Širom Ujedinjenog Kraljevstva, gradonačelnici se sve više okreću javno-privatnim partnerstvima (PPP) kao strateškom mehanizmu za finansiranje i pružanje velikih projekata urbanog razvoja. Sa budžetima centralne vlade pod stalnim pritiskom i gradovima koji se takmiče za ulaganja, te saradnje nude pragmatičan put za izgradnju stambenih, nadogradnju transportnih mreža i regeneraciju javnih prostora. Kombinirajući nadzor javnog sektora sa privatnim kapitalom i ekspertizom, gradonačelnici teže ubrzanju napretka na nekim od najhitnijih izazova sa kojima se suočavaju britanski gradovi, od stambene krize do infrastrukture neto nula.

Ovaj pristup nije nov Velika Britanija koristi privatne finansije za javne projekte još od Privatne finansijske inicijative (PFI) 1990-ih ali uloga direktno izabranih gradonačelnika, posebno onih sa kombinovanim ovlastima vlasti, dala je JPP-ovima novi poticaj. Gradonačelnici u oblastima kao što su Veliki Manchester, Zapadni Midlands, i London sada imaju značajan utjecaj na transport, stambeni i ekonomski razvoj, čineći ih ključnim igračima u strukturiranju i promoviranju partnerskih shema.

Šta su javno-privatna partnerstva?

Javno-privatna partnerstva su ugovorni aranžmani u kojima privatni subjekt preuzima dizajn, izgradnju, finansiranje i rad javnog projekta često u periodu od 25 do 30 godina. Zauzvrat, privatni partner dobija tokove prihoda, tipično iz javnog sektora u vidu unitarnih naknada, ili od korisničkih naknada kao što su cestarina ili prodaja karata. Osnovna ideja je da dijeli rizike i nagrade: javni sektor dobija pristup unaprijed kapitalu i inovacijama privatnog sektora, dok privatni partner dobija predvidljiv, dugoročni povratak na svoja ulaganja.

UK je primenila JPP-ove u različitim sektorima od škola i bolnica do puteva i železnica. Moderni modeli JPP-a evoluirali su da bi uključili varijante lakšeg dodira kao što su ugovori o izgradnji i održavanju finansiranja (DBFM), kao i fleksibilnije sporazume o podjeli prihoda. Za gradonačelnike, žalba je jasna: JPP-ovi mogu isporučiti infrastrukturu godinama ranije od tradicionalnih nabavki, i često mogu donijeti najsavremeniju tehnologiju i operativnu efikasnost koja javnim tijelima možda nedostaje interno.

Za dublji pregled struktura JPP-a, Institut za vladu pruža koristan objašnjivač o historiji i modelima privatnih finansija u javnim projektima.

Kako gradonačelnik koristi JPP u urbanom razvoju

Gradonačelnici širom Velike Britanije raspoređuju JPP-ove kako bi se suočili sa specifičnim urbanim izazovima. Iako se prioriteti svakog grada razlikuju, tri oblasti su se pojavile kao najčešći fokus: stambeni, transportni i javni prostori.

Stambeni razvoj

UK se suočava s hroničnim nedostatkom pristupačnih stanova, a gradonačelnik koristi JPP-ove za otključavanje zastalih lokacija i ubrzavanje isporuke. U većem Manchesteru, strategija gradonačelnice Andy Burnham se oslanja na zajedničke pothvate s privatnim programerima kako bi isporučili hiljade mješovitih kuća, uključujući značajan udio pristupačnih jedinica. Doprinoseći zemljištu iz javnog vlasništva i racionalizirajućim odobravanjima planiranja, kombinirani autoritet smanjuje rizik za privatne partnere, čineći sheme financijski održivim koje inače ne bi nastavile.

Slično tome, u Zapadnom Midlandsu, gradonačelnik Richard Parker je zastupnički model partnerstva koji povezuje isporuku stanova sa infrastrukturnim poboljšanjima. U okviru JPP-a se osigurava da se novi stambeni razvoj prati potrebnim putevima, školama i zelenim prostorima, finansiran dijelom putem doprinosa programera i dijelom putem javnih bespovratnih sredstava.

