كيفية اتخاذ القرارات التشريعية Shape النظام البيئي

القواعد البيئية للمهندسة التشريعية

ولا تنشأ الأنظمة البيئية من فراغ، فكل معيار جوي نظيف، وكل مبدأ توجيهي يتعلق بنوعية المياه، وكل حماية للأنواع المعرضة للخطر تتتبع سلطتها إلى قرار تشريعي محدد، ومن قاعات الكونغرس إلى أجهزة الدولة، ومنظّمي القوانين الحرفية التي تخول الوكالات أو تحد منها، وتخصّص التمويل اللازم للتنفيذ، وتضع الأولويات الرئيسية للسياسة البيئية، وتتفهم كيف أن هذه الخيارات التشريعية تشكل المشهد التنظيمي أمر أساسي لأي شخص يريد أن يفهم النتائج قوية.

وتدرس هذه المادة الرحلة من مشروع القانون إلى التنظيم، والجهات الفاعلة الرئيسية المعنية، والعقبات التي تنشأ، وأثر القرارات التشريعية على العالم الحقيقي، ومن خلال كسر العملية وتحليل دراسات الحالات، نستكشف كيف يحدد وضع القوانين بصورة مباشرة فعالية القواعد البيئية.

العملية التشريعية: من مشروع القانون إلى اللائحة

فالتشريع يبدأ كفكرة، كثيرا ما تشعلها أزمة أو تقرير علمي أو ضغط عام، ولكن تحويل هذه الفكرة إلى تنظيم قابل للتنفيذ يتطلب تهدئة عملية معقدة ومتعددة المراحل، وتتيح كل مرحلة فرصا للنفوذ - وللعرقلة.

المقترح والمقدمة

مشروع قانون في الساحة البيئية، يمكن أن يصدر مشروع قانون في لجنة مجلس الشيوخ المعنية بالطاقة والتجارة، ولجنة مجلس الشيوخ المعنية بالبيئة والأشغال العامة، أو في أفرقة أخرى ذات اختصاص على الموارد الطبيعية، ويُكلف مشروع القانون بعدد من المشاريع ويحال إلى اللجنة المختصة، ويمكن أن يتكون اللغة في هذه المرحلة المبكرة من موظفين ومستشارين قانونيين ومن مستشارين خارجيين، وكثيرا ما تقدم مجموعات المصالح مشروع نص أو تعديلات مقترحة، على أمل أن تكون هذه الصيغة جاهزة.

جلسات الاستماع والمذكرات

وتعقد اللجان جلسات استماع حيث يدلي فيها الخبراء وموظفو الوكالات وممثلو الصناعة ومجموعات الدعوة بالشهادة، وهذه الجلسات تخدم غرضا إعلاميا وسياسيا على حد سواء، وتضع سجلا عاما يمكن أن يدعم لاحقا التشريع في المحكمة أو في محكمة الرأي العام، وتعقد اللجنة بعد جلسات الاستماع جلسة للعلامات، يقترح فيها الأعضاء تعديلات ويصوتون على النص النهائي، وهذا هو المكان الذي يحدث فيه الاتجار بالحصانات: قد يوافق عضو مجلس الشيوخ على دعم الحد من التلوث مقابل حكم تعفيه الدولة.

المناقشة والتصويت

وبعد أن يصف مشروع القانون اللجنة، فإنه ينتقل إلى مجلس النواب أو مجلس الشيوخ بكامله، ويمكن تقييد المناقشة بقواعد (في المجلس) أو توسيعها عبر الألياف (في مجلس الشيوخ)، وكثيرا ما يرغم تهديد المليبوس قادة الأغلبية على التفاوض من أجل 60 صوتاً ضرورياً للاحتجاج بالبطأ، وهذه العقبات الإجرائية تعني أن التدابير البيئية الشعبية يمكن أن تعطل دون وجود أغلبية خارقة، ويسجل كل من صانعي القوانين عادة ما يسمح للجمهور برؤية المكان.

