Uvod: Zašto je struktura vlade bitna za ekonomske reforme

Ekonomske reforme i privatizacija ne dešavaju se u vakuumu. Oblikovane su, ubrzane ili blokirane političkom arhitekturom unutar koje kreatori politike rade. Dizajn vlade — da li je koncentriše ili raspršuje, da li se rukovodioci suočavaju sa slabim zakonodavnim ograničenjima ili snažnim provjerama, da li su stranke disciplinovane ili fragmentirane — stvara skup podsticaja i uskih grla koji određuju koliko brzo i temeljito zemlja može restrukturirati svoju ekonomiju. Razumijevanje tih strukturnih sila je bitno za investitore, razvojne praktičare i političare podjednako.

Rasprava o vladinoj strukturi i reformi ima dugog pedigrea. Politički ekonomisti su istakli daveto igrači“ — pojedinci ili grupe čiji je sporazum potreban za promjene — mogu odugovlačiti čak i dobro osmišljene reforme. Obrnuto, sistemi koji omogućavaju odlučujuću izvršnu akciju mogu progurati kroz bolne prilagodbe, ali također mogu nedostajati čekovi potrebni za izbjegavanje političkih grešaka. Ovaj članak ispituje kako različite vladine strukture olakšavaju ili ometaju ekonomske reforme i privatizaciju, crtajući na komparativnim dokazima i nudeći okvir za analizu.

Mapiranje krajolika: Tipologija vladine strukture

Parlamentarni sistemi

U parlamentarnom sistemu izvršna grana (kabinet i premijer) se povlači iz i odgovorno na zakonodavni sistem. Ova fuzija ovlasti može proizvesti ili brzu reformu ili paralizirajuću nestabilnost, ovisno o konfiguraciji stranke. Jednostranačka većinska vlada — kao u Ujedinjenom Kraljevstvu ili Novom Zelandu za veći dio poslijeratnog perioda — može brzo izvršiti zakonodavstvo jer izvršna kontrola zakonodavnog programa. Međutim, kada su koalicione vlade norma, kao u Italiji ili Izraelu, reformski zamah može biti usporen po potrebi da zadovolji višestruke stranačke interese.

U Westminsterskom stilu sistemi sa snažnim partijskim bičevima, bekbench revolti su rijetki, omogućavajući vladi da provede nepopularne, ali neophodne ekonomske mjere. Obrnuto, sistemi sa slabom partijskom disciplinom ili čestim glasovima o nepouzdanju mogu vidjeti reforme obrnute nakon promjene vlade.

Predsjednički sistemi

Predsjednički sistemi razdvajaju izvršne i zakonodavne ogranke, svaka sa nezavisnim izbornim mandatima. Ovo razdvajanje može stvoriti i mogućnosti i prepreke. Predsjednik sa potpornom zakonodavnom većinom, kao što su Sjedinjene Države pod novim dogovorom Franklina Roosevelta, može progurati velike reforme. Ali kada su predsjedništvo i kongres kontrolirani od različitih stranaka — stanje poznato kao podijeljena vlada — zakonodavni zastoj često rezultira. Predsjednički sustavi također imaju tendenciju da imaju fiksne uvjete, koji mogu osigurati stabilnost, ali i i izolirati tvrdoglavog izvršnog od popularnog pritiska.

Ključna osobina mnogih predsjedničkih sistema je postojanje jakih kontrola i balansa, uključujući sudsku reviziju i dvokamerne zakonodavne zakone. To može spriječiti brze ili iliberalne reforme, ali i umnožavaju broj bodova veta. Za privatizaciju, to znači da se čak i predani predsjednik može suočiti s mjesecima ili godinama parničenja prije nego što se može prodati državno preduzeće.

Polupredsjednički i hibridni sistemi

Francuska, Rusija i mnoge postsovjetske države djeluju pod polupredsjedničkim sistemima, gdje direktno izabrani predsjednik koegzistira s premijerom i kabinetom odgovornim za parlament. ravnoteža vlasti mijenja se u zavisnosti od toga da li predsjednikova stranka kontrolira zakonodavstvo. kohabitacija — kada predsjednik i parlamentarna većina pripadaju različitim strankama — može stvoriti unutrašnji sukob koji zastaje ekonomske reforme, kao što se vidjelo u Francuskoj krajem 1990-ih.

