Table of Contents
How Laws Change: The Step-by-Step Process of Amending the Constitution
والتعديلات الدستورية هي أكثر الأفعال جسامة ومتعمدة في أي نظام قانوني، إذ أن الدستور يهدف إلى تحمل الاستقرار وإطار الحكم، ومع ذلك يجب أن يتطور أيضاً ليعكس القيم المجتمعية المتغيرة، والحقائق التكنولوجية، والظروف السياسية، وعملية التعديل هي صمام الأمان المنظم، والإجراء الصارم الذي يكفل عدم إدخال أي تغيير، وفي حين أن الميكانيكيات المحددة تختلف بالبلد، فإن معظم الدساتير الحديثة تتقاسم هيكلاً مشتركاً، كما أن ألمانيا تستكشف مساراً متعمده، وهو:
اقتراح تعديل
والخطوة الرسمية الأولى في تعديل الدستور هي الاقتراح، وهذه هي المرحلة التي تُدخل فيها فكرة التغيير في العملية الرسمية، ومن الناحية النموذجية، لا تملك سوى هيئات معينة سلطة اقتراح التعديلات، وتوضع الشروط عالية لمنع المحاولات التمردية أو الردة، علما بأن الأسلوبين الأكثر شيوعا هما من خلال هيئة تشريعية أو من خلال اتفاقية دستورية تعقد خصيصا.
الاقتراح التشريعي
وفي معظم البلدان، تتمتع الهيئة التشريعية الوطنية (البرلمان أو الكونغرس) بالسلطة الأساسية لاقتراح تعديلات، ففي الولايات المتحدة مثلا، يمكن اقتراح تعديل بأغلبية ثلثي أصوات مجلس النواب ومجلس الشيوخ، وهذا شرط الأغلبية العظمى يضمن أن يكون أي تغيير مقترح يحظى بتأييد ثنائي الأطراف واسع قبل أن ينتقل حتى إلى المرحلة التالية، وبالمثل، في الهند، يمكن إدخال مشروع قانون الأغلبية الدستورية في أي من مجلسي البرلمان.
إن مسار الاقتراح التشريعي هو الأكثر شيوعا لأنه يحفز التمثيل الديمقراطي القائم، بيد أن العتبة العالية تعني أن العديد من التعديلات المقترحة لا تخرج حتى من اللجنة، وعلى سبيل المثال، في كونغرس الولايات المتحدة، تم إدخال آلاف القرارات المتعلقة بالتعديلات منذ عام 1789، ولكن لم توافق على 33 قرارا إلا بأغلبية الثلثين المطلوبة وأرسلت إلى الولايات للتصديق عليها.
الاتفاقية الدستورية
أما طريقة اقتراح ثانٍ أقل استخداماً فهي من خلال اتفاقية دستورية، وهي مجموعة من المندوبين تجمع خصيصاً بغرض اقتراح التعديلات، وينص دستور الولايات المتحدة على هذا البديل بموجب المادة الخامسة: بناء على تطبيق ثلثي الهيئات التشريعية في الولايات، يجب على الكونغرس أن يدعو إلى اقتراح تعديلات، ولم تستخدم هذه الطريقة على المستوى الاتحادي، ولكنها لا تزال آلية قوية من الناحية النظرية، إذ تستخدم ولايات كثيرة اتفاقيات لتعديلها الدستورية.
وكثيرا ما ينظر إلى الاتفاقيات الدستورية على أنها وسيلة لتجاوز السلطة التشريعية غير المهيأة أو لمعالجة المسائل العامة، غير أنها تثير أيضا شواغل بشأن " اتفاقية طريق " قد تقترح تغييرات تتجاوز النطاق الأصلي، ونظرا لهذه المخاوف، فإن طريقة الاتفاقية لا تزال نظريا إلى حد كبير في العديد من النظم الاتحادية، ومن الجدير بالذكر أن حركة الولايات المتحدة في عام 2023 تدعو إلى اتفاقية لتعديل متوازن للميزانية قد حظيت بالاهتمام ولكنها لم تصل إلى العتبة.