لجنة المؤتمرات

وإذا أصدر مجلس النواب ومجلس الشيوخ نسخا مختلفة من مشروع قانون، فإن لجنة المؤتمرات التابعة لأعضاء المجلسين تسوي الخلافات، وتعمل هذه المجموعة الصغيرة إلى حد كبير خلف أبواب مغلقة، وكثيرا ما تتضمن الحلول الوسطية التي يتوصل إليها أكثر ما يترتب على ذلك من عملية صنع الصفقات، فعلى سبيل المثال، يمكن أن يتضمن مشروع قانون لمجلس النواب معايير صارمة للانبعاثات في حين تقدم نسخة من مجلس الشيوخ تعويضات عن الصناعة؛ ويمكن أن يختلط تقرير المؤتمر على حد سواء، مما ينشئ إطارا تنظيميا معقد.

الإجراءات الرئاسية وتنفيذ الوكالات

مشروع القانون النهائي يذهب إلى الرئيس الذي يمكنه التوقيع عليه في القانون أو حق النقض يمكن أن يُبطله ثلثي الأصوات في كلا المجلسين، نتيجة نادرة ولكن ممكنة، عندما يُوقع القانون يُدون في قانون الولايات المتحدة، ولكن القانون نفسه واسع في كثير من الأحيان، ويفوض السلطة إلى الوكالات الإدارية (مثلاً لـ ]

Pillar Environmental Statutes: How Legislation Built the Regulatory Framework

وتشكل عدة قوانين اتحادية الأساس الذي تقوم عليه القواعد البيئية للولايات المتحدة، وقد شكل كل منها الديناميات التشريعية لحقبة العهد - أي الحلول الوسط السياسي، أو الغضب العام، أو توافق الآراء بين الأحزاب، ويكشف فهم أصولها عن كيفية أن التصميم التشريعي يملي القوة التنظيمية.

National Environmental Policy Act (NEPA, 1970)

وتقتضي وكالة حماية البيئة الوطنية من الوكالات الاتحادية تقييم الأثر البيئي للإجراءات الرئيسية قبل الشروع فيها، وهي أنشأت عملية بيان الأثر البيئي والمجلس بشأن الجودة البيئية ].() وبينما لا تُجبر الوكالة الوطنية لحماية البيئة على نتائج محددة، فإن متطلباتها الإجرائية تُمكِّن المواطنين والجماعات من الطعن في المشاريع التي تفتقر إلى المراجعة الكافية.() وقد ركزت المناقشات التشريعية بشأن مدى احتفاظ الوكالات التقديرية بقانون التوترات البيئية في كل فترة لاحقة.

قانون الهواء النقي (قانون الطيران المدني الدولي، 1970؛ تعديلات رئيسية، 1977، 1990)

ويجيز قانون الهواء النقي قانون حماية البيئة وضع معايير وطنية لجودة الهواء المحيط بالملوثات الضارة بالصحة العامة والبيئة، وقد أدخلت تعديلات عام 1990 نُهجاً سوقية مثل برنامج " إيسيد رين " الذي استخدم الحد الأقصى من انبعاثات ثاني أكسيد الكبريت، ويظهر هذا التشريع كيف استشهدت خيارات التصميم - القيادة والسيطرة على آليات السوق - مباشرة من المفاوضات التشريعية على الصعيد العالمي.

قانون المياه النظيفة (CWA, 1972)

وقد أنشأ قانون مكافحة التلوث بالمياه الاتحادي لعام 1972 النظام الوطني للقضاء على التلوث الناجم عن الملوثات، الذي يتطلب تصاريح للتلوث من مصادر مرجعية، وأدى التدفق التشريعي إلى إعفاءات من الجري الزراعي وبعض العمليات الصناعية، مما أدى إلى ثغرة التلوث من مصادر غير محددة التي تصيب نوعية المياه اليوم، وقد تبينت قرارات الكونغرس الأعلى الأخيرة بشأن تعريف " مياه الولايات المتحدة " ، إلى عدم وجود صياغة تشريعية غامضة.

قانون الأنواع المهددة بالانقراض (ESA, 1973)

وتوفر وكالة الفضاء الأوروبية الحماية للأنواع المدرجة على أنها مهددة أو مهددة، وللموائل الحرجة التي تعتمد عليها، وقد صدر القانون بدعم ثنائي الأطراف واسع النطاق، مما يعكس ازدهار الحفظ الذي يمتد على خطوط الأحزاب، ولكن في العقود التي انقضت منذ ذلك الحين، حال دون تحديث المعلومات، كما أن الأحكام الصارمة التي وضعتها الوكالة الأوروبية للطاقة الذرية والتي يمكن أن توقف التنمية على الأراضي الخاصة، تولد معارضة قوية من جانب المدافعين عن الصناعة وحقوق الملكية، ومع ذلك لم يتوصل الكونغرس إلى توافق في الآراء.

