Introducción: El desafío de la urbanización mundial

Para 2050, se espera que casi el 70% de la población mundial viva en zonas urbanas, añadiendo 2.5 billones de personas a ciudades. Esta rápida urbanización pone inmensa presión sobre los gobiernos para ofrecer viviendas, transporte, agua, saneamiento e infraestructura energética. La capacidad de planificar, financiar y ejecutar estos proyectos depende en gran medida de la estructura de gobernanza de un país. Los dos modelos dominantes —federal y unitario— comparten cómo se identifican los retos de urbanización, se financian y resuelven sus soluciones distintas políticas.

Los sistemas federales distribuyen el poder entre un gobierno nacional y los estados o provincias regionales, cada uno con responsabilidades constitucionalmente definidas. Los sistemas unitarios concentran la autoridad en un gobierno central que delega poderes a las administraciones locales a su discreción. Estas diferencias estructurales producen estrategias contrastantes para gestionar el crecimiento urbano, la infraestructura de financiación y equilibrar los intereses regionales competidores. Este artículo examina ambos modelos en profundidad, compara su desempeño y destaca las lecciones para el desarrollo urbano sostenible.

Gobiernos federales y urbanización

En países federales como Estados Unidos, India, Alemania, Canadá y Australia, la inversión en políticas e infraestructuras urbanas se descentraliza en gran medida. Los gobiernos estatales o provinciales tienen autoridad primaria sobre el uso de la tierra, la zonificación, la planificación del transporte, la vivienda pública y los servicios públicos locales. Este arreglo permite a los gobiernos regionales adaptar las soluciones a las condiciones locales: una ciudad de sunbeltas como Phoenix puede priorizar la conservación del agua mientras que una metrópolis del norte como Chicago se centra en las presiones de tránsito.

Sin embargo, la descentralización también crea disparidades significativas. Los estados más ricos pueden imponer impuestos más altos y atraer inversiones privadas, construir sistemas de tránsito más modernos y viviendas asequibles. Los estados más pobres, limitados por economías más débiles, lucha por mantener carreteras básicas, sistemas de agua y escuelas. La Oficina de Responsabilidad del Gobierno de los Estados Unidos ha documentado que el gasto de infraestructura per cápita varía ampliamente en los estados, con las regiones rurales y de bajos ingresos que se encuentran más.

Desafíos de coordinación en sistemas federales

Otro elemento distintivo del federalismo es la necesidad de coordinación intergubernamental. Principales proyectos de infraestructura, como las carreteras de alta velocidad o de la carretera interestatal, a menudo cruzan las fronteras estatales y requieren acuerdos de financiamiento, estándares y plazos. Por ejemplo, el proyecto ferroviario de alta velocidad de California, vinculando Los Ángeles y San Francisco, ha enfrentado décadas de retrasos y costos sobrecostos en parte debido a disputas entre agencias estatales, supervisión federal y gobiernos locales.

Los sistemas federales también complican la financiación. Muchos gobiernos subnacionales carecen de la capacidad de préstamo o fuentes de ingresos para financiar infraestructura urbana a gran escala. Deben depender de subsidios federales, asociaciones público-privadas o mercados de bonos. En los Estados Unidos, el gobierno federal proporciona fondos de transporte a través de programas como la Ley de Inversión y Empleo de Infraestructura (IIJA), pero los estados deben competir por estos dólares, a veces dejando las ciudades más pequeñas subservidas.

Historias de éxito en la gestión urbana federal

A pesar de estos desafíos, el federalismo ha producido éxitos urbanos notables. El sistema federal de Alemania, con gobiernos estatales fuertes (Länder) ha permitido la planificación regional coordinada para el área metropolitana de Rhine-Ruhr, una de las más grandes de Europa. El modelo Verkehrsverbund (compañía de transporte) que integra servicios de ferrocarril, autobús y tranvía en varios estados, es un referente global para acuerdos bilaterales eficientes de tránsito.

En la India, el federalismo permite a estados como Maharashtra y Gujarat perseguir estrategias agresivas de urbanización, incluyendo corredores industriales dedicados y expansiones de metro, mientras que los estados más pobres como Bihar dependen más fuertemente de los esquemas centrales. Esta flexibilidad puede acelerar el crecimiento en regiones dinámicas, pero también riesgos crear un proceso de urbanización de dos velocidades dentro del mismo país.