متطلبات الأغلبية في جميع الولايات القضائية
وبغض النظر عن طريقة الاقتراح، فإن الأغلبية العظمى مطلوبة دائما تقريبا، ويختلف الكسر الدقيق: الثلثان شائعان (ألمانيا، اليابان)، ولكن بلدانا أخرى تستخدم ثلاثة أخماس (فرنسا) لإجراء بعض التعديلات) أو حتى ثلاثة أرباع (بعض دساتير الولايات في الولايات المتحدة).
موافقة الهيئة التشريعية
وبعد اقتراح تعديل رسمي، يجب أن توافق عليه الهيئة التشريعية (أو الهيئات) التي يحددها الدستور، وهذه الخطوة تختلف عن مرحلة الاقتراح لأنها تنطوي على مناقشة موضوعية وتصويت رسمي، وفي النظم البيكاميرية، يجب على المجلسين أن يوافقا على هذا التدبير في كثير من الأحيان، من جانب مختلف الجهات أو في دورات متتالية.
دور الأغلبية
فالشرط الأكثر شيوعاً للموافقة التشريعية هو الأغلبية العظمى، فعلى سبيل المثال، يتطلب القانون الأساسي الألماني أغلبية ثلثي أعضاء البرلمان وأغلبية الثلثين من الأصوات في بوندسارات، وهذا الأغلبية المزدوجة يضمن موافقة مجلس النواب وهيئة تمثيل الدولة، وفي الولايات المتحدة، فإن شرط الثلثين في مجلس النواب ومجلس الشيوخ ينطبق على حد سواء.
فبعض البلدان تفرض عقبات إضافية، ففي سويسرا، يجب أن توافق مجلسا الجمعية الاتحادية على التعديلات الدستورية الاتحادية (المجلس الوطني ومجلس الدول) قبل أن تُطرح للتصويت الشعبي، وفي بعض الدول، يجب الحصول على موافقة تشريعية مرتين في برلمانين متعاقبين، مع إجراء انتخابات بينهما، لضمان أن تتاح للجمهور فرصة للتداول بشأن هذه المسألة من خلال صندوق الاقتراع.
المناقشة التشريعية واستعراض اللجنة
وقبل التصويت، تخضع التعديلات عادة لاستعراض دقيق من جانب اللجان، ففي كونغرس الولايات المتحدة، على سبيل المثال، يحال تعديل مقترح أولا إلى اللجنة القضائية للمجلس أو مجلس الشيوخ، ويجرى جلسات الاستماع، ويُجرى شهادة الخبراء، ويمكن للجنة أن تُعدل اللغة، ويمكن أن تستغرق هذه العملية أسابيع أو أشهر، ويمكن تعديل التعديلات خلال هذه المرحلة، ولكن فقط إذا كانت التغييرات متسقة مع القصد الأصلي، والهدف هو إجراء فحص قضائي دقيق بعد التصديق.
أمثلة على الموافقة التشريعية الناجحة والمنعدمة
وقد وافق الكونغرس على تعديل المساواة في الحقوق في الولايات المتحدة في عام 1972 بأغلبية الثلثين اللازمة في كلتا الدائرتين، ولكن هذا التعديل لم يصدق عليه في نهاية المطاف عدد كاف من الدول في غضون الأجل المحدد، وعلى العكس من ذلك، فإن التعديل السادس والعشرين (الذي يقل سن التصويت إلى 18 سنة) الذي أبحر من خلال الكونغرس في عام 1971 وتم التصديق عليه في أكثر من ثلاثة أشهر فقط، وفي الهند، فإن التعديلين السابع والثلاثين والسابع عشر (1992) اللذين يتناولان المناقشة الحكومية المحلية قد اعتمدهما البرلمان.
