كيف يُحاسب الكونغرس الفرع التنفيذي: تفسير الرقابة

تطور ممارسات الرقابة

وقد كان الإشراف المبكر على المؤتمرات غير رسمي وناشطا، حيث ركز إلى حد كبير على السلوك في أوقات الحرب والعجز المالي، وقد بدأ عصر الرقابة الحديث بقانون إعادة التنظيم التشريعي لعام 1946، الذي أضفى الطابع الرسمي على هياكل اللجان الدائمة وخول اللجان الدائمة إجراء استعراض مستمر للوكالات التنفيذية، كما أن قانون الميزانية والرقابة على الإغراق الصادر في عام 1974 يعزز الرقابة بإنشاء مكتب الميزانية في الكونغرس، ويعطي أدوات للكونغرس لمراقبة جلسات الاستماع المتعلقة بالمراجعة.

أنواع الرقابة على الكونغرس

ويمارس الكونغرس الرقابة من خلال عدة آليات متميزة، ويخدم كل منها غرضا محددا في مساءلة الفرع التنفيذي، وهذه الفئات لا تستبعد بعضها بعضا؛ وكثيرا ما تستخدم اللجان نُهجا متعددة في آن واحد.

الرقابة التشريعية

ويشمل الإشراف التشريعي رصد كيفية تنفيذ الوكالات الاتحادية للنظام الأساسي الذي أقره الكونغرس، ويشمل ذلك استعراض اللوائح التنظيمية للوكالات، وتقييم الامتثال للقصد التشريعي، وتحديد ما إذا كانت القوانين بحاجة إلى تعديل، فعلى سبيل المثال، وبعد إقرار قانون الرعاية الميسورة، عقدت لجان عديدة جلسات استماع لتقييم بدء عمليات تبادل التأمين الصحي وأثر ذلك على المستهلكين، ويمكن للكونغرس أيضا أن يستخدم الرقابة التشريعية في البرامج التي انتهت صلاحيتها أو أن يأذن بإجراء تقييمات جديدة استنادا إلى أداء الوكالات.

الرقابة على التحقيقات

كما أن الرقابة على التحقيق هي أكثر أشكال سلطة الكونغرس وضوحاً وأكثرها إثارة للجدل، ويمكن أن تستهدف التحقيقات سوء السلوك المزعوم أو الاحتيال أو النفايات أو إساءة المعاملة داخل الفرع التنفيذي، وتشمل الأمثلة البارزة على ذلك جلسات الاستماع التي يعقدها الموظفون المعنيون بمسألة ووترغيت، والتحقيق مع اللجنة الإيرانية - كونترا، والتحقيق مع اللجنة المختارة في كانون الثاني/يناير، وكثيراً ما تقدم اللجان أوامر استدعاء، وتصادر الشهود، وتجمع الأدلة المستندية.

الرقابة على الميزانية (سلطة المدفع)

وتعطي المادة الأولى من الدستور الكونغرس السلطة الحصرية للأموال المناسبة، إذ إن الرقابة على الميزانية هي العملية التي يفحص بها الكونغرس طلب الميزانية المقدم من الرئيس، ويفحص إنفاق الوكالات، ويكفل استخدام دولار دافعي الضرائب استخداما فعالا، وتعقد لجان الاعتمادات التابعة لمجلس النواب ومجلس الشيوخ جلسات استماع مع رؤساء الوكالات، وتستعرض مبررات الإنفاق، وتضع شروطا على مشاريع قوانين الاعتمادات، ويقدم مكتب الميزانية في الكونغرس تحليلا غير قائم على النتائج المحددة للأثر الاقتصادي للميزانية.

الرقابة الإيجابية (المشورة والموافق)

ودور مجلس الشيوخ في تأكيد التعيينات الرئاسية هو إجراء فحص مباشر على الفرع التنفيذي، وينطبق ذلك على أمناء مجلس الوزراء والقضاة الاتحاديين والسفراء والعديد من كبار المسؤولين التنفيذيين، وتشمل عملية التثبيت جلسات استماع أمام اللجنة المعنية، والتحقيقات المتعلقة بالخلفيات، والتصويت على أساس طابق دنيوي، ويستخدم أعضاء مجلس الشيوخ هذه الجلسات للكشف عن مؤهلات المرشحين، وآرائهم السياسية، والمعايير الأخلاقية، كما أن الاعتراضات أو التأخيرات يمكن أن تشكل بشكل كبير جدول أعمال الإدارة.

