Table of Contents

اتفاقا لتقاسم السلطة في سياقات ما بعد النزاع

وقد أصبحت اتفاقات تقاسم السلطة حجر الزاوية في الجهود الدولية لبناء السلام في المجتمعات التي تتعافى من الصراع العنيف، وتسعى هذه الترتيبات الرسمية إلى إعادة هيكلة المؤسسات السياسية بحيث تسود الجماعات المتنافسة - التي كثيرا ما تكون مقسمة على خطوط عرقية أو دينية أو أيديولوجية - يمكن أن تحكمها معا بدلا من أن تكافح من أجل السيطرة الحصرية، ويسود المنطق الصحيح: عندما يكون لكل الفصائل الرئيسية مصلحة مضمونة في النظام السياسي، والحافز على اللجوء إلى الحد من العنف، ومع ذلك، فإن فعالية هذه الاتفاقات تتباين تباينا بشكل كبير في مختلف المجالات.

وفي جوهر اتفاق تقاسم السلطة هو تسوية تفاوضية تحدد كيف ستوزع السلطة السياسية والموارد وسلطة صنع القرار بين الخصوم السابقين، وهذه الاتفاقات تنبثق عادة من عمليات السلام المعقدة، وغالبا ما تكون مكرسة في دستور البلد أو في اتفاق سلام متخصص، وفي حين تختلف الأحكام المحددة عن الحالة، فإن معظم ترتيبات تقاسم السلطة تعالج ثلاثة أبعاد أساسية هي التمثيل السياسي، والاستقلال الإقليمي، وتوزيع الموارد الاقتصادية.

الآليات الأساسية لتقاسم السلطة

ويحدّد العلماء السياسيون وخبراء تسوية النزاعات عموماً أربعة آليات رئيسية يمكن من خلالها لتقاسم السلطة أن يعمل، وتستهدف كل آلية جانباً مختلفاً من جوانب الحوكمة وديناميات النزاعات، وكثيراً ما تجمع الاتفاقات الناجحة بين نُهج متعددة.

١ - حكومات التحالف الكبير

ويتمثل أكثر أشكال تقاسم السلطة وضوحا في الائتلاف الكبير الذي يشغل فيه ممثلون من جميع الأحزاب أو المجموعات الرئيسية مناصب في السلطة التنفيذية، وهذا النموذج، الذي كثيرا ما يرتبط بنظرية الاتحاد التي وضعتها آريند ليفارت، يكفل عدم قدرة أي مجموعة على السيطرة على عملية صنع القرار، وفي الممارسة العملية، تتطلب التحالفات الكبرى تخصيص وظائف وزارية، وحافظات وزارية، وأحيانا حتى مناصب عليا في الخدمة المدنية، بصورة تناسبية بين الموقعين على الاتفاق الإيرلندي الجيد الذي أنشأه الاتحاد.

2- التمثيل النسبي في الهيئات التشريعية

وتؤدي النظم الانتخابية دوراً حاسماً في تقاسم السلطة، وتنفذ اتفاقات كثيرة التمثيل النسبي لضمان حصول مجموعات الأقليات على مقاعد تشريعية تعادل تقريباً نصيبها من السكان، وتخفض نظم الحد من المخاطر التي تنطوي عليها النتائج التي يمكن أن تستبعد المجتمعات المحلية الكبيرة من التأثير السياسي، واعتمدت بلدان مثل لبنان والبوسنة والهرسك آليات معقدة للحد من الفقر، إلى جانب الحصص الإثنية لضمان التمثيل لكل طائفة رئيسية.

3- سلطات الأقليات

ولحماية الفئات الضعيفة من أن تُستثار من القضايا الأساسية لهوية أو لبقائها، تشمل اتفاقات عديدة لتقاسم السلطة أحكاماً تتعلق بحق النقض، مما يتيح لمجموعة معينة أن تحجب التشريعات في مجالات مثل حقوق اللغات أو السياسة الثقافية أو الوضع الإقليمي، وفي حين أن صلاحيات النقض يمكن أن تخلق حواجز، فإنها توفر أيضاً ضماناً موثوقاً بعدم وجود هيمنة على نظام تحديد الأغلبية، ويُمثل التحدي في تحقيق التوازن بين الحماية وبين إمكانية الحكم - كما يمكن أن تؤدي نقاط عديدة من نقاط النقض إلى شل عملية اتخاذ القرارات.