عملية التصديق
وبعد الموافقة التشريعية، يدخل التعديل مرحلة أكثر ما يتطلبه الأمر: التصديق، وهذه هي العملية التي يُرسل بها التغيير المقترح إلى الولايات أو إلى الوحدات دون الوطنية الأخرى للموافقة النهائية، وتكفل خطوة التصديق موافقة الشعب أو ممثليه على مستوى قريب من القواعد الشعبية، وهذه الخطوة حاسمة في النظم الاتحادية لأن التعديلات الدستورية كثيرا ما تؤثر على توازن السلطة بين الحكومة المركزية والولايات.
تصديق الهيئات التشريعية للدولة
إن أكثر الطرق شيوعا للتصديق هو التصويت في الهيئات التشريعية للولايات أو المقاطعات، ففي الولايات المتحدة، يجب على ثلاثة أرباع الهيئات التشريعية الحكومية )٣٨ من أصل ٥٠( أن يوافقوا على تعديل لكي يصبح جزءا من الدستور، ويمكن أن تستغرق هذه العملية سنوات، بينما تصوت بعض الولايات بسرعة، بينما يجوز للبعض الآخر أن يؤخر أو يرفض، وقد استغرق التعديل السابع والعشرون الذي يتناول أجر الكونغرس أكثر من ٢٠٠ سنة للتصديق عليه، ولكنه كان في نهاية المطاف يتطلب موافقة الدولة عليه في عام ١٩٩٢.
التصديق على اتفاقيات الدول
ومن الطرق البديلة التصديق على الاتفاقيات الخاصة للدولة، وقد استخدم هذا التعديل في الولايات المتحدة، الذي ألغى الحظر، حيث حدد الكونغرس التصديق على الاتفاقيات بدلا من التصديق على الهيئات التشريعية الحكومية لتجاوز تأثير الضغط على الضغط العصبي، وأسلوب الاتفاقية أسرع وإن كان أكثر تكلفة، ونادرا ما يستخدم ولكنه يظل خيارا دستوريا، وبعض البلدان، مثل استراليا، تحتاج إلى استفتاء على مستوى الدولة لإجراء تعديلات دستورية، وهو شكل من أشكال التصديق ينطوي على تصويت شعبي مباشر.
حدود الوقت والاحتياجات
وفي الولايات المتحدة، يجوز للكونغرس أن يحدد موعدا نهائيا - تاريخيا - سبع سنوات - لكي يصادق على تعديل، وإذا لم يوافق على التعديل عدد الدول المطلوب في تلك النافذة، ينتهي التعديل، وكان للرابطة جدول زمني مدته سبع سنوات )ممتد إلى عشرة( ولكن لم يُبت فيه بعد، أما البلدان الأخرى، مثل ألمانيا، فلا توجد لديها حدود زمنية واضحة، ولكن الضغط السياسي على التصديق الكامل مرتفع.
أمثلة على حالات عدم التصديق
وتمثل وكالة مراجعة الحسابات القومية مثالاً بارزاً على التعديل المقترح والمعتمد بالكامل والذي لم يُصدق عليه في نهاية المطاف إلا ثلاث ولايات، ومن بين التعديلات الأخرى التي أخفقت تعديل سندات النبلاء (لم يُصدق عليها قط) وتعديل حقوق التصويت في مقاطعة كولومبيا (الذي انتهى في عام 1985 بعد تصديق 16 دولة فقط) وتدل هذه الإخفاقات على أن عقبة التصديق غالباً ما تكون أصعب عقبة في سبيل الوضوح.
التنفيذ والتبني
وبعد أن يصدق عدد الدول المطلوب على تعديل ما، يصبح التغيير رسميا، غير أن العملية لا تنتهي هناك، ويجب أن يُصدق على التعديل رسميا وأن يُدمج في النص الدستوري وأن تنفذه الهيئات الحكومية ذات الصلة.