المفتشان العامان والوكالة

وفي حين أن نظام المفتشين العامين (IG) لا يشكل آلية كونغرسية فحسب، فإنه يعمل كتوسيع للمراقبة، فالأهداف الدولية هي أجهزة مراقبة مستقلة داخل كل وكالة اتحادية، مكلفة بكشف الاحتيال والنفايات وإساءة المعاملة، وقد أنشأ الكونغرس قانون الحكومة لعام 1978 ثم عززه لاحقاً بقانون إصلاح الفريق الحكومي الدولي المعني بالهجرة والتنمية لعام 2008.

اللجان الرئيسية المشاركة في الرقابة

فالرقابة لا مركزية في عشرات اللجان واللجان الفرعية في مجلس الشيوخ ومجلس الشيوخ، وفي حين أن لكل لجنة بعض اختصاصات الرقابة، فإن بعض الأفرقة المتخصصة في مساءلة الفرع التنفيذي.

لجنة الرقابة والمساءلة (هوس)

ويتمتع هذا الفريق، المعروف سابقا باسم لجنة مراقبة المجلس وإصلاح الحكومة، بولاية واسعة على الحكومة الاتحادية، ويحقق في النفايات والاحتيال وإساءة المعاملة، ويستعرض أنظمة الوكالة، ويدرس تنفيذ القوانين، وسلطة المثول أمام المحكمة هي من أوسع سلطات الكونغرس، وقد شملت الرقابة الأخيرة سياسات الحدود التي تتبعها إدارة بدن، والانسحاب من أفغانستان، ومنشأات مركز فيينا الدولي - ١٩.

مجلس الشيوخ لجنة الأمن القومي والشؤون الحكومية

وتشرف هذه اللجنة على إدارة الأمن الوطني، والوكالة الاتحادية لإدارة الطوارئ، وعلى قضايا الإدارة على نطاق الحكومة، وتجري تحقيقات في أوجه الضعف في مجال الأمن السيبراني، والاستجابة للكوارث، وكفاءة الحكومة، كما تنظر اللجنة في العديد من المرشحين للرئاسة لدى السلطة التنفيذية.

لجان الاعتمادات

وتمارس لجان مجلس النواب ومجلس الشيوخ المعنية بالمخصصات الرقابة على الميزانية من خلال 12 لجنة فرعية تمول كل وكالة اتحادية، وخلال جلسات الاستماع، يتساءل المختصون عن رؤساء الوكالات بشأن أولويات الإنفاق والأداء السابق والخطط المستقبلية، ويمكنهم وضع قيود على الأموال أو طلب التقارير كشروط للإفراج عنها.

اللجان المختارة والخاصة

وينشئ الكونغرس في بعض الأحيان لجاناً مختارة مؤقتة للتحقيق في قضايا محددة تعبر ولايات قضائية متعددة، واللجنة المختارة للتحقيق في الهجوم السادس الذي وقع في كانون الثاني/يناير على كابيتول الولايات المتحدة مثال حديث، وكثيراً ما عززت هذه اللجان سلطات الادعاء وولاية مركزة، مما يسمح لها بإجراء تحقيقات عميقة دون قيود من جانب منظمة اللجان العادية.

آليات الرقابة: الأدوات والعمليات

ولدى الكونغرس مجموعة متنوعة من الآليات لتنفيذ الرقابة بفعالية، بعضها صلاحيات قانونية رسمية؛ وبعضها الآخر أدوات عملية لجمع المعلومات.

جلسات الاستماع والشهادة

وتستدعى اللجان شهودا من الوكالات التنفيذية والخبراء المستقلين والمواطنين المتضررين، ويمكن أن تكون جلسات الاستماع ذات طابع تشريعي أو تحقيقي أو رقابة، وتختلف أشكالها: بعضها جلسات إحاطة إعلامية، وجلسات أخرى هي استجوابات شاملة للخلافات، ويخضع الشهود للقسم، وتصبح شهاداتهم جزءا من السجل العام، وقد ازداد استخدام الإيداعات والمقابلات غير المقيدة في الجلسات العامة في الآونة الأخيرة.

