Der Haushaltszyklus: Vom Vorschlag zur Umsetzung

Der Prozess, mit dem die Gesetzgeber der Bundesstaaten entscheiden, wie öffentliche Gelder zu verteilen sind, folgt in der Regel einem klar definierten Jahres- oder Zweijahreszyklus. Die meisten Staaten arbeiten in einem Geschäftsjahr, das vom 1. Juli bis zum 30. Juni läuft, obwohl eine Handvoll einen anderen Kalender verwendet. Der Zyklus beginnt viele Monate vor Beginn des neuen Geschäftsjahres, wobei die Exekutive einen detaillierten Ausgabenplan erstellt, der als Haushaltsvorschlag des Gouverneurs bekannt ist.

Dieser Vorschlag basiert auf Einnahmenprognosen, die von staatlichen Haushaltsämtern und Wirtschaftsanalysten entwickelt wurden. Prognosen schätzen, wie viel Geld der Staat aus Einkommenssteuern, Umsatzsteuern, Unternehmenssteuern, Gebühren und Bundeszuschüssen einziehen wird. Da diese Prognosen von Natur aus unsicher sind, bauen die Gesetzgeber oft Rückstellungen für unvorhergesehene Ausgaben auf und verlassen sich auf Konsensschätzungen, die gemeinsam von Exekutiv- und Legislativmitarbeitern erstellt wurden. Viele Staaten, wie Kalifornien und Texas, haben formale Mechanismen, um diese Schätzungen zu entwickeln, um parteiische Streitigkeiten über verfügbare Ressourcen zu reduzieren.

Sobald der Gouverneur den Haushaltsplan vorlegt – in der Regel im Januar oder Februar – beginnt der Gesetzgeber seine eigene Überprüfung. Hier finden die intensivsten Debatten und Verhandlungen statt. Die Gesetzgeber stempeln den Vorschlag der Exekutive nicht einfach ab, sie führen Anhörungen durch, fordern detaillierte Begründungen von den Agenturen an und verbreiten ihre eigenen alternativen Ausgabenpläne.

Committee Review und Markup

In fast jedem staatlichen Gesetzgeber wird der Haushalt zuerst von den Haushaltsausschüssen und ihren Unterausschüssen geprüft. Diese Gremien sind entweder nach Funktionsbereichen (z. B. Bildung, Gesundheit, Verkehr) oder nach Agenturen organisiert. Die Ausschussmitglieder untersuchen jeden Posten, befragen die Leiter der Agenturen und überprüfen die Leistungsdaten. Diese Phase wird als "Markup" bezeichnet, in dem Änderungen vorgeschlagen, diskutiert und abgestimmt werden.

Unterausschüsse nehmen häufig die ausführlichsten Anpassungen vor, Mittel zwischen Programmen umverteilend, Ohrmarken für spezifische Projekte hinzufügend und Ausgaben kürzend oder erhöhend, die auf politischen Prioritäten basieren.

Nach Abschluss der Arbeiten des Unterausschusses konsolidiert der volle Mittelausschuss die Änderungen in einem einzigen Gesetzentwurf. Dieser Gesetzentwurf wird dann zur Aussprache und Schlussabstimmung an die Etage jeder Kammer — des Hauses (oder der Versammlung) und des Senats — geschickt. In Zweikammergesetzgebungen müssen beide Kammern eine identische Fassung des Haushaltsplans verabschieden. Wenn sie sich unterscheiden, verhandelt ein Konferenzausschuss, der aus Mitgliedern beider Seiten besteht, einen Kompromiss. Der Konferenzbericht wird dann an jede Kammer zur endgültigen Genehmigung zurückgesandt. Erst nachdem beide Kammern die gleiche Fassung genehmigt haben, geht der Haushalt an den Gouverneur zur Unterschrift.

Die Rolle des Gouverneurs: Veto und Line-Item Powers

Sobald der Gesetzgeber einen Haushalt verabschiedet hat, hat der Gouverneur mehrere Möglichkeiten. In den meisten Staaten kann der Gouverneur den Gesetzesentwurf unterzeichnen, sein Veto gegen den gesamten Gesetzesentwurf einlegen oder ein Veto gegen bestimmte Posten oder Beträge verwenden. Das Veto gegen den Haushaltsposten gibt der Exekutive erhebliche Macht, die endgültigen Ausgaben zu gestalten, insbesondere in Staaten, in denen der Gesetzgeber von der gegnerischen Partei kontrolliert wird.