Ostali hibridni sistemi, kao što je Švicarsko Federalno vijeće ili centralizirana kontrola Kineske komunističke partije, prkose lakoj kategorizaciji. u autoritarnim ili jednostranačkim sistemima, brzina reformi je često velika jer se igrači veta eliminiraju, ali nedostatak odgovornosti može dovesti do grabežljive privatizacije i korupcije.

Federalne protiv Unitarnih Struktura

Izvan izvršno-zakonodavnog odnosa, teritorijalna raspodjela ovlasti pitanja. federalni sistemi (npr. Indija, Brazil, Njemačka) devolviraju značajnu vlast državama ili pokrajinama. To može olakšati reformske eksperimente — državne političke inovacije mogu se povisiti — ali ona također stvara više regulatornih slojeva koji kompliciraju privatizaciju. Na primjer, u Indiji su pokušaji centralne vlade da zaroni svoj udio u rudarstvu uglja dugo odgađani otporom država koje nose ugljen.

Unitarni sistemi (npr. Francuska, Japan) koncentriraju moć u centru, što olakšava provedbu nacionalnih reformi — ali također riskiraju ignoriranje regionalnih varijacija koje bi mogle zahtijevati prilagođene pristupe.

Olakšavači ekonomskih reformi i privatizacije

Koncentrisana izvršna vlast i politička volja

Kada lider ili vladajuća stranka ima jasan izborni mandat i malo institucionalnih ograničenja, reforme se mogu brzo kretati. To je često slučaj u parlamentarnim sistemima sa jednostranačkim većim značajkama. radikalne ekonomske reforme Novog Zelanda 1980-ih, koje su uključivale sveobuhvatnu deregulaciju, trgovinsku liberalizaciju i privatizaciju državne imovine, pokretala je vlada rada koja je kontrolirala parlament. Slično tome, penzionu privatizaciju Čilea početkom 1980-ih godina provodila je vojna diktatura koja se nije suočila sa zakonodavnom opozicijom.

Međutim, koncentrisan autoritet je dvosjekli mač, bez nezavisnih provjera reforme mogu biti loše osmišljene ili uhvatiti prednosti za elite, ključ je u tome da snažna politička volja, kada se kombinira s kompetentnim tehnokratima i transparentnim procesima, može prevladati inerciju koja pogađa fragmentirane sisteme.

Stabilna politička okolina i politika vjerodostojnost

Investitori zahtijevaju predvidljivost. vladine strukture koje proizvode stabilne koalicije ili jednostranačke većine smanjuju rizik da će se ishodi reformi obrnuti nakon sljedećih izbora. Predsjednički sistemi, sa svojim fiksnim uslovima, mogu ponuditi stabilnost čak i ako je izvršni direktor nepopularan, sve dok predsjednik ostaje opredjeljen. S druge strane, česti pad vlade u parlamentarnim sistemima (npr., italskih 69 vlada od 1946.) odvraćaju dugoročne investicije i čine privatizaciju manje atraktivnom ponuđačima.

Stabilnost zavisi i od nezavisnosti ključnih institucija. Kada se centralne banke, regulatorne agencije i antikorupcijska tijela izoliraju od političkog uplitanja — kao u parlamentarnom sistemu Njemačke ili predsjedničkom sistemu Čilea, raste reformski kredibilitet.

Učinkovite institucije i administrativni kapacitet

Reforme i privatizacija nisu samo donošenje zakona; oni zahtijevaju od kompetentnih birokracija da se projektuju procesi prodaje, vrijednost imovine i upravljanje tranzicijom. Zemlje sa snažnim tradicijama državne službe, kao što su Singapur i Novi Zeland, mogu efikasno provoditi složene programe privatizacije. Nasuprot tome, zemlje sa slabim institucijama mogu vidjeti privatizaciju koja vodi ka rasturanjem imovine ili korupciji.

Vladine strukture koje potiču meritokratsko regrutiranje i štite državne službenike od političkog otpuštanja (kao u mnogim parlamentarnim sistemima) imaju tendenciju da se izgrade veći institucionalni kapaciteti. Predsjednički sistemi sa teškim pokroviteljstvom, za razliku od toga, mogu ispuniti državna preduzeća političkim imenovanicima, čime bi se kasnije otežalo privatizacija.

Uloga nezavisnih regulatora i pasa čuvara

Uspješna privatizacija često zahtijeva osnivanje nezavisnih regulatornih tijela za nadgledanje novoslobodnih tržišta. Naprimjer, parlamentarni sistem UK-a stvorio je regulatore poput Ofgema i Ofcoma. Slično tome, indijskoj telekomunikacijskoj revoluciji je pomagala snažna regulatorna vlast. prisustvo takvih institucija smanjuje rizik da privatne monopole zamjene državnih, koji mogu izgraditi političku podršku reformi.

