كيف تلائم الأوامر التنفيذية هيكل حكومتنا

The Constitutional Basis for Executive Orders

والقاعدة القانونية للأوامر التنفيذية هي المادة الثانية من دستور الولايات المتحدة، وتقضي المادة الثانية، المادة 1، بتفويض السلطة التنفيذية للرئيس، وتتهم المادة 3 الرئيس بواجب " الحرص على تنفيذ القوانين بأمانة " ، وتمنح هذه الأحكام معا الرئيس سلطة تقديرية واسعة لإدارة البيروقراطية الاتحادية وضمان تنفيذ نية الكونغرس.

الدول المضرورة والممارسات التاريخية

ولا يشير الدستور صراحة إلى الأوامر التنفيذية، ولكن مفهوم السلطات الضمنية - الذي تم التعبير عنه في قضية McCulloch ضد Maryland(1819) - يلغي الرئيس لاتخاذ الإجراءات اللازمة للوفاء بالمسؤوليات الدستورية، وقد عزز هذه السلطة على مدى قرنين، وأقرت المحكمة العليا بأن الرئيس يتمتع بسلطات ذاتية في الشؤون الخارجية والأمن الوطني، كما هو مرئي في القانون المذكور أعلاه.

فهم هذا التوتر الدستوري أمر حاسم: فالأوامر التنفيذية قوية ولكنها تخضع دائما للحدود التي حددها الدستور والكونغرس والمحاكم، وللاطلاع على دراسة مفصلة لشرط " الرعاية العملية " ، انظر المادة الثانية المشروحة من معهد المعلومات القانونية التابع لمعهد المعلومات القانونية التابع له .

دور الأوامر التنفيذية في الحكومة

وتخدم الأوامر التنفيذية مهام متعددة داخل حكومة الولايات المتحدة، وهي ليست مجرد إعلانات عن الإرادة الرئاسية؛ فهي أدوات تنفيذية تترجم أهداف السياسة العامة إلى إجراءات ملموسة، كما أن الأدوار الرئيسية التي تؤديها الأوامر التنفيذية.

القوانين المنفذة التي سنها الكونغرس

وبعد أن يصدر الكونغرس قانوناً، كثيراً ما يصدر الرئيس أمراً تنفيذياً لتوجيه كيفية إنفاذ الوكالات الاتحادية لهذا القانون، فعلى سبيل المثال، أصدر الرؤساء، بعد سن قانون الهواء النظيف، أوامر تسند مسؤوليات إلى وكالة حماية البيئة وتحدد المواعيد النهائية للامتثال، ولا تحل هذه الأوامر محل القانون وإنما تقدم توجيهات مفصلة تسد الثغرات التي تتركها اللغة التشريعية.

إدارة الوكالات والعمليات الاتحادية

ويصدر الرئيس، بوصفه رئيس السلطة التنفيذية، أوامر بإعادة تنظيم الوكالات، وإنشاء لجان استشارية جديدة، أو وضع معايير للكفاءة، ويقضي الأمر التنفيذي 12866 (1993)، الصادر عن الرئيس كلينتون، بأن تجري الوكالات الاتحادية تحليلات للتكاليف والفوائد بالنسبة للأنظمة الرئيسية، وهذه الأوامر تشكل العمل اليومي للبيروقراطية ويمكن أن تكون لها آثار ملموسة على كيفية إنفاق أموال دافعي الضرائب.

معالجة حالات الطوارئ الوطنية

ومن بين أكثر الاستخدامات البارزة للأوامر التنفيذية الاستجابة للأزمات الوطنية، حيث يسمح قانون الطوارئ الوطنية (1976) للرئيس بإعلان حالة طوارئ وطنية من خلال أمر تنفيذي، وفتح سلطات خاصة كان الكونغرس قد أذن بها مسبقاً، ومنذ عام 1976، أعلن الرؤساء عشرات حالات الطوارئ بشأن مسائل تتراوح بين الإرهاب والصحة العامة، وفي عام 2020، استخدم الرئيس ترامب أمراً تنفيذياً لإعادة توجيه الأموال إلى بناء جدار حدودي مناسب بعد أن رفض الرئيس الحكم.