قانون مراقبة المواد السمية (TSCA، 1976؛ أُعيد إصلاحه في عام 2016)

وفي البداية، طلبت الرابطة من وكالة حماية البيئة أن تثبت وجود مادة كيميائية " غير معقولة الخطورة " قبل تنظيمها - وهي معيار يكاد يكون مستحيلاً يترك آلاف المواد الكيميائية الموجودة غير متحققة، وقد أدى قانون لاوتنبرغ لعام 2016، وهو إنجاز نادرة بين الأحزاب، إلى نقل العبء إلى الصناعة لإثبات السلامة الكيميائية، وهذا الإصلاح يوضح كيف يمكن للتعديلات التشريعية أن تصحح الإخفاقات التنظيمية السابقة.

من يتقاسم القرارات التشريعية؟ دور أصحاب المصلحة

ونادرا ما تكون النتائج التشريعية ناتجة عن الحقائق الأولية وحدها، ويستثمر أصحاب المصلحة القويون بشدة في التأثير على العملية، ويقررون قوتهم النسبية ما إذا كانت الحماية البيئية تشدد أم تترنح.

المنتخبون من المسؤولين والأحزاب السياسية

ويجلب المشرعون أيديولوجياتهم الخاصة، والضغوط التي تشكلها، وانتماءات الأحزاب إلى الأصوات البيئية، ويمكن لقادة الأحزاب أن تجلد الأصوات، أو تقترح تعديلات، أو تحجب الفواتير عن الوصول إلى الأرض، وقد أدى تزايد استقطاب القضايا البيئية - مع تأييد الديمقراطيين عموما لتنظيم أقوى، وتأكيد الجمهوريين على التكاليف الاقتصادية - إلى ندرة التشريعات البيئية الرئيسية منذ التسعينات، حيث لم تنجح مشاريع القوانين ذات النداءات الثنائية القوية، مثل إصلاح قانون التعاون التقني لعام 2016 أو عام 2020.

مجموعات البوليس والصناعة

وتنفق الشركات والرابطات التجارية بلايين الضغط على المؤتمر المعني بالقضايا البيئية، وتحافظ قطاعات الوقود الأحفوري والكيميائي والزراعة والصناعة التحويلية على عمليات الضغط الهائلة، وتمول حملات، وتقدم شهادات الخبراء، وتضع تشريعات نموذجية، ويمكن أن يؤدي تأثير هذه المجموعات إلى ثغرات، وتواريخ تأخير الامتثال، ووضع أحكام إنفاذية ضعيفة، وعلى سبيل المثال، فإن الإعفاء الزراعي لقانون المياه النظيفة هو نتيجة مباشرة لضغط الضغط الزراعي في المزارع خلال مناقشة عام 1972.

Environmental Advocacy Groups

(ب) لا تستهدف الربح مثل مجلس الدفاع عن الموارد الطبيعية ]، ونادي سييرا، وصندوق الدفاع البيئي، العمل على مكافحة التأثير في قطاع صناعة الموازنة، وحشد مؤيدي القواعد الشعبية، ورفع الدعاوى القضائية لإرغام الإجراءات التنظيمية، وتزويد المشرعين بالخبرة العلمية والقانونية، وكانت دعوتهم مفيدة في إدخال تعديلات على قانون الهواء النقي وفي دفع نفقات الصناعة المناخية(و).

الوكالات الاتحادية والخبراء العلميون

وتقدم وكالات مثل وكالة حماية البيئة، ووزارة الداخلية، ووكالة الشؤون الاقتصادية الوطنية، تحليلات تقنية وتقديرات للفوائد من حيث التكلفة يعتمد عليها المشرعون، ويشهد العلماء والاقتصاديون من هذه الوكالات في جلسات الاستماع وبيانات يمكن أن تدعم مشروع القانون أو تقوضه، غير أن المعينين السياسيين قد يشكلون أو يوقفون نتائج الوكالات بما يتفق مع أولويات الإدارة، ومصداقية مدخلات الوكالات - ومقاومتها للتدخل السياسي - هي موضوع متكرر في التشريعات البيئية.