Gobiernos unitarios y urbanización

En estados unitarios como el Reino Unido, Francia, Japón y Corea del Sur, el gobierno central tiene autoridad máxima sobre la inversión en políticas e infraestructura urbana. Los gobiernos locales operan bajo poderes delegados y deben cumplir con las leyes, normas y directrices de planificación nacionales. Esta centralización permite políticas uniformes, financiación simplificada y planificación coordinada a largo plazo en todo el país. Por ejemplo, la agencia nacional de planificación urbana de Francia, el Agence nationale pour la rénovation renewable urbaine

Los sistemas unitarios pueden responder rápidamente a los desafíos de la urbanización nacional porque la adopción de decisiones no requiere consenso entre múltiples estados. El gobierno central de Japón, a través del Ministerio de Tierra, Infraestructura, Transporte y Turismo (MLIT), ha impulsado la expansión de la vía de alta velocidad (Shinkansen), códigos de construcción resistentes al terremoto y políticas urbanas compactas que se aplican uniformemente desde Tokio a las ciudades rurales, lo que garantiza que las prioridades nacionales, por todas partes, sean más bien sujetas a la negociación de carbono, sean más bien sean.

Riesgos de la planificación centralizada

Sin embargo, la centralización también conlleva riesgos bien documentados. Las políticas uniformes pueden pasar por alto las condiciones locales, lo que conduce a inversiones inapropiadas o ineficientes. Una política de vivienda diseñada para París podría fracasar en Marsella o Lyon, donde el clima, la demografía y la estructura económica difieren. Los críticos de la política urbana francesa argumentan que la planificación de arriba abajo ha producido grandes e integrables suburbios (baniles) que sufren aislamiento social y desequilibrios inadecuentes.

Otro inconveniente es el potencial de la inercia burocrática. Debido a que las decisiones requieren la aprobación de varios ministerios centrales, los proyectos pueden enfrentar largos retrasos. El proyecto Crossrail (Elizabeth Line) de Londres, aunque en última instancia, tuvo éxito, llevó más de una década de lo previsto debido a repetidas revisiones al alcance y la financiación de los organismos gubernamentales centrales.

Ejemplos de Excelencia Centralizada

A pesar de estos riesgos, los modelos unitarios han logrado notables hazañas de infraestructura. La rápida urbanización de Corea después de la Guerra de Corea fue guiada por una fuerte planificación central: el gobierno construyó ciudades enteras como Sejong, la capital administrativa, y desarrolló una red de ferrocarriles de alta velocidad integrada (KTX) que ahora conecta a la mayoría de las ciudades principales.El gobierno central también gestiona la oferta de viviendas a través de empresas de construcción respaldadas por el estado estatal, ayudando a estabilizar precios en el mercado de Secimeter Grand Expresski

La experiencia de Japón con el envejecimiento de la infraestructura y el deterioro de la población también muestra cómo los sistemas unitarios pueden pivotar rápidamente. El gobierno central ha defendido las políticas de “ciudad integral”, ofreciendo incentivos financieros a los municipios que consolidan los servicios y reducen el esguince. Este enfoque de arriba abajo ha sido más eficaz que las iniciativas descentralizadas y impulsadas por el mercado que se han visto en muchos países federales.

Análisis comparativo: Fuerza y debilidades

Financiación e inversión de infraestructura

En los sistemas federales, la financiación de infraestructuras suele depender de los ingresos fiscales estatales y de las subvenciones federales, lo que lleva a una inversión desigual. Un estado con una economía fuerte puede pedir préstamos baratos y financiar proyectos, mientras que un estado más pobre lucha por mantener activos existentes. Los sistemas unitarios pueden dirigir los ingresos fiscales nacionales a las regiones privadas, como lo hace el Reino Unido a través de su agenda de “aceleración” pero esto puede crear dependencia y no reflejar las prioridades locales.

Velocidad de aplicación

Los gobiernos unitarios generalmente ofrecen grandes proyectos uniformes más rápido. La red ferroviaria de alta velocidad de China, construida bajo un sistema unitario (aunque con alguna participación provincial), se expandió de cero a más de 40.000 kilómetros en 15 años. En cambio, Estados Unidos ha luchado por construir hasta 50 kilómetros de verdadero tren de alta velocidad. Sin embargo, la velocidad unitaria puede llegar al costo de la entrada comunitaria: los proyectos pueden continuar sin una consulta adecuada, con el desplazamiento social y los desafíos legales más adelante.

Innovación y Experimentación

La ventaja del federalismo radica en la experimentación política. Los Estados pueden actuar como “laboratorios de la democracia”, probando nuevos enfoques para los retos urbanos, como el precio de la congestión, la zonificación de inclusión o códigos de construcción verdes, antes de que se escalan a nivel nacional. El modelo de la Junta de Desarrollo de la Vivienda de Singapur fue inicialmente piloto localmente antes de convertirse en política nacional.