Birminghamski Perry Barr regeneracija, povezana s igrama Commonwealtha 2022, nudi istaknuti primjer. Vijeće partner s privatnim konzorcijum preurediti veliku površinu u novi stambeni i komercijalni okrug, isporučuje preko 1.000 domova uz nove transportne veze i javno područje. PPP struktura omogućila brzu nabavku i izgradnju, ispunjavajući rok za Igre dok se stvara dugoročna imovina za grad.

Transportna infrastruktura

Transport je klasični PPP domen, a gradonačelniki UK-a sve više koriste ta partnerstva za proširenje i nadogradnju svojih mreža. londonska Crosstrail (sada linija Elizabeth) je isporučena dijelom putem modela PPP iako je njegova struktura bila neobično složena. U novije vrijeme, gradonačelnici su se fokusirali na manje skalarne, ali kritične projekte kao što su autobusni brzi tranzitni sistemi, biciklističke mreže, i poboljšanja prigradskih željeznica.

Na zapadu Engleske, gradonačelnik Metroa Dan Norris je osigurao PPP za Ashton Gate za Temple Meads masovnu tranzitnu šemu, kombinirajući javna sredstva s privatnim ulaganjem u valjanje dionica i sistema.

Mančesterska mreža za proširenje tramvajskih mreža također se oslanja na PPP-ove. Transport za veći mančesterski autoritet je koristio ugovore za izgradnju-finansije-održavanje dizajna za nekoliko produžetaka Metrolinka, prenošenje rizika izgradnje na privatne konzorcije dok je zadržavao dugoročnu kontrolu nad voznim cijenama i kvalitetom usluga. Ovaj model se pokazao isplativim: produženje linije Oldham i Rochdale isporučeno je 15% u odnosu na standardne referentne vrijednosti nabavki.

Javni prostori i kulturni prostori

Revitalizacija parkova, kvadrata i kulturnih prostora je još jedna oblast u kojoj gradonačelniki iskorištavaju privatne investicije. Bristol je preustroj Harboursidea, na primjer, uključivao JPP između gradskog vijeća i programera da pretvore napuštena pristaništa u riva za mješovitu upotrebu s javnim šetnicama, restoranima i stanovima. Privatni partner finansirao je većinu izgradnje, dok je vijeće osiguralo planiranje sigurnosti i trajno održavanje javne oblasti.

U Liverpoolu, gradonačelnik Steve Rotheram nadgleda obnovu historijske gradske rive kroz partnerstvo s Liverpool City Region Combined Authority i privatni investitori. Stvaranje Exhibition Centre Liverpool i širenje hotela Titanic omogućeno je JPP-u koji dijeli prihode od domaćinstva događanja. Ovi projekti su pojačali turizam i stvorili stotine radnih mjesta, demonstrirajući da JPP-ovi mogu podržati i ekonomski rast i javno uživanje u urbanom prostoru.

Birminghamovo preustrojstvo Trga centralne javne plaže uključivalo je lokalnu poslovnu oblast za poboljšanje (BID) partnerstvo sa gradskim vijećem u cilju finansiranja poboljšane rasvjete, sjedenja i programiranja događaja. Iako nije veliki infrastrukturni PPP, ovaj manji model pokazuje kako privatne firme mogu direktno doprinijeti pravljenju mjesta.

Prednosti JPP-a za urbani rast

Prednosti JPP-a za razvoj grada su dobro dokumentovane, ali ih treba kritično procijeniti.

Ubrzana isporuka projekta

Tradicionalne javne nabavke mogu biti spore mjeseci ili godine prolaze između koncepta projekta i temeljnog. PPP-ovi kompresijuju ovu vremensku liniju jer privatni partner ima snažne podsticaje da brzo završi i počne generirati povrat. U mančesterskom MediaCityUK razvoju, okvir PPP-a omogućio je da se prva faza otvori u roku od četiri godine, u odnosu na procijenjenih sedam godina pod čisto javnim pristupom. Ova brzina je posebno vrijedna za gradonačelnike koji se suočavaju s kratkim izbornim ciklusima i trebaju pokazati opipljive rezultate.