المواطنون والناخبون

ويمكن للرأي العام أن يغير المشهد التشريعي، وخاصة بعد الكوارث البيئية العالية المعالم، وحرائق نهر كوياهوغا (1969)، والانسكاب النفطي لاكسون فالديز (1989)، وأزمة المياه في فلنت (2014)، خلق كل منهما نوافذ فرصة لاتخاذ إجراءات تشريعية، وحركات القواعد الشعبية، وحملات كتابة الرسائل، والاحتجاجات تشير إلى المشرعين بأن الناخبين يلقون الرعاية بشأن حماية البيئة.

التحديات في اتخاذ القرارات التشريعية

وحتى عندما يدعم الجمهور حماية البيئة، كثيرا ما تنتج العمليات التشريعية قوانين غير كاملة أو غير فعالة، وهناك أربعة تحديات مستمرة قائمة.

الاستقطاب السياسي

وقد أصبحت القضايا البيئية أرضاً للمعركة، ففي السبعينات، أقر قانون الشراكة الجديدة وقانون الهواء النقي وقانون الأنواع المهددة بالتصويت الثنائي الأطراف، واليوم، يواجه تشريع تغير المناخ معارضة جمهورية شبه مستقلة، وهذا الاستقطاب يعني أن مشاريع القوانين الشاملة نادراً ما تتقدم؛ وبدلاً من ذلك، يتم وضع السياسات من خلال الأوامر التنفيذية، ووضع قواعد الوكالات، وراكبي الميزانية، التي تكون أكثر هشاشة وتخضع لإدارة تشريعية جديدة.

المعارضة الاقتصادية والصناعة

فالصناعات التي تتحمل تكاليف التنظيم تقاوم، وتدفع بأن القواعد البيئية تقتل فرص العمل، وتزيد أسعار الطاقة، وتضر بالقدرة التنافسية، وهذه الحجج الاقتصادية تعود إلى واضعي القوانين من المقاطعات التي تعتمد على التصنيع أو التعدين أو الزراعة، ونتيجة لذلك غالبا ما تكون تشريعات تشمل فترات طويلة، أو إعفاءات للأعمال التجارية الصغيرة، أو استباق قوانين الدولة الأقوى، وتضمنت تعديلات قانون الهواء النظيف لعام ١٩٩٠ حكما يقضي بأن يؤخر مراقبة أمطار الأحماض على محطات توليد الطاقة القديمة - امتيازات لمرافق.

عدم اليقين العلمي والتضليل

فالعلم البيئي معقد ومحتمل في جوهره، إذ أن معارض التنظيم تستغل عدم اليقين، وتطالب بإثبات الضرر قبل فرض أي قيود، وتحتاج اللغة التشريعية أحيانا إلى نهج " العلم السليم " أو نهج " القائمة على المخاطر " - وهي عبارات يمكن تفسيرها على أنها توقف العمل، وتعطي المناقشة المتعلقة بتغير المناخ مثالا صارخا: فعلى مدى سنوات، تمول مصالح الوقود الأحفوري البحوث التي تشكك في الاحترار العالمي، مما يثير الشكوك في عقودا بين المشرعين.

العقبات الإدارية والقضائية

وحتى إذا صدر قانون ما، يمكن وقف تنفيذه أو تأخيره عن طريق التقاضي، والاستعراض التنظيمي، والقيود المفروضة على الميزانية، ويقضي قانون الإجراءات الإدارية بأن تبرر الوكالات القواعد من خلال عملية طويلة من الإخطارات والالتزام، وتقاضي مجموعات الصناعة عادة بإلغاء القواعد، ويجوز للمحاكم أن تسقطها إذا كان النظام الأساسي غامضا، كما يمكن للمؤتمر أن يستخدم قرارات " المراجعة الجزائية " لإبطال القواعد التي وضعت في صيغتها النهائية مؤخرا، وهي عبارة عن 20 مرة.

دراسات الحالات الإفرادية: الأثر التشريعي في العمل

وتوضح الأمثلة التالية كيف أن الخيارات التشريعية - الجريئة والثيفة - قد أدت في العالم الحقيقي.

