إن عملية الميزانية الاتحادية في الولايات المتحدة تطورت بشكل كبير منذ تأسيس الدولة، وهي تعكس الأولويات المتغيرة للحكومة والمبادئ الدستورية التي تسترشد بها عملياتها، فهم هذا التطور يساعد الطلاب على تقدير شكل السياسة المالية وتنفيذها في نظام الولايات المتحدة اليوم، الذي يشمل كلا الكونغرس والرئيس في سلسلة من الأحداث المنظمة، ويستند إلى أحكام مكتوبة منذ أكثر من قرنين، وقد شكلت التشريعات اللاحقة والأزمات الاقتصادية والنزاعات السياسية.

المؤسسات الدستورية لعملية الميزانية الاتحادية

وينص دستور الولايات المتحدة على إطار عملية الميزانية الاتحادية، وذلك أساساً من خلال توزيع السلطات بين الكونغرس والرئيس، ويمنح الفرع ٧ من المادة الأولى الكونغرس " قوة المحفظة " ، ويخوله سلطة إصدار فواتير الإيرادات والموافقة على النفقات، وفي الوقت نفسه، يقوم الرئيس بتنفيذ الميزانية، على النحو المبين في المادة الثانية. وقد كان هذا الفصل خياراً متعمداً من جانب المجموعات التي تخشى من أن تؤدي الرقابة التنفيذية على الأموال إلى فرض قيود على الضرائب.

السلطة الكونجرسية: المادة الأولى ورقم المذهب

وتورد المادة الأولى من المادة 8 صلاحيات الكونغرس، بما في ذلك سلطة وضع الضرائب والرسوم والرسوم والرسوم ودفع الديون، ودفع الديون، وتوفير الدفاع العام والرعاية العامة، كما أن المادة 9 تقصر الإنفاق: لا يجوز سحب أي أموال من الخزانة، ولكن في أعقاب الاعتمادات التي ينص عليها القانون، فإن هذا الشرط هو حجر الزاوية في الرقابة على النفقات، وإن كان الحكم المتعلق بالضرائب الصادر عن مجلس الشيوخ ينص على أنه:

ونادرا ما تكون لدى المحكمة العليا فرصة لتفسير هذه البنود بالتفصيل، ولكن أثرها العملي واضح: فالكونجرس يأذن لكل دولار بأن تنفقه الحكومة الاتحادية، باستثناءات محدودة جدا، وبالنسبة لمعظم التاريخ الأمريكي، تمت الموافقة على الإنفاق من خلال مشاريع قوانين الاعتمادات الفردية لإدارات وأغراض محددة، ولم يبدأ الكونغرس في القرن العشرين اعتماد عملية موحدة وشاملة للميزانية.

دور الرئيس: المادة الثانية والميزانية التنفيذية

وتسند المادة الثانية من الدستور إلى الرئيس واجب " الحرص على تنفيذ القوانين بأمانة " ، الذي يشمل تنفيذ النفقات التي أذن بها الكونغرس، كما أن للرئيس سلطة التوصية بتدابير إلى الكونغرس، بما في ذلك مقترحات الميزانية، بيد أن الدستور لا يتطلب صراحة من الرئيس تقديم ميزانية موحدة، وقد نشأ هذا الشرط من قانون B، الذي وضع بموجبه النظام المالي لعام 1921، الذي يحفظ الميزانية الأساسية:

الأحكام الدستورية الرئيسية في الموجز

  • Congressional Power:] The House initiates revenue bills; Congress approveds all allocations (Article I, Sections 7-9).
  • Presidential Role:] The President submit budget recommendations and signs or vetoes allocations bills (Article II, Section 3).
  • Budget Enforcement:] The Budget and Accounting Act of 1921 established the President’s role in submitting a unified budget and created the OMB.

التطوير التاريخي: من الاعتمادات المخصصة للميزانية المركزية

إن تطور عملية الميزانية الاتحادية يعكس نمو الحكومة الاتحادية نفسها، ففي الجمهورية الأولى كانت الحكومة الاتحادية صغيرة، وكانت الاعتمادات بسيطة ومصنفة، وقد أصدر الكونغرس قوانين فردية لتمويل عمليات محددة - غالبا لمدة سنة واحدة في وقت واحد، وسعى الرئيس توماس جيفرسون بشكل مشهور إلى الحد الأدنى من الإنفاق الاتحادي، بحجة أن الحكومة المكتظة ضرورية للحرية، وقد استمر هذا النمط خلال معظم القرن التاسع عشر، مع حدوث ارتداد في وقت الحرب.