Troškovi efikasnosti i prijenos rizika

PPP prebacuju mnoge rizike odgode izgradnje, preopterećenje troškova, operativne performanse iz javnog sektora u privatnog partnera. Pošto su privatne firme bolje opremljene za upravljanje tim rizicima i mogu postići ekonomije razmjera, projekti se često dostave isplativije. Studija Nacionalnog ureda za reviziju je utvrdila da su pravilno strukturirani PFI i PPP projekti u Velikoj Britaniji 60-70% vjerojatniji da će biti isporučeni na vrijeme i na budžet u odnosu na tradicionalne ugovore. Međutim, kritičari ističu da dugoročni servis duga može isključiti te dobitke; pažljivo strukturiranje je ključno.

Gradonačelnicima se mogućnost privlačenja privatnog kapitala smanjuje i neposredna napetost budžeta Vijeća. Pošto vlada Velike Britanije određuje ograničenja za zaduživanje lokalnih vlasti, JPP-ovi dozvoljavaju gradovima da nastave sa velikim projektima bez prekoračenja fiskalnih ograničenja. To je posebno vrijedno za gradonačelnike regionalno važnih gradova kojima nedostaje centralno finansiranje Londona.

Pristup inovacijama i ekspertizaciji

Privatni partneri često donose specijalističko znanje da lokalna vlada ne može održavati in-house. U pametnim gradskim projektima kao što je Bristolovo raspoređivanje IoT senzora za praćenje kvaliteta zraka PPP sa tehnološkom firmom obezbjeđivala je vrhunsku opremu i analitiku podataka koje grad nije mogao sam razviti. Gradonačelnici sve više koriste ta partnerstva za pilotiranje novim pristupima energetskoj efikasnosti, digitalnoj povezanosti i zelenoj infrastrukturi.

Na primjer, partnerstvo Velike londonske vlasti s Microsoftom radi stvaranjadigitalnog blizanca grada za planiranje simulacija kombinira javne ciljeve s privatnom tehnološkom sposobnošću. rezultirajući alat pomaže donosiocima odluka vizualizirati utjecaj novih kretanja na transport, kvalitet zraka, i korištenje energije inovacija koja bi bila zabranjeno skupa za javni sektor da se razvija samostalno.

Izazovi i razmatranja

Uprkos ovim prednostima, JPP nije panacea. Gradonačelnici moraju upravljati značajnim izazovima, a slabo strukturirana partnerstva mogu uplesti dugoročne obaveze za poreske obveznike.

Kompleksni pregovori

Izrada ugovora o JPP-u koji uravnotežuje rizik i nagradu za obje strane je ozloglašena. Pravna i finansijska složenost često zahtijeva skupe savjetnike, a pregovori se mogu protezati godinama. UK-ove rane PFI bolnice su kritizirane zbog zatvaranja NHS-a u nefleksibilne ugovore koji su otežavali prilagođavanje usluga. Gradonačelnici stoga moraju ulagati u robusne unutar-kućne sposobnosti da pregovaraju pod jednakim uvjetima sa privatnim konzorcijem, koji često imaju duboke pravne i finansijske resurse.

U mnogim udruženim vlastima, ova ekspertiza se još gradi. Zapadna Midlands Combined Authority je 2022. godine uspostavila namjensku PPP jedinicu, ali manjim gradskim regijama možda nedostaje propusnost za efikasno upravljanje procesom. Transparentnost oko uslova ugovora je podjednako kritična; javnost mora biti u stanju da ispita vrijednost za novac i dugoročne troškove bilo kakvog partnerstva.

Dugoročne obaveze i fleksibilnost

PPP-ovi obično rade 25 do 30 godina ili više. U tom periodu politički prioriteti se mogu promijeniti, ekonomski uslovi se mogu promijeniti, a tehnologija može evoluirati. Tramvajska PPP dogovorena 2010 može izgledati vrlo drugačije u kontekstu električnih autonomnih vozila 2030-ih. Gradonačelnici trebaju izgraditi fleksibilnost u ugovore kroz raskinute klauzule, pokretače za ponovno pregovaranje, ili mehanizme za osvježavanje tehnologije kako bi izbjegli da budu zaključani u zastarjela rješenja.