برنامج " مدفعية " ، قانون الهواء النقي: نجاح تشريعي

وفي الثمانينات، دمرت الغابات والبحيرات التي تصيبها محطات توليد الطاقة العاملة بالفحم في الشمال الشرقي وكندا، وأحدثت تعديلات قانون الهواء النظيف لعام ١٩٩٠ نظاماً للكميات والأسعار لانبعاثات ثاني أكسيد الكبريت، ووضع حداً وطنياً للبطولة، وقد تثبت المرافق التجارية، وتمنحها المرونة لخفض الانبعاثات بفعالية من حيث التكلفة، ونتيجة لذلك، انخفضت انبعاثات ثاني أكسيد الكربون نتيجة نجاح أكثر من 90 في المائة بحلول عام 2020، وتوقعت تكلفة ذلك.

قانون المياه النظيفة والتلوث غير المحدد المصدر: فارق تشريعي

وفي حين أن قانون المياه النظيفة يتحكم بشكل رائع في تصريف الأنابيب والمصانع، فإنه يعفي إلى حد كبير من المياه الزراعية، ومياه العواصف الحضرية، وغيرها من المصادر التي تنتشر، وهذا الإعفاء ليس رقابة - بل هو حل وسط متعمد يرتكز عليه المشرعون من الدول الزراعية، ونتيجة لذلك، فإن التلوث من مصادر غير محددة لا يزال السبب الرئيسي لضعف نوعية المياه في الولايات المتحدة.

قانون الأنواع المهددة بالانقراض: النجاح والثبات

وقد منع جيش ايسا من انقراض أكثر من 99 في المائة من الأنواع المدرجة في القائمة، بما في ذلك النسر الأصلع والذئب الرمادي والقاضي الأمريكي، وهذه النجاحات تستند إلى اللغة القوية وغير الملزمة للقانون: فالأنواع تحصل على حماية تلقائية بمجرد إدراجها، ويجب على الوكالات الاتحادية أن تتشاور لتجنب التعرض للخطر، ومع ذلك فإن نفس القوة قد أحدثت صدمات سياسية وهمية، ومنذ أواخر التسعينات، أرفق الكونغرس مشاريع القوانين المتعلقة بتحديث الأنواع.

The Failure of Federal Climate Legislation

وعلى الرغم من توافق الآراء العلمي وتزايد الاهتمام العام، فإن الكونغرس لم يسن قط تشريعا شاملا بشأن تغير المناخ، وقد أقر مشروع قانون واكسمان - ماركي لعام 2009 مجلس النواب ولكنه مات في مجلس الشيوخ، وقتله مزيج من المعارضة الحزبية، وضغط الصناعة، واقتصاد ضعيف، ويوضح الفشل التحدي النهائي: فعندما تمس قضية تشريعية كل قطاع من قطاعات الاقتصاد، قد يكون الائتلاف المطلوب العمل فيه مستحيلا أن يتجمع، بدلا من ذلك، شكلت سياسة باريس المتعلقة بانبعاثات الطاقة النظيفة.

توجيهات المستقبل بشأن التشريعات البيئية

إن التهديدات البيئية الجديدة - والاعتراف المتزايد بالأخطار القائمة - تؤدي إلى الابتكار التشريعي على المستوى الاتحادي ومستوى الولايات والصعيد المحلي، وفي حين أن الوصلات الشبكية لا تزال تشكل عائقا، فإن عدة اتجاهات ناشئة تشير إلى المكان الذي يتجه فيه القانون البيئي.

Climate Change Mitigation and Adaptation

وتتزايد مشاريع القوانين التي تحدد أسعار الكربون، والاستثمار في البنية التحتية للطاقة النظيفة، ومشاريع القدرة على الصمود في التمويل، بينما يمثل قانون الحد من التضخم لعام 2022، في المقام الأول، مشروع قانون للضرائب والطاقة، أكبر استثمار اتحادي في الإجراءات المناخية حتى الآن: حوالي 370 بليون دولار في شكل ائتمانات ضريبية للطاقة المتجددة، والمركبات الكهربائية، وكفاءة الطاقة، ورغم أنه لا يوجد قانون بيئي تقليدي، فإنه يبين كيف يمكن للمركبات التشريعية أن تحقق أهدافاً تتعلق بالمناخ من خلال الإنفاق وسياسة الضرائب، فقد تشمل التكيف.