التصديق والإعلان
وفي الولايات المتحدة، يصادق محفوظات الولايات المتحدة على التصديق على الإعلان ويصدره، ثم يصبح التعديل جزءا من الدستور، ويستكمل النص الرسمي ليشمل اللغة الجديدة، فعلى سبيل المثال، عندما تم التصديق على التعديل السادس والعشرين في عام 1971، صدق عليه الأرشيف في غضون ساعات، ووقع الرئيس الإعلان بسرعة، وفي بلدان كثيرة يعلن رئيس الدولة أو المحكمة الدستورية رسميا عن اعتماده.
التفسير القضائي والتنفيذ
بعد التبني، تقوم المحاكم بدور رئيسي في تفسير التعديل، وقد يلزم التوفيق بين الأحكام الجديدة والقوانين القائمة والتفسيرات الدستورية السابقة، فعلى سبيل المثال، بعد التصديق على التعديل الرابع عشر في عام 1868، قضت المحكمة العليا للولايات المتحدة عقوداً تحدد نطاق الحماية المتساوية وعملية المحاكمة، كما فسرت المحكمة العليا الهندية مبدأ الهيكل الأساسي للحد من قدرة البرلمان على تعديل بعض السمات الأساسية للدستور، حتى في مرحلة التفوق.
كما يجب على الهيئات التشريعية أن تسن تشريعات تنفيذية، وبعض التعديلات تنفذ ذاتياً - لا تتطلب إجراء آخر، فعلى سبيل المثال، فإن التعديل الثاني والعشرين (الحد الأقصى للمصطلحات الرئاسية) يمنع تلقائياً الرئيس لمدة سنتين من الترشح مرة أخرى، أما التعديلات الأخرى، مثل التعديل السادس عشر (ضريبة الدخل)، فتقتصر على الإذن للكونغرس بفرض ضريبة على الدخل، ولكن ينبغي أن يُكتب قانون الضرائب الفعلي، وتكفل مرحلة التنفيذ ترجمة التعديل من نظام الحكم.
التحديات والنزعات العنصرية لعملية التعديل
وفي حين أن الغرض من عملية التعديل هو حماية السلامة الدستورية، فإنه يثير الانتقادات، ويدفع البعض بأنه شديد الصرامة، مما يجعل الإصلاحات المطلوبة شبه مستحيلة، بينما تشير بعض الجهات الأخرى إلى خطر التلاعب السياسي أو دور المال والضغط.
Regidity vs. Flexibility
إن دستور الولايات المتحدة من بين أشد ما يمكن تعديله، حيث أنه منذ عام ١٧٨٩ لم يتم التصديق على ٢٧ تعديلاً فقط، كما أن أول عشرة )مشروع الحقوق( قد تم إقراره على الفور تقريباً، وعلى النقيض من ذلك، يجري تعديل العديد من دساتير الولايات، ويدفع الحرج بأن عملية التعديل الاتحادي أصبحت صعبة للغاية بحيث تثبط أي تعديل، حتى عندما يكون هناك تأييد عام واسع النطاق، وعلى سبيل المثال، توقفت عدة مقترحات لتعديل الكلية الانتخابية أو فرض حدود صارمة على الكونغرس.
أحكام غير قابلة للتعديل
ويتضمن بعض الدساتير أحكاماً لا يمكن تعديلها، لا يمكن تغييرها حتى من خلال عملية التعديل العادية، ويحمي القانون الأساسي الألماني بشكل مشهور كرامة الإنسان والهيكل الاتحادي من التعديل، كما أن الدستور الهندي، من خلال المبدأ الأساسي الذي ينص عليه مبدأ " FLT:0 " ، الذي يُعتبر بمثابة " كيسافاناندا بهاراتي " ، يمنع التعديلات التي تدمر هويته الأساسية، مثل ضمانات العلمانية والديمقراطية.
العقبات السياسية والمالية
إن عملية التعديل ليست محصنة في السياسة الحزبية، إذ أن متطلبات الأغلبية العظمى في بلدان كثيرة تعني أن بإمكان حزب الأقلية أن يحجب تعديلا يحظى بتأييد واسع، كما أن جماعات المصالح والقوى الضغطية قد تؤثر في العملية، ولا سيما أثناء التصديق على مستوى الدولة، وقد واجهت الرابطة ضغوطا شديدة من جانب كل من المؤيدين والمعارضين، كما أن جهود التصديق الأخيرة في فرجينيا ونيفادا قد تعرضت للتأثر بالمنازعات السياسية على المواعيد النهائية.