Wenn Vetos angewendet werden, kann der Gesetzgeber versuchen, sie außer Kraft zu setzen, was normalerweise eine Zweidrittel- oder Dreifünftelmehrheit in beiden Kammern erfordert. Override-Versuche sind selten und scheitern oft, was bedeutet, dass die Kürzungen des Gouverneurs normalerweise bestehen. Diese Dynamik schafft einen starken Anreiz für den Gesetzgeber, während des gesamten Prozesses mit dem Gouverneur zu verhandeln, anstatt einen Haushalt zu verabschieden, der danach drastisch verändert wird.

In einigen Staaten hat der Gouverneur auch die Macht, Mittel zu „kürzen, anstatt sie vollständig zu streichen – ein flexibleres Instrument, das Programme auf niedrigerem Finanzierungsniveau betreiben kann. Das Verständnis dieser Vetoregeln ist für jeden, der verfolgt, wie Staatsgelder tatsächlich ausgegeben werden, von entscheidender Bedeutung, da der erlassene Haushalt oft ganz anders aussieht als der, den der Gesetzgeber verabschiedet hat.

Ausgewogene Haushaltsanforderungen

Eine wesentliche Einschränkung der staatlichen Budgetierung ist die nahezu universelle Anforderung — in 49 Staaten — einen ausgeglichenen Haushalt zu verabschieden. Anders als die Bundesregierung können Staaten in ihren Betriebsbudgets im Allgemeinen kein Defizit aufweisen. Das zwingt zu schwierigen Entscheidungen: Wenn die Einnahmen während eines wirtschaftlichen Abschwungs sinken, muss der Gesetzgeber entweder die Ausgaben senken, die Steuern erhöhen oder die Regentagesfonds in Anspruch nehmen. Die Strenge dieser Anforderungen variiert. Einige Staaten, wie Colorado, haben verfassungsmäßige Grenzen für das Einkommenswachstum (die Steuerzahler-Bill of Rights), während andere Kredite für Kapitalprojekte zulassen, aber nicht für Operationen.

Die Regeln für ausgeglichene Haushalte machen die Einnahmenprognose besonders folgenreich. Wenn die Prognosen zu optimistisch sind, kann der Staat Kürzungen oder zusätzliche Ausgabenrechnungen zur Jahresmitte benötigen. Wenn er zu pessimistisch ist, kann der Staat das Jahr mit einem Überschuss beenden, der Debatten über Steuernachlässe oder höhere Ausgaben im nächsten Zyklus auslösen kann. Staaten wie New York und Illinois sind wiederholt Krisen ausgesetzt, weil sie chronisch unterschätzt oder überschätzt wurden Einnahmen.

Einnahmenseite: Wie Staaten Geld sammeln

Um Haushaltsentscheidungen zu verstehen, muss man zuerst verstehen, woher das Geld kommt. Die staatlichen Steuerstrukturen sind sehr unterschiedlich, aber die meisten beruhen auf drei Hauptquellen:

  • Personal Einkommenssteuern – verwendet von 42 Staaten (plus DC), oft mit progressiven Raten, die mit dem Einkommen steigen.
  • Verkaufssteuern – verwendet von 45 Staaten, in der Regel mit Ausnahmen für Lebensmittel, verschreibungspflichtige Medikamente und andere wesentliche Dinge.
  • Unternehmenseinkommenssteuern – von 44 Staaten verwendet, obwohl viele aufgrund des Wettbewerbs rückläufige Raten gesehen haben.

Weitere wichtige Einnahmequellen sind die Besteuerung von Kraftstoffen, die Abfindungssteuern auf die Gewinnung natürlicher Ressourcen, die Einnahmen aus Spielen, Lotteriegewinne und Gebühren für Dienstleistungen wie Führerscheine und Berufsgenehmigungen. Bundeszuschüsse spielen ebenfalls eine wichtige Rolle, insbesondere in Medicaid, Transport und Bildung. Im Durchschnitt machen Bundesmittel etwa 30% der Staatsausgaben aus, aber dieser Anteil kann in einkommensschwachen Staaten oder in Notfällen viel höher sein.

