهار الموارد إلى ارتفاع أسعار العملات، مما يضر بقطاعات التصدير الأخرى مثل الصناعة التحويلية والزراعة، كما أن التدابير التشريعية مثل صناديق الثروة السيادية يمكن أن تستوعب الإيرادات الزائدة وأن تسهل الإنفاق مع مرور الوقت، كما أن الصندوق الحكومي للمعاشات المالية، الذي أنشأه القانون، يساعد شيلي على تحقيق الاستقرار.

ويمكن أن تعزز التشريعات أيضاً متطلبات المحتوى المحلي، وتجبر شركات التعدين على استخدام الموردين المحليين، وتوظيف العمال المحليين، وفي حين أن هذه السياسات يمكن أن تبني القدرة الصناعية، يجب أن تصمم بعناية لتجنب عدم الكفاءة والفساد، ويتمثل التحدي الذي يواجه المشرعين في وضع قواعد تجني فوائد اقتصادية واسعة من استخراج الموارد، بينما تتجنب التشوهات التي أصابت العديد من الدول المعتمدة على الموارد.

الطلب العالمي والضغوط القصيرة الأجل

وقد يؤدي الطلب العالمي المتسارع على المعادن الحيوية - مثل الليثيوم والكوبالت والعناصر الأرضية النادرة - إلى الضغط على الحكومات في مشاريع المسار السريع، وفي السباق لتأمين سلاسل الإمداد للمركبات الكهربائية والطاقة المتجددة، قد تضعف الضمانات التشريعية، وقد عجل بعض البلدان بالسماح بالعمليات أو بتخفيف الرقابة البيئية لاجتذاب الاستثمار، وقد يؤدي هذا النهج القصير الأجل إلى تكاليف بيئية واجتماعية طويلة الأجل.

ويتطلب تحقيق التوازن بين الحاجة الملحة إلى الانتقال إلى الطاقة والإدارة المسؤولة ابتكارا تشريعيا، وينبغي أن تتضمن القوانين أحكاما للإدارة التكييفية، بما يتيح إجراء استعراض وتعديل دوريين مع ظهور بيانات علمية جديدة، ويمكن للتعاون الدولي، مثل المنتدى الحكومي الدولي المعني بالتعدين والمعادن والفلزات والتنمية المستدامة، أن يساعد على نشر أفضل الممارسات ويشجع على مواءمة المعايير التشريعية عبر الحدود.

دراسات الحالات الإفرادية: مضاهاة النهج التشريعية

كندا - سلطات المقاطعات المتمردة

وتقدم كندا نموذجاً لإدارة حقوق المعادن اللامركزية، وتمتلك المقاطعات، بموجب الدستور، معظم الموارد المعدنية وتتمتع بسلطة رئيسية في سن التشريعات المتعلقة بالاستكشاف والاستخراج والعوائد، وتحتفظ الحكومة الاتحادية بالولاية على التقييمات البيئية للمشاريع الرئيسية والطاقة النووية والمسائل العابرة للحدود، وتنشئ هذه الشعبة نظاماً معقداً ولكن فعالاً تضع فيه قوانين التعدين في المقاطعات قواعد مفصلة للسماح والعوائد، بينما تتمسك القوانين الاتحادية بالمعايير البيئية الوطنية، وقد عزز النظام صناعة تعدين قوية، ولكن التداخلات.

شيلي - المراقبة الحكومية القوية والنحاس

وتعطي شيلي مثالاً متناقضاً على امتلاك الدولة القوي للموارد المعدنية، حيث يحفظ الدستور جميع الرواسب المعدنية للدولة، ويمنح قانون التعدين المستقل امتيازات للشركات الخاصة، ويسيطر قانون الشركات المملوكة للدولة، الذي أنشئ بموجب مرسوم تشريعي في عام 1955، على إنتاج النحاس، وقد تطور الإطار التشريعي الشيلي ليشمل نظاماً للملكية ورسوماً للإنتاج، بينما تهدف مقترحات الإصلاح الأخيرة إلى زيادة مشاركة الدولة في عملية الرقابة على الاستثمار الأجنبي.

غانا - الموازنة بين الشفافية والاستثمار

ويوضح قانون غانا للمعادن والتعدين، الذي نقح في عام 2019، التحديات التي تواجه موازنة حوافز المستثمرين مع الشفافية والفوائد المحلية، ويقتضي القانون تراخيص التعدين، والتصاريح البيئية، واتفاقات التنمية المجتمعية، ويقضي أيضاً بالمحتوى المحلي والمشاركة المحلية، غير أن الإنفاذ غير متكافئ، ومعروفة بصورة غير قانونية بأن التعدين لا يزال واسع الانتشار، وقد حاولت التنقيحات التشريعية تعزيز الرصد وزيادة العقوبات فيما يتعلق بعدم الامتثال للقانون.