إجراءات الاستئناف وعملية الإجبار

وسلطة إصدار أوامر الإحضار ضرورية عندما لا ترغب الوكالات أو الأفراد في التعاون طواعية، ويمكن أن تجبر مذكرة الادعاء على إصدار الوثائق أو الشهادة، ولكل من مجلس النواب ومجلس الشيوخ قواعد دائمة تسمح للجان بإصدار أوامر الإحضار، وأحيانا بموافقة الرئيس أو بأغلبية الأصوات، وقد يؤدي عدم الامتثال إلى انتهاك حرمة الكونغرس، مما قد يؤدي إلى إحالة جنائية إلى إدارة العدل أو إلى محكمة تنفيذية معقدة سياسيا.

التقارير والمراسلات

وكثيرا ما تصدر اللجان تقارير تلخص النتائج التي تتوصل إليها التحقيقات أو جلسات الاستماع أو الإحاطات الإعلامية للوكالات، ويمكن أن تتضمن هذه التقارير توصيات بشأن التشريعات أو التغييرات التنظيمية أو زيادة الرقابة، وبالإضافة إلى ذلك، يرسل أعضاء الكونغرس رسائل إلى رؤساء الوكالات يطلبون فيها وثائق أو ردودا على الأسئلة أو اتخاذ إجراءات بشأن مسائل محددة، وتصبح ردود الوكالة جزءا من سجل اللجنة، وتقوم المنظمة ودائرة البحوث التابعة للكونغرس بإعداد تقارير مفصلة عن أداء البرامج، والتفسيرات القانونية، وخيارات الرقابة على السياسات، التي تستخدم كمراجع موثوقة.

عمليات التفتيش والزيارات الموقعية

وكثيرا ما يقوم الأعضاء والموظفون بزيارات ميدانية إلى المرافق الاتحادية أو مواقع البرامج أو مناطق الكوارث لمراقبة العمليات مباشرة، ويمكن لهذه التفتيش أن تكشف عن مشاكل قد تضيعها جلسات الاستماع أو التقارير، وعلى سبيل المثال، فإن زيارة مستشفى يكافح شؤون المحاربين قد تكشف عن ممارسات الجدولة التي تؤخر الرعاية، وتبني هذه الزيارات المصداقية وتسترشد بالحلول التشريعية.

التحديات التي تواجه الرقابة على المؤتمرات

وعلى الرغم من أسسها الدستورية، كثيرا ما تعوق الرقابة العقبات المؤسسية والسياسية والقانونية.

السلطة التنفيذية

فالامتياز التنفيذي يسمح للرئيس بحجب بعض المعلومات عن الكونغرس لحماية سرية مداولات السلطة التنفيذية، والامتياز ليس مطلقا، بل إن المحاكم قد أونته من حاجة الكونغرس إلى المعلومات، ومن الناحية العملية، يمكن أن تُجرَّم المقاتلات على الامتياز التنفيذي لمدة أشهر أو سنوات، وتأخير الرقابة والسماح بأن تصبح المعلومات ثابتة، وقد تم خلال إدارة ترمب، تلبية عشرات من أوامر الإحضار برفض الشامل، مما أدى إلى تقاضي غير مسبوق.

Partisan Polarization and Gridlock

وقد أصبح الإشراف على السلطة التنفيذية أكثر فأكثر جزءا من ذلك، وعندما يسيطر أحد الأحزاب على المجلس الأبيض والكونغرس، فإن الإشراف على السلطة التنفيذية قد يكون مشوها أو موجها إلى المعارضين السياسيين، وعندما تنقسم السيطرة، يمكن أن يصبح الإشراف سلاحا لإخضاع الطرف المعارض، ويقوّض ارتفاع الإشراف على السلطة القضائية مصداقية الرقابة؛ وقد يرى الجمهور أن التحقيقات مسرح سياسي بدلا من الحكم الرشيد.

القيود على الموارد وتحول الموظفين

وتعمل اللجان البرلمانية مع موظفين صغار نسبيا مقارنة بالوكالات التي تشرف عليها، وتوظف السلطة التنفيذية ملايين الموظفين؛ ولا يوجد في نظام لجان مجلس النواب سوى بضعة آلاف من الموظفين، ويجب على كل موظف من موظفي التحقيقات أن يغطي حافظات واسعة النطاق، مما يجعل من الصعب الالتفات إلى الموظفين، ولا سيما بعد إجراء تغييرات في مراقبة الأغلبية، ويضعف الذاكرة المؤسسية والخبرة، وعلاوة على ذلك، يمكن للميزانيات القانونية للمقاضاة على أوامر الاتهام أن تستنفد موارد اللجان.