Kolaps Kariliona 2018. godine pokazao je rizike od prevelikog oslanjanja na jednog privatnog partnera. Nekoliko bolničkih i cestovnih JPP-ova moralo je biti spašeno od strane javnog sektora, izlažući poreske obveznike pretrpanim troškovima. Gradonačelnici moraju osigurati da imaju nepredviđene planove i finansijske rezerve za rukovanje takvim scenarijima, i da bi trebali izbjeći stavljanje svih svojih razvojnih jaja u jednu privatnu korpu.

Javna odgovornost i vrijednost za novac

Zato što JPP uključuje dugoročne javne isplate privatnim kompanijama, one se mogu smatrati oblikom neravnoteže zaduživanja na listama. Nacionalni ured za reviziju je više puta označio da su JPP-ovi često skuplji od direktnog javnog zaduživanja dugoročno, zbog većih troškova privatnih finansija. Gradonačelnici zbog toga moraju osigurati da bilo koji PPP ponudi demonstrativnu vrijednost za novac ne samo putem budžetskog troška izbjegavanja danas, već putem istinskog transfera i operativnih koristi koje opravdavaju veći trošak finansiranja.

Javna transparentnost je jednako važna. UK-ov Zakon o slobodi informacija može se odnositi na neke ugovore o JPP-u, ali mnogi sadrže klauzule o povjerljivosti koje ograničavaju nadzor. Izabrani gradonačelniki imaju posebnu odgovornost da budu otvoreni sa konstitutivnim sastavnicama o uslovima, troškovima i ciljevima performansi bilo kojeg partnerstva. Uključujući građane u fazi planiranja preko digitalnih platformi ili javnih sastanaka mogu graditi povjerenje i pomoći u ranom prepoznavanju potencijalnih zamki.

Za usmjeravanje o upravljanju najboljim praksama, Institucija građevinskih inženjera nudi resurse o održavanju odgovornosti u PPP-ovima.

Studije slučaja u gradovima Velike Britanije

Nekoliko gradskih regija UK pružaju poučne primjere JPP-a u akciji.

London: Križaljka i linija Elizabeth

Londonski projekt Crosstrail najveći infrastrukturni projekat u Evropi djelomično je finansiran putem PPP-a između Transporta za London (TfL) i privatnog konzorcija zaduženog za isporuku osnovnih tunela i stanica. Projekat se suočavao sa značajnim kašnjenjima i preopterećenjima troškova, dijelom zbog složenosti integracije više privatnih ugovora. Međutim, kada je bila operativna, linija Elizabeth je promijenila putovanje preko glavnog grada, povećavši kapacitet za 10% i generirajući milijarde u ekonomskim koristima. Lekcije iz Crosrail-a utjecale su na to kako drugi gradonačelniki pristupaju velikim PPP-ovima, posebno oko dodjele rizika i nadzora.

Manchester: MediaCityUK

MedijiCityUK u Salford Quaysu predstavlja vodeći primjer urbane regeneracije putem PPP-a. Projekat je isporučen zajedničkim poduhvatom između Peel Holdingsa (privatnog) i BBC-a (javnosti), uz podršku gradskog vijeća Salforda i Agencije za razvoj Sjeverozapada. On je pretvorio bivše pristanište u napredni medijski i tehnološki klaster, dom BBC-u, ITV-u i stotinama kreativnih preduzeća. Ključni faktor uspjeha je fleksibilna struktura partnerstva koja je omogućila javnom sektoru da obezbedi zemljište i infrastrukturu dok je privatni partner upravljao gradnjom i komercijalnim razvojem. Rezultat je digitalno čvorište svjetske klase koje je doprinijelo preko milijardu funti regionalnoj ekonomiji u toku prve decenije.

Bristol: Arena i Baltički pristanište

Bristol je nastojao izgraditi arenu kasnije preimenovanu u Bristol Beacon za obnovljeno muzičko mjesto prvobitno je koristio model PPP. Gradsko vijeće je partnerstvo s privatnim programerom da izgradi veliko zabavno mjesto na Baltic Wharfu, ali je projekt na kraju otkazan nakon produženih pregovora o podjeli rizika. Neuspjeh naglašava koliko je teško uskladiti interese u velikim arenama, gdje su projekcije prihoda inherentno nesigurne. Međutim, grad je kasnije uspješno osigurao PPPP da obnovi postojeću Colston Hall (sada Bristol Beacon) koristeći jednostavniji model financiranja, demonstrirajući da je fleksibilnost u partnerskoj strukturi ključna struktura.