Renewable Energy سندات الطاقة وتحديث القواعد

وقد اعتمدت دول عديدة معايير جديدة لحافظة الكهرباء تتطلب من المرافق توليد نسبة مئوية من الكهرباء من مصادر الطاقة المتجددة، وعلى المستوى الاتحادي، تهدف المقترحات التشريعية إلى تبسيط السماح بخطوط النقل، وإصلاح قانون السلطة الاتحادية، وتمويل بحوث تخزين الطاقة، ويتمثل التحدي في تحقيق التوازن بين الموثوقية وإلغاء الكربون - وهو توتر سيحدد تشريعات الطاقة في العقد القادم.

قانون النفايات البلاستيكية والاقتصاد العلماني

وقد أدى الاهتمام العام بالتلوث البلاستيكي إلى حفز الإجراءات التشريعية على مستويات متعددة، إذ إن قانون الانفصال الحر من التلوث البلاستيكي، الذي بدأ في الكونغرس، سيقتضي من المنتجين تصميم عبوة لإعادة التدوير، وحظر بعض البلاستيك المفرد، ووضع برنامج وطني للودائع، وقد سنت الدول بالفعل عشرات من القوانين التي تقيد الأكياس البلاستيكية، والقشائر، وحاويات البوليسترين، ويمكن أن ينسق إطار اتحادي هذه الجهود وينشئ اقتصاداًاً بلاستيكياً مكثفاً.

التنوع البيولوجي وحفظ الموئل

وإذ يدرك المشرعون أن قانون الأنواع المهددة بالانقراض لا يمكن أن يوقف فقدان التنوع البيولوجي وحده، فإنهم يستكشفون أدوات جديدة: ممرات الربط بين الموئل الوطني، والمدفوعات من أجل خدمات النظم الإيكولوجية، والحوافز الضريبية لتخفيف الحفظ، وأن قانون الحياة البرية لأمريكا، الذي يحظى بدعم ثنائي، سيخصص 1.4 بليون دولار سنويا للدول من أجل الحفظ الاستباقي للأنواع المعرضة للخطر، ومن شأن هذا التشريع أن يحوّل النموذج من قوائم قائمة محركة بالأزمات إلى الوقاية.

أحكام العدالة البيئية

وقد حظي عبء التلوث غير المتناسب على المجتمعات المحلية المنخفضة الدخل والمجتمعات المحلية ذات اللون باهتمام تشريعي، وتشمل مشاريع القوانين الآن بصورة روتينية أحكاماً لتقييم الأثر التراكمي، وتعزيز المشاركة العامة، والاستثمار الموجه في المجتمعات المحلية التي توجد بها خطوط المواجهة، ويمكن جعل مبادرة العدالة 40، التي تدون في النظام التنفيذي ولكن ليس لها قانون قانوني بعد، دائمة من خلال تشريعات تربط التمويل البيئي بمقاييس الإنصاف.

خاتمة

والقرارات التشريعية هي الحمض النووي للتنظيم البيئي، وهي تحدد المشاكل التي يتم التصدي لها، وكيف يتم إنفاذ القواعد الصارمة، وأصوات من يثقل في العملية، ومن النجاح الرائع في مراقبة أمطار حمض قانون الهواء النظيف إلى الفشل المستمر في معالجة تلوث المياه غير المحدد المصدر، فإن النمط واضح: فالقانون القوي المصمم بعناية يمكن أن يحقق منافع بيئية تحولية، بينما تترك القوانين الضعيفة أو المثبطة للثغرات مشاكل تتفاقم للأجيال.

وبالنسبة للمواطنين والمربين والطلاب والمدافعين، فإن فهم هذه العملية هو الخطوة الأولى نحو التأثير عليها، فالتصويت في كل انتخابات - وخاصة الانتخابات الأولية والأعراق المحلية - الاتصال بالمسؤولين المنتخبين، ودعم المنظمات البيئية، وحتى الترشح لشغل المناصب، هي جميع السبل الكفيلة بتشكيل الخيارات التشريعية التي تحدد مستقبل الكوكب، وتتكون البيئة من قوانين، وتصاغ القوانين بالمشاركة، ويتمثل التحدي في جعل هذه المشاركة فعالة ومستنيرة.