Nadoknade ekonomskim reformama i privatizaciji

Politička nestabilnost i česti preokret u vladi

U zemljama sa višestranačkim koalicijama ili čestim glasovima o nepovjerenju, vremenski horizont kreatora politike se smanjuje. Nijedna vlada ne želi trošiti politički kapital na bolne reforme koje mogu donijeti plod tek nakon njegovog vjerovatnog pada. Ovaj problem je akutni u parlamentarnim sistemima sa proporcionalnom zastupljenošću i visokom partijskom fragmentacijom, kao što su Italija 1990-ih ili Izrael u velikom dijelu svoje historije. Privatizacija planova se često pokreće ali onda se svodi na promjenu koalicija.

Korupcija i hvatanje države

Korupcija ne samo da preusmjerava resurse već i stvara moćne interesne grupe koje se protive transparentnosti i konkurentnosti. U sistemima sa slabim provjerama i ravnotežama — bilo predsjedničkim ili parlamentarnim — vladajuće elite mogu koristiti privatizaciju da nagrađuju privlačnost. Kada vladine strukture dozvoljavaju rukovodiocima da zaobiđu zakonodavnu kontrolu (npr., dekretom u nekim predsjedničkim sistemima), privatizacija može postati vozilo za otimanje imovine, a ne efikasnost. Rusova privatizacija vaučera 1990-ih je upozoravajući primjer: odsustvo efektivnog regulatornog nadzora dovelo do oligarhističke kontrole ključne industrije.

Nasuprot tome, sistemi sa snažnim antikorupcijskim agencijama i nezavisnošću pravosuđa — kao što je švedska parlamentarna monarhija — stvaraju okruženje u kojima je veća vjerovatnoća privatizacija da će proizvoditi konkurentna tržišta.

Koncentracija moći i nedostatak konsenzusa

Iako previše igrača s vetom može blokirati reformu, premalo njih može proizvesti reforme koje nedostaju društvenom buy-in-u i kasnije se obrnu. U predsjedničkim sistemima gdje jedna stranka kontrolira sve grane, široka izgradnja koalicije može biti nepotrebna, ali reforme se mogu poništiti kada opozicija na kraju osvoji funkciju. Strukturalne reforme Čilea pod Pinochetom su u velikoj mjeri održane nakon povratka demokratiji, ali samo zato što je opozicija suoptirana ili su se reforme pokazale učinkovitima. Međutim, u mnogim zemljama, reforme koje je usko koaliciono nametnula uskoro se ukidaju.

Veto igrači: Zakonodavci, Sudovi, i socijalni partneri

Broj i raznolikost igrača veta — institucija ili aktera čiji je pristanak potreban za promjenu politike — mogu oštro ograničiti reformu. U predsjedničkim sistemima, izvršni se često mora cjenkati sa zasebnim zakonodavstvom; u federalnim sistemima, podnacionalne jedinice mogu blokirati nacionalne reforme; u zemljama sa ustavnim sudovima, privatizacija se može osporavati kao kršenje imovinskih prava. Čak i radnički sindikati i poslovna udruženja mogu djelovati kao igrači veta kada su formalno ugrađeni u donošenje politika, kao u njemačkom korporatističkom modelu.

Poznat primjer zastoja u radu veta je neuspjeh SAD-a da decenijama vrše sveobuhvatnu reformu zdravstvene zaštite, iako slična dinamika može zastati privatizaciju. Naprimjer, napori Indije da privatizira banke javnog sektora suočile su se sa protivljenjem sindikata zaposlenih i političkih stranaka, a napredak je bio spor sve dok se usljed kriza nije pomaknula ravnoteža moći.

Studije slučaja

Novi Zeland: Laboratorija za reformu parlamenta

Pod prvostupanjskom parlamentarnom sistemom sa jednostranačkim većinskim vladama, Novi Zeland je prošao dramatičnu ekonomsku transformaciju između 1984. i 1993. godine. Rad i tadašnje nacionalne vlade deregulirali su finansijska tržišta, uklonili poljoprivredne subvencije, i privatizovali telekomunikacije, aviokompanije i željeznice. Odsustvo veta igrača — samo jedna zakonodavna komora i slaba lokalna vlada — omogućilo je brzu promjenu. Međutim, reforme su dijelom obrnute ili modificirane u kasnijim godinama, pokazujući da koncentrirana moć može dovesti i do preoštrajavanja. smjena na proporcionalnu zastupljenost mješovitih članova 1996. godine je od usporavanja reformi tempo, ali raniji period ostaje udžbenik slučaja kako parlamentarna prevlast može omogućiti strukturnu reformu. A]AmFMFO rad detalji su makroekonomekonomskog utjecaja tih reformi.