Bristol je u širem smislu pionir u korištenju JPP-ova za manje urbane intervencije. Bristol Gradsko vijeće Parkova PPP za Castle Park uključivalo je privatnu kompaniju koja upravlja održavanjem i događanjima u zamjenu za udio ugostiteljskih i najamnih prihoda. Ovaj model je oslobodio javna sredstva za druge prioritete, a istovremeno održavao park dobro održavanim.

Birmingham: Igre Commonwealtha Legacy

Birmingham je koristio PPP da dostavi veći dio infrastrukture za igre Commonwealtha 2022, uključujući obnovljeni stadion Alexander i atletsko selo u Perry Barru. Selo je izgradio privatni graditelj u skladu s sporazumom koji je zagarantovao graditelju dugoročni tok prihoda od iznajmljivanja jedinica kao studentskog smještaja post-igra. Ova inovativna struktura omogućila je Birminghamu da izbjegne unaprijed kapitalne troškove, dok još uvijek isporučuje visokokvalitetne stambene objekte koji će služiti gradu decenijama. Međutim, pošta-Games okupancija je niža nego što se očekivalo, pokazujući rizik da prognoze potražnje ne mogu materijalizirati rizik koji dijele oba partnera.

Budućnost

Kako se gradonačelnikske ovlasti Velike Britanije nastavljaju širiti putem devolucijalnih dogovora, vjerovatno će se povećati upotreba JPP-ova u urbanom razvoju. Nekoliko trendova će oblikovati ovu evoluciju.

Prvo, klimatski hitni slučaj pokreće potražnju za zelenom infrastrukturom od oblasnih mreža grijanja do električnih točaka punjenja vozila koja često zahtijeva značajna unaprijedna ulaganja. PPP-ovi mogu otključati privatni kapital za ove projekte, posebno gdje se prihodi mogu ostvariti putem korisničkih naboja ili uštede energije. Pionirski pristup Velike Manchester Combined Authority-a za retrofitiranje javnih zgrada pomoću PPP-a za energetsku efikasnost vjerovatno će se replicirati u drugim gradskim regijama.

Drugo, vladin program za izjednačavanje je usmjeravanje sredstava preko gradonačelničkih kombinovanih vlasti, od kojih će mnogi morati nadopuniti bespovratna sredstva privatnim investicijama kako bi ostvarili svoje ambicije. Fond za poravnanje £4,8 milijardi podstiče lokalne oblasti da dostave ponude koje bi potakle privatno koinvestiranje, čime bi se učinkovito potaknulo formiranje JPP.

Treće, gradonačelnici istražuju fleksibilnije modele partnerstva, kao što su obveznice za socijalni uticaj i komunalne obveznice koje su koizdane sa privatnim partnerima, kako bi se smanjilo oslanjanje na tradicionalne strukture u stilu PFI-ja. Nedavno uspostavljeni Fond za urbane inovacije u Liverpulu koristi mješoviti model finansija, miješanje javnih bespovratnih sredstava, privatni kapital i ulaganja u uticaj za podršku malim urbanim projektima.

Međutim, uspjeh budućih JPP-ova zavisit će od tri faktora: čvrstih okvira upravljanja, istinskog angažmana zajednice i spremnosti da se uči iz prošlih grešaka kako domaćih tako i međunarodnih. Za komparativna perspektiva, OECD-ovo čvorište znanja o javnoj nabavi pruža studije slučaja i smjernice koje gradonačelnik Velike Britanije može povući.

Zaključno, javno-privatna partnerstva gradonačelnicima nude moćno, ali nesavršeno sredstvo za pokretanje urbanog razvoja. Kada se koriste strateški sa jasnim ciljevima, uravnoteženom raspodjelom rizika i transparentnošću mogu isporučiti transformativne projekte koje ni javnost ni privatni sektor ne mogu postići sami. Dok gradovi u Velikoj Britaniji upravljaju presijecanjem izazova nestašice stanovanja, starenja infrastrukture i otpornosti na klimu, model JPP-a pod vodstvom gradonačelnika ostat će centralno obilježje urbanog razvoja.