منظورات مقارنة: كيف تعدل بلدان أخرى دساتيرها
إن النظر إلى ما وراء الولايات المتحدة يكشف عن مشهد متنوع لإجراءات التعديل، يعكس كل منها تاريخ البلد وقيمه الفريدة، وتوضح الأمثلة التالية كيف تتوازن الدول المختلفة مع الاستقرار القابل للتكيف.
الولايات المتحدة: ريغورو وراي
إن عملية الولايات المتحدة بموجب المادة الخامسة هي المعيار الذي يكتنف الصعوبة، إذ يتطلب الاقتراح ثلثي دور الكونغرس أو اتفاقية تدعو إليها ثلثا الدول، ويقتضي التصديق ثلاثة أرباع الهيئات التشريعية أو الاتفاقيات الحكومية، ونتيجة لذلك لم يقترح سوى 33 تعديلا و 27 تعديلا تم التصديق عليها في أكثر من 230 عاما، ويعطي النظام الأولوية للاستقرار على التغيير، مما يرغم على التوصل إلى توافق واسع في الآراء قبل أي تغيير، وقد تم الثناء على أسلوب الولايات المتحدة المتزامن للحكم.
الهند: نموذج التعديل الاتحادي المرن
دستور الهند، أطول دستور مكتوب في العالم، ينص على ثلاثة طرق تعديل تعتمد على الموضوع معظم التعديلات تتطلب أغلبية بسيطة من البرلمان (المادة 368) أو أغلبية خاصة (ثلثا الأعضاء الحاضرين والمصوتين زائدا الأغلبية المطلقة) التعديلات التي تؤثر على الأحكام الاتحادية تتطلب التصديق على الأقل من نصف الهيئات التشريعية للولاية، ومنذ عام 1950، قامت الهند بإقرار أكثر من 100 تعديل، مما يعكس نهجا أكثر مرونة.
ألمانيا: حماية القيم الأساسية
القانون الأساسي لألمانيا (غروندجيز) يتطلب أغلبية الثلثين في كل من بوندستاغ وبوندسترات لأي تعديل، بالإضافة إلى أن المادة 79 تحظر صراحة التعديلات التي تؤثر على تقسيم الاتحاد إلى الولايات، ومشاركة الولايات في التشريعات، أو مبادئ الكرامة الإنسانية وسيادة القانون (المادة 1 والمادة 20)
أستراليا: الاستفتاءات المطلوبة
عملية تعديل أستراليا بموجب القسم 128 تتطلب تغييراً مقترحاً من قبل مجلسي البرلمان (أو من قبل منزل واحد مرتين إذا رفض الآخر) ثم وافق عليه أغلبية الناخبين على الصعيد الوطني وأغلبية الناخبين في أغلبية الدول (أربعة من أصل ستة) وهذه الأغلبية المزدوجة تضمن موافقة شعبية وعلوية، ومنذ عام 1901، لم ينجح سوى 8 من أصل 44 تعديلاً مقترحاً، مما يدل على عملية صعبة ولكن غير مستحيلة.
الاستنتاج: مسار التغيير المحرر
إن عملية تعديل الدستور ليست مصممة للسرعة، بل هي رحلة متعمدة متعددة المراحل تُنقِلُ النزوات السياسية العابرة وتتطلّب توافقاً عاماً ودائماً، ومن المقترح الأولي الذي يتطلب دعماً للأغلبية العظمى، من خلال الموافقة التشريعية والتصديق على الدولة، إلى التنفيذ النهائي والتفسير القضائي، فإن كل خطوة تضيف طبقات من التدقيق والشرعية، بينما قد يشير النقاد إلى صعوبة العملية كعائق أمام الإصلاح، فإن التعديلات الدستورية تضمن