Die Gesetzgeber sind oft unter Druck, Steuern zu vermeiden, selbst wenn die Einnahmen nicht ausreichen. Dies führt zu einmaligen Korrekturen: Verwendung von Reserven, Verzögerung der Kapitalerhaltung, Kreditaufnahme aus Spezialfonds oder Kostenerhöhungen für lokale Regierungen. Mit der Zeit können solche Strategien strukturelle Defizite verursachen, die später zu schmerzhafteren Kürzungen führen.

Ausgabenseite: Die großen Kategorien

Staatshaushalte werden von einigen wenigen großen Ausgabenkategorien dominiert. Diese zu verstehen hilft zu erklären, warum Haushaltsdebatten so umstritten sind — jedes große Programm hat mächtige Wahlkreise.

Bildung: K-12 und Hochschulbildung

K-12-Bildung ist in der Regel der größte Einzelposten in einem Staatshaushalt, der oft 30-40% der allgemeinen Fondsausgaben verbraucht. Finanzierungsformeln variieren enorm, wobei einige Staaten Stiftungsformeln verwenden, die einen Grundbetrag pro Schüler garantieren, während andere stärker auf lokale Grundsteuern angewiesen sind.

Hochschulbildung erhält einen weiteren bedeutenden Anteil, obwohl sie im Vergleich zum Einschreibungswachstum in vielen Staaten zurückgegangen ist. Studiengebührenerhöhungen folgen oft staatlichen Finanzierungskürzungen, die die Belastung für Studenten und Familien darstellen. Gesetzgeber können auch Stipendienprogramme wie das Georgia's HOPE Scholarship oder Florida's Bright Futures schaffen, die durch Lotterieeinnahmen oder allgemeine Mittel finanziert werden.

Gesundheitsversorgung: Medicaid und Public Health

Medicaid ist die zweitgrößte Kategorie in den meisten Staatshaushalten und oft die am schnellsten wachsende. Die Bundesregierung zahlt einen Anteil (50% bis 80% je nach Staat und Programm), aber die Staaten zahlen den Rest. Entscheidungen über die Förderfähigkeit, die Erstattungssätze der Anbieter und die abgedeckten Dienstleistungen wirken sich direkt auf die Staatsausgaben aus. Die Medicaid-Erweiterung des Affordable Care Act gab den Staaten die Option, mehr einkommensschwache Erwachsene abzudecken, und ab 2025 haben 40 Staaten und DC dies getan. Jede Erweiterungsentscheidung führte zu einer umfassenden legislativen Debatte über Kosten, Vorteile und wirtschaftliche Auswirkungen.

Über Medicaid hinaus finanzieren die Staaten Gesundheitsabteilungen, psychische Gesundheitsdienste, Drogenmissbrauchsbehandlung und Kinderkrankenversicherungsprogramme (CHIP). Während der COVID-19-Pandemie mussten die Gesetzgeber schnell Mittel für die Verteilung von Impfstoffen, Tests und Krankenhausunterstützung umverteilen - oft durch zusätzliche Notfallrechnungen.

Verkehr und Infrastruktur

Transportausgaben kommen typischerweise aus speziellen Fonds, die durch Gassteuern, Kfz-Zulassungsgebühren und Bundeszuschüsse angeheizt werden. Gesetzgeber entscheiden, wie Geld zwischen Autobahnen, Brücken, öffentlichen Verkehrsmitteln, Bahn, Radwegen und Flughäfen verteilt wird. In den letzten Jahren haben sich die Debatten darüber intensiviert, ob die Gassteuern erhöht werden sollen, um mit der Inflation und der Umstellung auf Elektrofahrzeuge Schritt zu halten. Einige Staaten haben begonnen, kilometerbasierte Nutzungsgebühren zu erkunden, um die Benzinsteuer zu ersetzen.

Die Kapitalbudgets – getrennt von den Betriebsbudgets – umfassen große Infrastrukturprojekte wie den Bau neuer Schulen, Gefängnisse und staatlicher Bürokomplexe. Diese werden oft durch Anleihen finanziert, die in vielen Staaten die Zustimmung der Wähler erfordern. Die Gesetzgeber entscheiden, welche Projekte in jeden Anleiheakt aufgenommen werden sollen, wodurch Möglichkeiten für Mitglieder-Earmarks geschaffen werden, die die lokale wirtschaftliche Entwicklung vorantreiben können.