القانون الدولي والموارد العابرة للحدود

فالعديد من الموارد المعدنية تعبر الحدود الوطنية وتتطلب أطرا قانونية دولية لإدارة الودائع المشتركة، فغالبا ما تحكم حقول النفط والغاز التي تضيق الحدود البحرية، على سبيل المثال، معاهدات ثنائية تحدد الملكية وتضع قواعد الاستغلال، وتنظم السلطة الدولية لقاع البحار، المنشأة بموجب اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، التعدين في قاع البحار العميق خارج نطاق الولاية الوطنية، وتضع مدونة التعدين فيها المعايير البيئية وترتيبات الملكية وآليات تقاسم المنافع من أجل " التراث المشترك للبشرية " .

أما فيما يتعلق بالأرض، فإن معاهدات مثل معاهدة Draft بشأن البيئة والتنمية ] والاتفاقات الإقليمية في غرب أفريقيا والجماعة الإنمائية للجنوب الأفريقي تشجع على وضع تشريعات منسقة بشأن التعدين وحماية البيئة، غير أن القانون الدولي يعتمد في كثير من الأحيان على التنفيذ المحلي، ويجب على الهيئات التشريعية أن تترجم الالتزامات التعاهدية إلى قانون وطني لجعلها قابلة للإنفاذ، والتفاعل بين القانون المحلي والقانون الدولي مجال حيوي، لا سيما في مجال المنافسة.

الاتجاهات المستقبلية في تشريعات حقوق المعادن

التعدين في قاع البحار العميق

وتفتح أوجه التقدم في التكنولوجيا آفاقا جديدة لاستخراج المعادن، بما في ذلك قاع البحار العميقة، وتقوم السلطة الدولية لقاع البحار بوضع أنظمة للتعدين التجاري في أعماق البحار، مما يتطلب تنفيذ تشريعات من جانب الدول الراعية، ويجب أن تتناول هذه القوانين الضمانات البيئية، والمسؤولية، وتقاسم الإيرادات، وحقوق البلدان النامية، وستشكل المناقشات بشأن المبدأ التحوطي، مقابل الحاجة إلى المعادن الحرجة، خيارات تشريعية في العقد القادم.

المعادن الحرجة والأمن الوطني

وتنظر الحكومات بشكل متزايد إلى سلاسل الإمداد بالمعادن باعتبارها مسائل تتعلق بالأمن الوطني، وقد أنشأت التشريعات في الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي وأستراليا آليات للتعجيل بالتعدين المحلي لليثيوم والأرض النادرة والمواد الاستراتيجية الأخرى، وقد تخفف هذه القوانين من المعايير البيئية، وتبسطها، أو توفر حوافز مالية، وسيكون التوتر بين سرعة الدفع بالأمن والاستدامة الطويلة الأجل تحديا تشريعيا رئيسيا.

Climate Change and Energy Transition

إن انتقال الطاقة يعيد تشكيل المشهد القانوني للحقوق المعدنية، إذ يجب أن تنظر التشريعات الآن في البصمة الكربونية لعمليات التعدين، واستخدام مصادر الطاقة المتجددة في الموقع، والحاجة في نهاية المطاف إلى إعادة تدوير المعادن من البطاريات والالكترونيات النهائية، وتدرج بعض الولايات القضائية معايير المناخ في حالة السماح بالألغام، وتطالب الشركات بالكشف عن الانبعاثات، ومن المرجح أن تُسند القوانين المقبلة مبادئ الاقتصاد الدائري، التي تربط بين حقوق المعادن وبين دورة حياة أفضل للموارد.

خاتمة

والسلطة التشريعية هي حجر الزاوية في الحقوق المعدنية وإدارة الموارد الطبيعية، وهي تحدد من يملك الثروة تحت الأرض، وكيف يمكن استخراجها، ومن يستفيد منها، إذ أن التشريع الفعال يوازن بين الفرص الاقتصادية وبين الإدارة البيئية، والعدالة الاجتماعية، والاستدامة الطويلة الأجل، إلا أن صياغة وإنفاذ هذه القوانين مهمة معقدة، رهناً بالضغوط السياسية، وضعف الإدارة، وقوى السوق العالمية، وبما أن الطلب على المعادن يزداد قوة التكنولوجيا، ويزيد من أهمية التكيف، ويزداد من حيث الأهمية.

وتظهر الأمثلة على ذلك، شيلي وغانا وكندا، أنه لا يوجد نهج واحد يناسب الجميع، ويجب على كل بلد أن يكيّف قوانينه مع سياقه الدستوري، وقاعدة الموارد، والأولويات الاجتماعية، وتوفر المعايير والتعاون الدوليان التوجيه، ولكن الهيئات التشريعية المحلية تتمتع بالسلطة النهائية، ويمكن للحكومات، من خلال التعلم من النجاحات والإخفاقات، وبالاشتراك مع أصحاب المصلحة في المجتمع، أن تضع تشريعات تحول الموارد الطبيعية إلى محرك حقيقي للتنمية المستدامة.

For further reading, see the Natural Resource Governance Institute for analysis of mining laws, the ]EITI for transparency standards, and the International Seabed Authority for deep-sea mining regulations.