التأثير على السياسة الخارجية والشؤون الدولية

فالأوامر التنفيذية هي الوسيلة الرئيسية التي يقوم بها الرؤساء بالدبلوماسية وإدارة العلاقات الدولية، ويمكنهم فرض جزاءات أو تقييد السفر أو تجميد أصول الكيانات الأجنبية، فعلى سبيل المثال، فإن الأمر التنفيذي 13694 (2015) الذي وقعه الرئيس أوباما، يجيز فرض جزاءات على الأفراد الذين يمارسون نشاطاً إلكترونياً خبيثاً، ولأن السياسة الخارجية تتطلب في كثير من الأحيان إجراءات سريعة، فإن الرؤساء يتمتعون تاريخياً بقدر أكبر من التساهل في هذا المجال، وإن كان الكونغرس لا يزال بوسعه أن يصدر تشريعات لمكافحة أي أمر.

القيود والفحوصات على الأوامر التنفيذية

وعلى الرغم من سلطتها، فإن الأوامر التنفيذية ليست شيكاً فارغاً، ويكفل نظام الضوابط والموازين في الدستور أن تقيد الفروع الأخرى السلطة الرئاسية، كما أن القيود التالية لها أهمية خاصة بالنسبة لطلاب المواطنين لفهمها.

المراجعة القضائية

ويمكن للمحاكم الاتحادية أن تصدر أمرا تنفيذيا إذا كانت تنتهك الدستور أو تتجاوز السلطة القانونية، وكثيرا ما تنشأ مباشرة بعد صدور أمر خلافي، فعلى سبيل المثال، أوقفت محكمة محلية متعددة أمر تنفيذي للرئيس ترامب رقم 13769 (حظر السفر) أمام المحكمة العليا، وأيدت في نهاية المطاف نسخة منقحة، وبالمثل، فإن المحكمة العليا قد ألغت جزئيا الأمر التنفيذي للرئيس بيدن بشأن ولايات اللقاحات لأرباب العمل الكبار([1]:

الإجراء الكونغرس

ويمكن للكونغرس أن يبطل فعلياً نظام تنفيذي بإصدار تشريع جديد يبطله، وفي حين يستطيع الرئيس أن ينقض هذه الفواتير، فإن أغلبية الثلثين في كلا الدارتين يمكن أن تلغي حق النقض، ويمكن للكونغرس أيضاً أن يستخدم سلطته في الحقيبتين: إذا طلب الأمر تمويلاً يرفضه المشرعون، فإن الأمر قد يصبح غير قابل للتنفيذ، بالإضافة إلى ذلك، يسمح قانون الاستعراض الكونغرس للكونغرس بإلغاء بعض الإجراءات التنفيذية في غضون إطار زمني محدود.

الرأي العام والضغوط السياسية

وتخضع الأوامر التنفيذية لمحكمة الرأي العام، ويمكن للمعارضة الواسعة النطاق أن تضعف العاصمة السياسية للرئيس وتُحدث تعديلات في القوة، وقد أدى البروتستانت، والتدقيق في وسائط الإعلام، والحملات الشعبية إلى إلغاء الأوامر أو تغييرها، وعلى سبيل المثال، فإن النظام التنفيذي للرئيس أوباما بشأن الهجرة (الإجراء المؤجل لوالدي الأمريكيين أو DAPA) واجه صدام سياسي حاد لم تنفذه بالكامل في عام 2016.

القيود المؤسسية والمكتبية

وحتى داخل السلطة التنفيذية، يمكن مقاومة الأوامر من جانب موظفي الخدمة المدنية الذين قد يبطئون في تنفيذ الأوامر أو يطلبون توجيها توضيحيا، وكثيرا ما تتوقف فعالية الأمر على تعاون رؤساء الوكالات وموظفيها، الذين يعمل كثيرون منهم في الإدارات، وقد خفف محامون من الوكالة الذين فسروهم تفسيرا ضيقا أوامر الرئيس ترامب التنفيذية " بتدبير المستنقع " .