Öffentliche Sicherheit und Korrekturen

Die Ausgaben des Staates für Gefängnisse, Polizei, Gerichte und Feuerwehr sind ein weiterer wichtiger Punkt: Die Kosten für die Korrekturen sind in den letzten 40 Jahren aufgrund von längeren Haftstrafen und höheren Inhaftierungsraten dramatisch gestiegen. Viele Gesetzgeber überdenken jetzt verbindliche Mindeststrafen und suchen nach Alternativen zur Inhaftierung, um die Kosten zu senken, ohne die öffentliche Sicherheit zu beeinträchtigen.

Faktoren, die Budgetentscheidungen antreiben

Neben dem mechanischen Prozess prägen mehrere tiefere Kräfte, wie Gesetzgeber beschließen, Geld zuzuweisen:

Politische Ideologie und Parteikontrolle

Im Allgemeinen neigen demokratische Gesetzgeber dazu, Ausgaben für Sozialleistungen, Bildung und Gesundheitsfürsorge zu priorisieren, während Republikaner Steuersenkungen, Schuldenreduzierung und begrenzte Regierung betonen. Diese Präferenzen werden jedoch oft durch die Notwendigkeit, Kompromisse in geteilten Legislativen einzugehen, moderiert. Einheitliche Parteikontrolle kann zu ideologischeren Budgets führen - wie dem Budget von Texas 2023, das die Schulfinanzierung erhöhte und gleichzeitig die Grundsteuern senkte - während die geteilte Kontrolle mehr zentristische Ergebnisse erzwingt.

Konstituierender Druck und Lobbying

Der Gesetzgeber ist sich bewusst, wie sich seine Stimmen auf wichtige Wahlkreise auswirken. Lehrergewerkschaften, Krankenhausverbände, Straßenbauer und Wirtschaftslobbys geben viel Geld für Wahlkampfbeiträge und für die Gestaltung der Haushaltsmittel aus. Gewerkschaften der öffentlichen Angestellten kämpfen für höhere Gehälter und Sozialleistungen; die Handelskammer drängt auf niedrigere Steuern und regulatorische Erleichterungen. Der Gesetzgeber reagiert auch auf direkte Kontakte von Wählern, insbesondere bei Rathaussitzungen und öffentlichen Anhörungen zum Haushalt.

Konjunkturzyklen und Rainy-Day-Fonds

Während Rezessionen brachen die Staatseinnahmen zusammen, was die Gesetzgeber zu schmerzhaften Kürzungen zwang. Die Große Rezession 2008-2009 führte zu einem starken Rückgang der Bildung und Gesundheitsversorgung in den meisten Staaten. Als Reaktion darauf schufen oder erweiterten viele Staaten „Regen-Tages-Fonds – Haushaltsstabilisierungsreserven, die während Abschwungs genutzt werden können. Die Angemessenheit dieser Fonds ist eine ständige Debatte: Wie groß sollte die Reserve sein? Einige konservative Ökonomen empfehlen 15-20% der allgemeinen Fondsausgaben; andere argumentieren, dass größere Reserven zu Überausgaben in guten Zeiten führen.

Bundesmandate und Bedingungen

Das Bundesgesetz verlangt oft, dass Staaten Geld auf bestimmte Weise ausgeben. Zum Beispiel, um Bundesmittel für Medicaid-Matching zu erhalten, müssen Staaten bestimmte Bevölkerungsgruppen und Dienstleistungen abdecken. In ähnlicher Weise kommen Bundesmittel für Transporte mit Anforderungen an Planung, Umweltprüfungen und Arbeitsstandards. Gesetzgeber können sich an diesen Mandaten ärgern, haben aber wenig Wahl, wenn sie vermeiden wollen, Milliarden in Bundesdollar zu verlieren.

Transparenz und öffentliches Engagement

Der Haushaltsprozess mag arkan erscheinen, aber immer mehr Staaten versuchen, ihn transparenter zu machen. Viele veröffentlichen jetzt durchsuchbare Online-Datenbanken über Ausgaben und einige Live-Stream-Ausschussanhörungen. Die Nationale Konferenz der staatlichen Gesetzgeber verfolgt bewährte Praktiken für die Transparenz des legislativen Haushalts. Bürgerrechtsgruppen wie das Center on Budget and Policy Priorities bieten den Bewohnern Analysen und Werkzeuge, um zu verstehen, wie ihre Steuergelder ausgegeben werden.