4 - الاستقلال الذاتي الإقليمي والنزعة الاتحادية

وبالنسبة للمجتمعات المتفرقة بشدة التي تضم مجموعات تتركز جغرافيا، فإن الاستقلال الذاتي الإقليمي يوفر وسيلة لا مركزية السلطة، فالترتيبات الاتحادية أو الاتحادية تمنح المناطق قدرا كبيرا من الحكم الذاتي على المسائل المحلية مع الحفاظ على حكومة مركزية للقضايا الوطنية، ومن الأمثلة على ذلك المنطقة المتمتعة بالحكم الذاتي في جنوب السودان (وخصوصا باستقلالها) والنظام اللامركزي في البوسنة والهرسك، الذي يتألف من كيانين هما: اتحاد البوسنة والهرسك وجمهورية صربسكا.

لماذا مسائل تقاسم السلطة: الفوائد

وعندما يتم تصميم وتنفيذ اتفاقات تقاسم السلطة على النحو المناسب، يمكن أن تحول المجتمعات الخارجة من الصراع بطرق هامة عديدة.

الحد من العنف المباشر

أكثر الفوائد مباشرة هو وقف الأعمال القتالية، من خلال توفير فصائل متحاربة لها مسار سلمي للنفوذ السياسي، تقاسم السلطة يزيل الدافع الرئيسي لاستمرار القتال،

الحوكمة والشرعية الشاملتان

إن تقاسم السلطة يوسع قاعدة الشرعية الحكومية، وعندما تكون جميع الفئات الهامة ممثلة في عملية صنع القرار، فإن السياسات التي تنجم عنها تعتبر أكثر إنصافا وشمولا، ويمكن أن يعزز هذا التصور ثقة الجمهور في مؤسسات الدولة التي كثيرا ما تحطمت أثناء النزاع، وفي جنوب أفريقيا، فإن حكومة الوحدة الوطنية التي تولت السلطة بعد انتخابات عام 1994 تشمل المؤتمر الوطني الأفريقي، والحزب الوطني، وحزب الحرية الإنكاتا، ستساعد على إدارة مصالح الأقليات من الفصل العنصري.

تحويل النزاعات والتعاون

ومع مرور الوقت، يمكن لتقاسم السلطة أن يحوّل العلاقة بين الأعداء السابقين من التنافس الصفري إلى حل المشاكل التعاونية، ويفرض شرط الحكم معا على النخبة من المجموعات المعارضة للتفاوض والتسوية وبناء علاقات العمل، ويمكن لهذه العملية أن تؤدي تدريجيا إلى تآكل الثقة العميقة وتخلق عادات جديدة للتعاون، وفي أيرلندا الشمالية، يعمل الآن في الحكومة الممزقة، ويبرهن على الإمكانات التحويلية.

الاستقرار الاقتصادي

إن تداول السلطة يمكن أن يسهم في تحقيق الاستقرار الاقتصادي بإنهاء العنف، وجذب الاستثمار الأجنبي، وتمكين إعادة البناء، وعندما تكون الجماعات متأثرة بالنظام السياسي، فإنها أيضاً لديها حافز لدعم السياسات الاقتصادية التي تعود بالفائدة على البلد ككل، وقد ساعد ترتيب تقاسم السلطة في كولومبيا بعد اتفاق السلام لعام 2016 مع القوات المسلحة الثورية الكولومبية على الحد من العنف في مناطق كثيرة، مما مهد الطريق لبرامج التنمية الريفية والمعونة الدولية.

التحديات والقيود الحاسمة

ورغم إمكانيات تقاسم السلطة، فإن تقاسم السلطة بعيد عن الشرائط، وقد حدد الممارسون والممارسون عدة مشاكل متكررة يمكن أن تقوض فعاليتها.

تحديد الهوية الإثنية أو القطاعية

ومن أخطر الانتقادات أن تقاسم السلطة يمكن أن يُضفي أهمية أساسية على شعب الهوية ذاتها التي تغذي الصراع، وأن يُركّز على هذه الانتقادات السياسية القائمة على العرق أو الدين أو الطائفة، وأن هذه الاتفاقات قد تحفز على التعبئة السياسية على هذا النحو، وتعزز حدود المجموعات بدلا من تعزيز القومية المدنية، وهذا الخطر شديد بوجه خاص في المجتمعات التي تمر بمرحلة ما بعد الصراع مثل البوسنة والهرسك، حيث تُنشئ اتفاقات دايتون نظاماً يكافئ الأحزاب العرقية ويُضفي على التعاون بين المجتمعات المحلية الصعبة.

إنشاء مراوح وحوافز معكوسة

فتقاسم السلطة يمكن أن يؤدي دون قصد إلى تمكين المفسدين - المفسدين الذين يستفيدون من عدم الاستقرار أو الذين يستخدمون الاتفاق للنهوض بالمصالح الضيقة، مثلاً عندما يُمنح أمراء الحرب السابقين مناصب في الحكومة دون شروط لنزع السلاح والتسريح، قد يستمرون في قيادة الميليشيات الخاصة، مما يقوض سلطة الدولة، بالإضافة إلى أن بعض الجماعات قد تستخدم صلاحياتها في حق النقض لعرقلة الإصلاحات الضرورية، مما يجعل النظام السياسي كله رهينة، وهذه المشكلة واضحة في لبنان حيث توجد مشاكل في مجال إعادة الإدماج.