أمثلة تاريخية على الأوامر التنفيذية

ومن المفيد، من أجل تقدير الطريقة التي شكلت بها الأوامر التنفيذية تاريخ أمريكا، دراسة توجيهات محددة تترتب عليها نتائج دائمة، وكثيرا ما تُدرس الأمثلة التالية في قاعات التربية الوطنية.

الأمر التنفيذي 9066: التدريب الأمريكي الياباني

وقد أصدره الرئيس فرانكلين د. روزفلت في شباط/فبراير 1942، وأذن الأمر التنفيذي 9066 للعسكريين بتعيين " مناطق استبعاد " ونقل الأمريكيين اليابانيين الذين يعيشون في الساحل الغربي قسراً، وأرسل أكثر من 000 120 شخص، ثلثيهم من مواطني الولايات المتحدة، إلى معسكرات الاعتقال، وأدين الأمر فيما بعد بوصفه انتهاكاً للحريات المدنية، وأصدر الكونغرس قانون الحريات المدنية لعام 1988(10).

الأمر التنفيذي 9981: الفصل بين القوات المسلحة

أصدر الرئيس هاري ترومان الأمر التنفيذي ٩٩٨١ في تموز/يوليه ١٩٤٨، الذي أعلن " جودة المعاملة والفرص لجميع الأشخاص في القوات المسلحة دون اعتبار للعرق أو اللون أو الدين أو الأصل القومي " . وقد منح هذا الأمر الجيش الأمريكي فترة حاسمة في حركة الحقوق المدنية، وواجه معارضة شديدة من بعض القادة العسكريين والسياسيين الجنوبيين، ولكن التزام ترمان بالعمل التنفيذي - ليس إلا في انتظار تنفيذ التشريعات.

الأمر التنفيذي 13769: " حظر السفر "

وقد أوقفت المحكمة التنفيذية، التي وقعها الرئيس دونالد ترامب في كانون الثاني/يناير 2017، دخول رعايا سبعة بلدان مسلمة في الولايات المتحدة مؤقتا، وأثار هذا الأمر احتجاجات فورية في مطارات على الصعيد الوطني، وطعن فيها بسرعة في المحكمة، وبعد تنقيحات متعددة، أيدت المحكمة العليا الإرسالية الثالثة في قضية Trump ضد Hawaii، حيث خلصت إلى أن السلطة القضائية الوطنية لم تصدر أي قرار بشأن الهجرة.

Executive Order 14008: Tackling the Climate Crisis

وقد قام الرئيس جو بيدن، في أول يوم له في منصبه في كانون الثاني/يناير ٢٠٢١، بالتوقيع على الأمر التنفيذي ١٤٠٨ الذي أوعز إلى الوكالات باستعراض وعكس العديد من السياسات البيئية للإدارة السابقة، وأعاد إنشاء مجلس المستشارين في مجال العلم والتكنولوجيا، ووضع هدف لحفظ ٣٠ في المائة من أراضي الولايات المتحدة ومياهها بحلول عام ٢٠٣٠، وأنشأ فيلق المناخ المدني، وهو أمر صدر به تكليف سريع بالنظر في أوامر السياسة البيئية في جميع الإجراءات الاتحادية.

الأمر التنفيذي 12866: الاستعراض التنظيمي

وعلى الرغم من أن الأمر التنفيذي 12866 (كلينتون، 1993) أقل إثارة للإعجاب، فقد كان له أثر عميق على عملية وضع القواعد، إذ أنه يطلب من الوكالات تقييم تكاليف وفوائد الأنظمة الهامة وتقديمها إلى مكتب شؤون الإعلام والتنظيم لاستعراضها، وقد حافظ كل رئيس منذ ذلك الحين على هذا الإطار أو عدله، وأضفى النظام المؤسسي على نهج قائم على التكلفة والفوائد الذي لا يزال محورياً للتنظيم الاتحادي اليوم.