Öffentliches Zeugnis ist ein wichtiger Weg für Beiträge. Viele Gesetzgeber halten Anhörungen ab, bei denen Einzelpersonen und Organisationen für oder gegen bestimmte Mittel sprechen können. Der Einfluss öffentlicher Zeugnisse variiert: In einigen Fällen kann es die Finanzierung für eine örtliche Schule oder ein Krankenhaus verschieben; in anderen ist es weitgehend symbolisch.

Aufsicht: Sicherstellen, dass Geld wie vorgesehen ausgegeben wird

Sobald ein Haushaltsplan verabschiedet ist, endet die Rolle des Gesetzgebers nicht mehr. Die meisten Staaten haben ständige Prüfungsausschüsse, gesetzgebende Haushaltsämter oder unabhängige Rechnungsprüfer, die die tatsächlichen Ausgaben mit den Mitteln vergleichen. Sie führen Leistungsprüfungen durch, um zu sehen, ob Programme ihre Ziele erreichen, und Finanzprüfungen, um Betrug oder Verschwendung aufzudecken.

Zum Beispiel dient das US Government Accountability Office als Modell auf Bundesebene, aber viele Staaten haben ähnliche Agenturen.Wenn eine legislative Prüfung feststellt, dass eine Agentur ihre Mittel überaus ausgegeben oder Mittel für nicht autorisierte Zwecke verwendet hat, kann der Gesetzgeber Anhörungen abhalten, Korrekturmaßnahmen fordern und zukünftige Haushalte entsprechend anpassen.

Zusätzliche Mittel — Anpassungen zur Jahresmitte — sind üblich, wenn Notfälle auftreten oder sich die Einnahmenprognosen dramatisch ändern. Diese Rechnungen können Geld für alles von Katastrophenhilfe bis hin zu Überfüllung der Gefängnisse hinzufügen oder kürzen. Die Gesetzgeber müssen schnell, oft innerhalb von Tagen oder Wochen, handeln, um Betriebsschließungen oder Betriebsstörungen zu vermeiden.

Die Zukunft der Staatshaushaltsführung

Mehrere Trends verändern die Art und Weise, wie die staatlichen Gesetzgeber an Budgets herangehen. Erstens hat die Verlagerung auf Remote-Arbeit und Online-Dienste die Steuererhebungen verändert - die Umsatzsteuern auf E-Commerce sind seit der Entscheidung von Wayfair gestiegen und die Staaten konkurrieren um die Einkommensteuerbasis für Remote-Arbeiter. Zweitens erlegt der Klimawandel neue Kosten für die Infrastruktur durch Waldbrände, Überschwemmungen und Hurrikane auf, was die Gesetzgeber dazu zwingt, mehr für Widerstandsfähigkeit zu budgetieren. Drittens treiben die Opioid-Epidemie und die Krise der psychischen Gesundheit die Ausgaben für Behandlung und soziale Dienste in die Höhe.

Technologische Instrumente wie die Null-Budgetierung und die ergebnisbasierte Budgetierung gewinnen in einigen Staaten an Zugkraft, obwohl die meisten immer noch eine inkrementelle Budgetierung verwenden, die gegenüber dem Vorjahr geringfügige Änderungen vornimmt. Der Drang nach mehr Effizienz und Rechenschaftspflicht wird wahrscheinlich weitergehen, ebenso wie die ewigen Spannungen zwischen konkurrierenden Prioritäten. Am Ende jedes Zyklus spiegelt das endgültige Budget nicht nur Zahlen wider, sondern die Werte, Kompromisse und Machtdynamiken des Staates.

Für jeden, der Einfluss darauf nehmen will, wie sein Staat Geld ausgibt – ob als Wähler, Aktivist, Agenturleiter oder Student – ist es wichtig, den legislativen Haushaltsprozess zu verstehen. Es ist der wichtigste Weg, wie die Prioritäten eines Staates in Taten umgesetzt werden, und es ist die Arena, in der Entscheidungen über Bildung, Gesundheit, Sicherheit und Wohlstand letztendlich getroffen werden.