Čile: Demokracija, diktatura i održivost reformi

Iskustvo Čilea ilustrira kako struktura vlade ne utječe samo na inicijaciju reformi, nego i na reformsku održivost. Vojna hunta (197390) je iskoristila svoju apsolutnu moć za provedbu radikalnih tržišnih reformi, uključujući privatizaciju socijalne sigurnosti, zdravlja i obrazovanja. Kada se demokratija vratila, nova vlada je zadržala mnoge od tih reformi jer su oni stvorili moćne korisnike i ustav zahtijevali superveličine za ključne promjene. Čileski predsjednički sistem, u kombinaciji sa snažnom nezavisnom centralnom bankom i regulatornim agencijama, pružio je stabilan okvir za nastavak reformi. Ipak, koncentracija vlasti u izvršnom također je dovela do skandala u procesima privatizacije, kao što je prodaja državnih preduzeća po podcijenjenim cijenama. OECD-ovo ekonomsko istraživanje Čilea analizira evolucija njegovog modela.

Indija: Federalni parlamentarni kompleksi

Indijski federalni parlamentarni sistem kombinira snažnog centralnog izvršnog direktora sa moćnim državnim vladama i višestranačkim pejzažom. Ekonomske reforme i privatizacija su bili nejednaki. Kriza u balansu plaćanja iz 1991. omogućila je centralnoj vladi da progura sveobuhvatnu liberalizaciju jer je politički kontekst privremeno smanjio veto igrača. Međutim, naknadne reformske valove često su zaustavljali koalicioni partneri, državne vlade i sudovi. Na primjer, privatizacija državnih banaka i osiguravajućih društava je više puta blokirana od strane sindikata zaposlenih podržanih političkim strankama. U međuvremenu, telekomunikacijska i zrakoplovna privatizacija je uspjela jer su regulatorne institucije nastale i centralna vlada zadržala dovoljno autoriteta.

Ukrašavanje reformi u vladinim strukturama

Razumijevanje strukture vlade nije samo akademska vježba, već ima praktične implikacije za reformatore, međunarodne organizacije i investitore, gdje su tačke veta brojne, reformatori možda trebaju izgraditi šire koalicije, iskoristiti fiskalne krize da stvore prozore prilika ili sekvence reforme da bi se smanjila opozicija. U sistemima sa koncentrisanom izvršnom moći, reformatori bi trebali naglasiti transparentnost i nezavisni nadzor da bi se spriječilo hvatanje i osigurala održivost.

Za privatizaciju posebno, izbor metodičkih pitanja. Konkurentska nadmetanja, javno nabrajanje i otkup zaposlenika odgovaraju svakome od različitih političkih konteksta. U parlamentarnim sistemima sa snažnom partijskom disciplinom, sveobuhvatni program privatizacije može se brzo legislatirati. U predsjedničkim sistemima sa podijeljenom vladom, reformatori bi se mogli fokusirati na manja, manje politički osjetljiva državna preduzeća prvo na izgradnju kredibiliteta.

Zaključak

Struktura vlade nije sudbina, ali snažno uslovljava put i tempo ekonomskih reformi i privatizaciju. Parlamentarni sistemi sa jednostranačkim većim značajkama mogu biti pokretači brzih promjena, ali ipak rizikuju preraspodjela i preokret. Predsjednički sistemi mogu ponuditi stabilnost ali i zastoj. Federalne strukture dozvoljavaju eksperimentaciju ali komplikuju nacionalnu koordinaciju. Najuspješniji reformatori su oni koji razumiju vlastiti institucionalni krajolik i strategije obrta koji rade s — ne protiv — poticajima nastalim njihovom vladinom strukturom. Stabilnost, učinkovite institucije, a političke će ostati kritični sastojci, ali kako su sastavljeni ovisi o ustavnom i političkom kontekstu. Kako zemlje širom svijeta nastavljaju graplaciju s izazovima liberalizacije i restrukturiranja države, lekcije iz komparativne političke ekonomije ostaju relevantne kao i uvijek. Privatizacija Barometar:[F]