الأوامر التنفيذية في إطار مُحدّد المناظر الطبيعية

وفي العقود الأخيرة، ازداد استخدام الأوامر التنفيذية، بسبب تشابك الحزب وتعقيد الحكومة المتزايد، وقد تحول رؤساء الطرفين إلى إجراءات انفرادية عندما لا يستطيعون تأمين التشريعات، ويثير هذا الاتجاه تساؤلات هامة بشأن توازن السلطة والمساءلة الديمقراطية.

The Rise of Unilateral Action

ومن أول ١٠٠ يوم من أيام فرانكلين د. روزفلت، التي شهدت عشرات الأوامر التنفيذية، إلى حملة " لا يمكننا الانتظار " لإصلاح الهجرة، أصبح النظام التنفيذي أداة معيارية للالتفاف على الطريق المسدود التشريعي، ويدفع النقاد بأن هذه الممارسة تقوض الفصل بين السلطات؛ ويواجه المؤيدون أنه يعكس ببساطة الواقع الدستوري الذي يتعين على الرئيس أن يتصرف به عندما يفشل الكونغرس في ذلك.

وتظهر البيانات الواردة من مشروع الرئاسة الأمريكية أن عدد الأوامر التنفيذية في السنة قد تذبذب على نطاق واسع، ولكن أهمية الأوامر الفردية قد ازدادت، ومن المرجح أن يصدر الرؤساء الحديثون أوامر تجعل تغييرات رئيسية في السياسات العامة - تتعلق بالمناخ والرعاية الصحية والهجرة والحقوق المدنية - أكثر من مجرد توجيهات إدارية.

الخلافات الأخيرة وعلاقات المحكمة

وقد شهدت إدارة ترمب عددا قياسيا من التحديات القانونية التي تواجه الأوامر التنفيذية، ووفقا لدراسة أجراها معهد الدعوة الدستورية والحماية في قانون جورجتاون، تم رفع دعاوى قضائية إلى 40 في المائة تقريبا من الإجراءات التنفيذية الهامة التي اتخذتها ترامب، مقابل 10 في المائة تقريبا لأوباما وبوش، كما واجهت إدارة بايدن تقاضيا بشأن الأوامر المتعلقة بولايات اللقاحات، ومنحة الطلبة، والتنظيم البيئي، وتشير هذه الأرقام إلى أن السلطة القضائية أصبحت أكثر عدائية.

For a comprehensive list of executive orders from George Washington to the present, visit the American Presidency Project’s database].

الاستنتاج: فهم الأوامر التنفيذية في السياق

فالأوامر التنفيذية ليست ثغرة أو خلفية للدكتاتورية؛ فهي أداة تستند إلى الدستور يستخدمها الرؤساء منذ تأسيس الجمهورية، ولا تأتي سلطتهم من أي بند واحد بل من المنحة الواسعة للسلطة التنفيذية في المادة الثانية، والحاجة العملية إلى إدارة فعالة، ومع ذلك فإن السلطة دائما ما تقيدها السلطات الأخرى - المحاكم، والكونغرس، والجمهور في نهاية المطاف.

وبالنسبة للمعلمين، فإن المأزق الرئيسي هو أن الأوامر التنفيذية تتداخل بين القانون والسياسة والتاريخ، ولا يمكن دراستها بمعزل عن بعضها البعض، ولا يجب أن يدرس التربية المدنية الكاملة ما هو الأوامر التي تقول، بل أيضاً كيف تنفذ وتُطعن وتُغيّر، ومن خلال تحليل أمثلة حقيقية من الاحتجاز المأساوي للأمريكيين اليابانيين إلى الحداثة التي تحظر السفر، أن ترى الطبيعة الدينامية والمتنازعة أحياناً للحوكمة الأمريكية.

وفي عصر يتسم بالتغير السياسي السريع، فهم مدى ملاءمة الأوامر التنفيذية للهيكل الحكومي أكثر أهمية من أي وقت مضى، وهو يمكّن المواطنين من تقييم الإجراءات الرئاسية تقييما نقديا والمشاركة بفكر في العملية الديمقراطية.