الجمهورية الأولى: لايسز فير و "الرؤية العضلية"

ومن عام ٩٨٧١ إلى الحرب المدنية، كان الكونغرس يعمل بدون وثيقة رسمية للميزانية، وسيوفر وزير الخزانة تقديرات للإيرادات والنفقات، ولكن ليس هناك ما يلزم للرئيس بتقديم خطة شاملة، بل نظر الكونغرس في مشاريع قوانين الاعتماد حسب الحاجة، وحدثت أول محاولة منهجية لتنظيم التمويل الاتحادي مع تقارير الكسندر هاملتون كأمين خزانة، ولكن حتى بعد ذلك، ظلت العملية مجزأة.

قانون الميزانية لعام 1921

وقد جاء هذا التحول في أوائل القرن العشرين، حيث ضاعفت المسؤوليات الاتحادية، وارتفاع ضريبة الدخل )بعد التصديق على التعديل السادس عشر لعام ١٩١٣(، والتكاليف الهائلة للحرب العالمية التي دفعت عملية الميزانية إلى حدودها، وقام الرئيس ويليام هوارد تافت، وهو من دعاة الكفاءة الإدارية، بتعيين لجنة للاقتصاد والكفاءة في عام ١٩١٠، أوصت بميزانية تنفيذية، غير أن الكونغرس قاوم تسليم صلاحياته المالية.

وفي عام 1921، وقّع الرئيس وارن ج. هاردنغ قانون الميزانية والمحاسبة الذي أنشأ مكتب الميزانية في إدارة الخزانة (نقل إلى المكتب التنفيذي للرئيس) ومكتب المحاسبة العام (مكتب المساءلة الحكومية الآن) كوكالة مستقلة لمراجعة الحسابات، ولأول مرة، كان على الرئيس أن يقدم ميزانية واحدة إلى الكونغرس، كما أن القانون يحظر على رؤساء الوكالات الطعن مباشرة في الميزانية المركزية.

عملية الميزانية الحديثة: قانون الميزانية للكونغرس لعام 1974

وفي أواخر الستينات، تصاعدت التوترات بين الفرعين التنفيذي والتشريعي بشأن الإنفاق والرقابة المالية، ولجأ الرئيس ريتشارد نيكسون في كثير من الأحيان إلى إنفاق أموال كان الكونغرس قد اعتمدها، مما دفع الكونغرس إلى إعادة تأكيد سلطته الدستورية، ونتيجة لذلك، وضع قانون بشأن الميزانية الافتراضية ومراقبة الإغراق لعام 1974 ، الذي حدد جدولا زمنيا مقيّدا تماما.

قرار الميزانية والمصالحة

ومن الأمور المحورية في قانون عام 1974 قرار الميزانية - وهو قرار متزامن صادر عن المجلسين يحدد أهداف الإنفاق العام والإيرادات والعجز للسنة المالية المقبلة والسنوات المتعددة المقبلة، وخلافاً لمشاريع الاعتمادات، لا يوقع الرئيس على قرار الميزانية ولا يكون له قوة القانون، بل إنه يمثل مخططاً أولياً يسترشد به كل تشريع لاحق.

كما أنشأ قانون عام 1974 عملية التوفيق ]، التي تسمح للكونغرس بتغيير القوانين القائمة - مثل المدونات الضريبية أو برامج الاستحقاقات - لمواءمتها مع قرار الميزانية، وتُعتبر مشاريع قوانين المصالحة بموجب إجراءات معجلة، وتُحد من النقاش والمفاوضات في مجلس الشيوخ، وقد استخدمت هذه الآلية في التغييرات الرئيسية في السياسة العامة، بما في ذلك قانون تخفيض الضرائب والتوفيق في الميزانية لعام 2017.

دور مكتب الميزانية للكونغرس

ويقدم مكتب خدمات الرقابة الداخلية تحليلا مستقلا وغير حزبي للمسائل المتعلقة بالميزانية والمسائل الاقتصادية، ويقدر تكاليف التشريعات، ويعد إسقاطات الميزانية الطويلة الأجل، ويقيِّم ميزانية الرئيس، وتكتسي تقارير مكتب خدمات الرقابة الداخلية أهمية حاسمة في مناقشات الميزانية، حيث أنها تعطي المشرعين خط أساس موضوعي يمكن قياسه على أساسه التغييرات المقترحة، ويعين مدير مكتب الرعاية المركزي رئيس المجلس، وقد وضع الرئيس نموذجا للحياد في عام 2009.