أوجه القصور في التنفيذ وضعف المؤسسات

حتى اتفاقات تقاسم السلطة التي تم تصميمها جيداً يمكن أن تفشل إذا كانت المؤسسات المطلوبة ضعيفة أو متغيبة التنفيذ الناجح يتطلب من السلطة القضائية أن تعمل على حل المنازعات، خدمة مدنية محترفة لتنفيذ السياسات، وقوات الأمن القادرة على الحفاظ على النظام، في العديد من الولايات التي تمر بمرحلة ما بعد الصراع، تم تدمير هذه المؤسسات أو إفسادها من قبل سنوات الحرب، فشل صفقة تقاسم السلطة في زمبابوي بين روبرت موغابي

الشواغل المتعلقة بالديمقراطية والمساءلة

إن تقاسم السلطة يمكن أن يتعارض أحيانا مع المبادئ الديمقراطية، فضمان المواقف لبعض الفئات بغض النظر عن الأداء الانتخابي يقلل من مساءلة هؤلاء القادة أمام الناخبين الأوسع، وقد لا يتمكن الناخبون من إزالة الموظفين غير المؤهلين أو الفاسدين لأن مواقعهم محمية بموجب ميثاق تقاسم السلطة، كما أن استخدام حق النقض ومتطلبات الأغلبية يمكن أن يخلق طغيانا للأقلية، حيث لا تزال هناك سياسات ديمقراطية صغيرة تحجب الحاجة إلى تحقيق التوازن.

دراسات حالات مقارنة: دروس من النجاح والفشل

وتوفر دراسة حالات محددة معلومات قيمة عن الظروف التي يعمل فيها تقاسم السلطة.

جنوب أفريقيا: نموذج لتقاسم السلطة الانتقالية

إن انتقال جنوب أفريقيا من الفصل العنصري إلى الديمقراطية يُذكر في كثير من الأحيان كأحد أفضل الأمثلة على تقاسم السلطة، وقد أنشأ الدستور المؤقت لعام 1993 حكومة وحدة وطنية لمدة خمس سنوات، حيث قامت الحكومة الوطنية القومية، والحزب الوطني للحرية، بتقاسم السلطة التنفيذية، وبكل تأكيد، كان هذا التقاسم للسلطة جزءا من تحول أوسع يشمل محكمة دستورية قوية، وخطة حقوق، وثقة قوية للمجتمع المدني.

لمزيد من القراءة، تحليل الفريق الدولي للأزمات لعملية السلام في جنوب أفريقيا يوفر معلومات أساسية مفصلة عن المفاوضات التي أدت إلى تقاسم السلطة.

أيرلندا الشمالية: السلام الدائم ولكن المفترس

لقد أنشأ اتفاق الجمعة العظيم لعام 1998 جهازاً تنفيذياً لتقاسم السلطة في أيرلندا الشمالية أثبت مرونة كبيرة، على الرغم من الأزمات الدورية، وقد أنشأ الاتفاق نظاماً فريداً حيث يشترك الوزير الأول ونائب الوزير الأول في الانتخاب، ويمثل الطائفتين الرئيسيتين، ويضمن استخدام الموافقة المتوازية (دعم الأغلبية من الممثلين الوحدويين والقوميين) على القرارات الرئيسية عدم سيطرة أي من الجانبين، بينما تنهار المؤسسات في الآونة الأخيرة عدة مرات في عام 2020.

كينيا: تشاطر السلطة كمحطة قصيرة الأجل

بعد الانتخابات الرئاسية المتنازع عليها عام 2007، شهدت كينيا انتشاراً واسعاً من العنف العرقي الذي ترك أكثر من 000 1 قتيلاً، وأسفرت عملية الحوار والمصالحة الوطنية الكينية، التي توسطت فيها كوفي عنان، عن اتفاق لتقاسم السلطة، أنشأ حكومة ائتلافية لها منصب رئيس وزراء لزعيم المعارضة، رايلا أودينغا، بينما نجح الاتفاق في وقف العنف وسمح بإجراء إصلاحات دستورية في عام 2010، فقد كان لها تأثيرات كبيرة، وقد تأثرت الحكومة الائتلافت بسبب الانتخابات الدائمة والفساد وانعدام المساواة.