حمايات مبلِّغي المخالفات وتدفق المعلومات

ويشكل المبلِّغون عن المخالفات مصدرا حيويا للمعلومات الداخلية عن النفايات والغش والإساءة، إذ يوفر قانون حماية المبلِّغين لعام 1989 وما تلاه من إصلاحات بعض الضمانات، ولكن كثيرا من المبلِّغين عن المخالفات لا يزالون يواجهون الانتقام أو التحقيقات المطولة، ويمكن للكونغرس أن يتلقى كشفات عن المخالفات مباشرة عن طريق خطوط الاتصال الهاتفية أو مكتب المستشار الخاص، غير أن الخوف من الانتقام وبطء العمليات القانونية يمكن أن يثني الأفراد عن تقديم المعلومات الأساسية.

الاتجاهات والإصلاحات الأخيرة في مجال الرقابة

ويتطور المشهد الرقابي باستمرار استجابة للتحديات الجديدة والتغييرات التكنولوجية.

الرقابة الرقمية وتحليل البيانات

وتتزايد استخدام اللجان لتحليل البيانات لتحديد أنماط النفايات أو التجاوزات، وتحتفظ المنظمة بقاعدة بيانات للإجراءات الموصى بها، كما أن نماذج الميزانية التي وضعها مكتب الميزانية في الكونغرس تتضمن طلبات وموابط بيانات الوكالة التي توفر المواد الخام اللازمة للتحليل، وقد أنشأت بعض اللجان أفرقة اكتشاف رقمي لمعالجة المجلدات الكبيرة من السجلات الإلكترونية، وقد تساعد التطورات في الاستخبارات الاصطناعية اللجان على الخنق عن طريق ملايين الوثائق، ولكن لا تزال هناك شواغل تتعلق بالخصوصية والأمن.

قوة الاحتكاك المحسنة ولكن المتنازعة

ونادرا ما استخدم الكونغرس سلطته الكامنة في انتهاك حرمة المحكمة لإنفاذ سلطة أوامر الإحضار والاقتناء المباشر للأفراد، وكان آخر استخدام للاحتقار الأصيل في الثلاثينات، واستجابة للانحرافات التي يقوم بها المسؤولون التنفيذيون، بعث بعض العلماء والمشرعين نداءات إلى الكونغرس لاستخدام هذه السلطة، إما عن طريق الغرامات أو التصويتات الدنيا، وفي عام ٢٠٢٠، اعتمد المجلس قاعدة تسمح للجان بفرض غرامات نقدية على المسؤولين الذين يرفضون ذلك.

دعم الأطراف لإصلاح الرقابة

وعلى الرغم من الاستقطاب، فقد بذلت جهود ثنائية الأطراف لتحديث الرقابة، وأوصت فرقة العمل المعنية بتحديث الرقابة التابعة للكونغرس، التي أنشئت في عام 2019، بإدخال تحسينات على إنفاذ أوامر الإحضار، وحماية الشهود، واستخدام التكنولوجيا، وأُدخلت عدة مشاريع قوانين لتدوين حق اللجان في الحصول على معلومات من السلطة التنفيذية دون تأخير، واقترحت فكرة إنشاء " مكتب مستقل مخصص للإشراف على الكونغرس " لتقديم الدعم في مجال التحقيقات إلى اللجان غير الحزبية.

الاستنتاج: استمرار أهمية الرقابة

ولا تزال الرقابة البرلمانية واحدة من أقوى الأدوات لضمان أن يتصرف الفرع التنفيذي بصورة قانونية وكفؤة وفي المصلحة العامة، وبدون رقابة قوية، فإن التوازن الدستوري يتجه نحو السلطة التنفيذية المركزية، ويخاطر بالتجاوزات التي تقوض الديمقراطية، وفي حين أن التحديات مثل الوصلات الحزبية، والمطالبات المتعلقة بالامتيازات التنفيذية، والموارد المحدودة لا تزال قائمة، فإن النظام يكيف باستمرار من خلال الإصلاحات والتكنولوجيا، وتفاني الأعضاء والموظفين.