آليات الإنفاذ: بيوغو والعزل

The 1974 act originally lacked strong enforcement tools, and deficits grew rapidly in the 1980s. Congress responded with additional legislation: the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985[FLT:] (Gramm-Rudman-Hollings) and the

التحديات المعاصرة والتوترات الدستورية

وعلى الرغم من الإصلاحات التي استمرت عقودا، لا تزال عملية الميزانية تواجه تحديات كبيرة، فقد ارتفعت الديون الاتحادية كحصة من الناتج المحلي الإجمالي ارتفاعا حادا، لا سيما بعد الأزمة المالية لعام 2008 ووباء مؤتمر الدول لمكافحة الاتجار بالأشخاص - 19، وكثيرا ما يؤدي الاستقطاب السياسي إلى عقد اتفاقات تمويل في اللحظة الأخيرة، وإغلاق الحكومة، وإجراء مفاوضات بشأن التكتل، وما زال التوتر الدستوري بين قوة مجلس الشيوخ في المحفظة والسلطة التنفيذية للرئيس موضوعا مركزيا.

السلطة التنفيذية ضد السلطة التشريعية: الإفلات من العقاب والسلطة التنفيذية الموحدة

وقد أدى قانون عام ١٩٧٤ إلى تقليص الحيازة الرئاسية، ولكن الرؤساء واصلوا اختبار حدودها، وفي العقود الأخيرة، استخدمت الإدارات تغييرات تنظيمية، وحالات تأخير إداري، ومحاسبة مبتكرة للتأثير على الإنفاق، كما أن قضية المحكمة العليا ]FLT:0[[Train ضد مدينة نيويورك ]FLT:1] )١٩٧٥( أكدت أن الرئيس لا يمكنه رفض إنفاق أموال مناسبة ما لم يأذن الكونغرس على وجه التحديد، غير أن هناك بعض المناقشات التي لا تزال قائمة بشأن ما إذا كان الرئيس قد اكتسب من حكما في الميزانية.

الميزانية

وفي مواجهة العقبات الإجرائية والقيود السياسية، وضع المشرعون مجموعة أدوات من قياسات الميزانية، تشمل استخدام تعيينات " الطوارئ " لتجاوز حدود الإنفاق، والتلاعب بتوقعات خط الأساس، وتحويل التكاليف إلى سنوات مقبلة، واستغلال الاختلافات في التوقيت بين الإذن والاعتماد، ويرفع المكتب المركزي للإحصاء والمكتب الوطني لشؤون الإدارة والميزانية تقارير منتظمة عن هذه الممارسات، ولكن هذه الإصلاحات تظل واسعة النطاق.

وثمة تحد آخر يتمثل في تزايد حصة الإنفاق الإلزامي من استحقاقات مثل الضمان الاجتماعي، وميديكا، وميدكيد، التي تنمو تلقائياً كل سنة دون اعتمادات سنوية، حيث تمثل هذه البرامج ثلثي الإنفاق الاتحادي تقريباً، وتتجه إلى الطيار الآلي، مما يجعل من الصعب التحكم بها من خلال عملية الميزانية السنوية، وقد تسارع الإنفاق الاستباقي الذي يمول الدفاع والتعليم والهياكل الأساسية والعلوم، مما أدى إلى زيادة حدة في تنفيذ قرارات الميزانية.

الاستنتاج: الإطار الدستوري الدائم

إن تطور عملية الميزانية الاتحادية من الاعتمادات المخصصة إلى نظام معقد يقوم على النظام الأساسي يعكس نمو الدولة ودور الحكومة الاتحادية الآخذ في الاتساع، وقد استحدثت المؤسسات الدستورية - سلطة المحفظة ودور الرئيس في تنفيذ القوانين - لا تزال حجر الأساس، ولكن التشريعات اللاحقة قد ملأت التفاصيل، بينما أدخل قانون الميزانية والمحاسبة لعام ١٩٢١ نظاماً مركزياً للميزنة، بينما أدى قانون الميزانية التأسيسية لعام ١٩٧٤ إلى زيادة العجز في السلطة التشريعية.

إن فهم هذا التاريخ أمر أساسي بالنسبة لطلاب السياسة العامة والحكم العام، إذ أن عملية الميزانية الاتحادية ليست مجرد عملية تقنية بل هي مجال دينامي، حيث المبادئ الدستورية، والسلطة السياسية، والحقائق المالية، ما زالت تتداخل، فحيث أن الولايات المتحدة تواجه تحديات اقتصادية متزايدة، وشيخوخة السكان، وتغير المناخ، والتنافس العالمي - فإن الحاجة إلى عملية شفافة وخاضعة للمساءلة وفعالة للميزانية هي أكثر إلحاحا من أي وقت مضى، وتمتد مقترحات الإصلاح من الميزانية إلى فترات السنتين إلى فترات زمنية مشتركة تكيف الميزانيات.

For further reading, see the Congressional Budget Office’s history], the Government Accountability Office’s timeline, and the Constitution Annotated analysis of the Origination Clause Management [F6]