البوسنة والهرسك: شعبة الانصياع وجريملوك

وقد أدى اتفاق دايتون للسلام الذي أنهى الحرب البوسنية في عام 1995 إلى إنشاء نظام مكثف للغاية لتقاسم السلطة يقوم على حصص عرقية للشعوب الثلاثة: البوسنيون والصرب والكروات، وتدور الرئاسة على مستوى الدولة بين المجموعات الثلاث، ويحتاج التشريع الرئيسي إلى توافق في الآراء فيما بينها، وفي حين أن دايتون قد أنهى الحرب بنجاح، فقد أقفلت البوسنة على نظام سياسي مفتقر إلى وظائف، وتوضح الحصص الإثنية أن الإصلاحات تحول دون حصول الأحزاب غير الوطنية على قوة.

شروط التقاسم الفعال للسلطة

واستنادا إلى دراسات الحالة هذه والبحوث الأكاديمية الأوسع نطاقا، يبدو أن هناك عدة شروط حاسمة بالنسبة لاتفاقات تقاسم السلطة لتحقيق أهدافها.

  • Strong commitment from all parties.] Power-sharing requires a genuine willingness to compromise and coexist. When factions view the agreement as a temporary tactic or a means to regroup, it is unlikely to last. South Africa succeeded because both the ANC and the National Party were committed to a peaceful transition.
  • Robust institutions and rule of law.] A functioning judiciary, impartial civil service, and professional security forces are essential to implement power-sharing provisions and resolve disputes. International support for institution-building can be crucial in weak states.
  • Clear timeframes or exit mechanisms.] Unlimited power-sharing can become a permanent source of gridlock. Many successful agreements include sunset clauses, review mechanisms, or pathways to majoritarian democracy once stability is achieved.
  • Inclusive but not exclusive design. The agreement must include all major groups to prevent directorers, but it should not lock out moderates or future generations. Provisions for amendment and adaptation are important.
  • Supportive regional and international context.] External actors can provide mediation, enforcement guarantees, and economic incentives. The European Union's role in Northern Ireland and the African Union's role in Kenya demonstrate the importance of international engagement.
  • Compplementarybuilding measures.] Power-sharing alone cannot address all the legacies of conflict. It must be accompanied by security sector reform, disarmament, demobilization and reintegration (DDR), transitional justice, and economic reconstruction.

النُهج المتطورة: من الترابط إلى التكامل

وتعترف الممارسة المعاصرة لبناء السلام على نحو متزايد بأن تقاسم السلطة ليس غاية في حد ذاته بل جزءاً من عملية تحول سياسي أوسع نطاقاً، وفي حين أن النماذج التشاركية المبكرة التي تركز فقط على إقامة النخبة، فإن النهج الجديدة تؤكد أهمية بناء هويات شاملة لعدة قطاعات، وتعزيز المشاركة المدنية، وتعزيز المؤسسات الشاملة التي يمكن أن تتطور بمرور الوقت، وتظهر النماذج الهجينة التي تجمع بين تقاسم السلطة والآليات التكاملية - مثل نظم التصويت الوحيدة القابلة للتحويل،

وأجرى معهد بحوث السلام في أوسلو () دراسات مستفيضة عن النتائج الطويلة الأجل لتقاسم السلطة، واستنتج أن الاتفاقات التي تتضمن تقاسم السلطة وتقسيم السلطة (لامركزية، حق النقض المتبادل) تميل إلى الاستقرار أكثر من تلك التي تعتمد على آلية واحدة وحدها.

الاستنتاج: تشاطر السلطة كعنصر، وليس حلا

ويمكن لاتفاقات تقاسم السلطة أن تكون أدوات فعالة لإنهاء العنف وإرساء التحولات إلى السلام، ولكن نجاحها يتوقف على مجموعة من العوامل التي تتجاوز كثيرا نص الاتفاق نفسه، وعندما تكون جزءا من إطار أوسع للإصلاح المؤسسي، وجهود المصالحة الحقيقية، والدعم الدولي المستمر، يمكن أن يساعد تقاسم السلطة المجتمعات على إطالة فترة ما بعد الصراع، وعلى العكس من ذلك، عندما تُفرض دون ملكية محلية، تُنفذ بشعب الحكم الديمقراطي بشكل صارم حول الغياب العرقي.

إن الأدلة التي قدمتها جنوب أفريقيا، وأيرلندا الشمالية، وكينيا، والبوسنة، وعشرات الحالات الأخرى تقدم توجيهاً واضحاً: إن تقاسم السلطة ليس وصفة واحدة تناسب كل شيء، ويجب على الممارسين أن يقيّموا بعناية تاريخ كل مجتمع فريد وهيكله الاجتماعي وقدرته المؤسسية قبل وضع ترتيب لتقاسم السلطة، وأن أفضل المواثيق هي تلك التي توازن الاتسام مع القابلية للتحكم والحماية مع تحقيق هدف نهائي طويل.