Equidad y disparidades regionales

Los sistemas unitarios son generalmente mejores en la reducción de la desigualdad geográfica porque el gobierno central puede redistribuir recursos mediante transferencias fiscales. El sistema federal alemán, aunque descentralizado, incluye un mecanismo de igualdad fuerte (Länderfinanzausgleich) que equilibra los ingresos estatales. Sin tales mecanismos, los sistemas federales pueden producir contrastes escalofriantes, como se ve en Brasil: la infraestructura de São Paulo es de clase mundial, mientras que las ciudades en el saneamiento básico.

Estudios de casos: Federal vs. Unitary in Action

Estados Unidos (Federal) – Ley de Inversión y Empleo de Infraestructura

La IIJA, firmada en 2021, asigna 1,2 billones de dólares durante cinco años para carreteras, puentes, tránsito público, banda ancha y energía limpia. La implementación requiere agencias federales, departamentos estatales de transporte y gobiernos locales para colaborar. Mientras que el acto proporciona una visión nacional coordinada, cada estado debe presentar planes que se alinean con las directrices federales pero reflejan las necesidades locales. Esto ha llevado a la fricción: a partir de 2024, sólo una fracción de fondos autorizados había alcanzado proyectos de construcción.

Francia (Unitario) – El Gran París Express

El Grand Paris Express es un sistema automatizado de metro de 200 km, que rodea a París, con un presupuesto de 42 mil millones de euros. Dirigido por una empresa estatal, la Société du Grand Paris, el proyecto ha recibido financiación constante del gobierno central y aprobaciones simplificadas. La construcción comenzó en 2015 y la primera línea se abrió en 2024, con la completa terminación prevista para 2030.

Tendencias emergentes: Convergencia de Sistemas

En la práctica, los modelos federales y unitarios puros son raros. Muchos países están adoptando enfoques híbridos.El Reino Unido, tradicionalmente unitario, ha desviado poderes a Escocia, Gales, Irlanda del Norte y alcaldes de autoridades combinadas (por ejemplo, Gran Manchester, West Midlands). Estos organismos regionales ahora controlan los presupuestos de transporte y vivienda, imitando las características federales.

La tecnología también impulsa la convergencia. Las plataformas digitales para la gobernanza urbana, los paneles urbanos inteligentes, los tickets integrados, los portales de datos abiertos, funcionan mejor cuando se establecen normas a nivel nacional pero se aplican localmente. Tanto los países federales como los unitarios están adoptando estas herramientas. La división del desarrollo urbano del Banco Mundial promueve un enfoque “apto para fines” en el que las estructuras de gobernanza evolucionan para adaptarse a la escala constitucional.

El cambio climático es otra fuerza que impulsa la convergencia. Los países federales como Alemania han utilizado leyes nacionales sobre el clima para imponer objetivos vinculantes a los estados, mientras que países unitarios como Japón han dado más flexibilidad a las ciudades piloto de distritos de cero carbono. La red C40 Ciudades muestra cómo los alcaldes de las ciudades principales, independientemente del sistema nacional, son a menudo los actores más ambiciosos en la sostenibilidad, a veces la superación de la gobernanza fiscal.

Conclusión: ¿Qué funciona mejor para la infraestructura urbana?

Ni los sistemas federales ni unitarios son inherentemente superiores para hacer frente a los desafíos de la urbanización. El enfoque óptimo depende de la historia, la cultura, la capacidad fiscal y la naturaleza de la infraestructura necesaria. El federalismo ofrece capacidad de respuesta local, flexibilidad e innovación, pero riesgos de desigualdad y de coordinación. Los sistemas unitarios proporcionan consistencia, velocidad y equidad, pero pueden sofocar la iniciativa local e ignorar las realidades de nivel básico.

Las ciudades exitosas de todo el mundo han combinado a menudo elementos de ambos. Singapur, un estado urbano unitario, ha desarrollado un sistema de planificación altamente receptivo, potenciando a los organismos locales. Alemania, un país federal, ha logrado la equidad nacional mediante una fuerte igualdad fiscal y coordinación interestatal. La lección clave es que las estructuras de gobernanza deben estar alineadas con funciones claras, recursos adecuados y mecanismos para el aprendizaje y la adaptación.

A medida que la urbanización se acelere, los gobiernos deben centrarse en reformas pragmáticas: fortalecimiento de las finanzas municipales, mejora de la coordinación intergubernamental, inversión en datos y análisis y creación de capacidad a todos los niveles. La elección entre los marcos federales y unitarios es menos importante que si el sistema en vigor puede convertir eficazmente la intención de la política en infraestructura entregada. Con el diseño adecuado y la voluntad política, tanto los estados federales como unitarios pueden construir las ciudades resilientes, inclusivas y sostenibles que el siglo XXI exige.

Este artículo se basa en la investigación de la División de Políticas Regionales de Desarrollo de la OCDE, la Iniciativa de Infraestructura de Instituciones , y el Informe de Ciudades Sostenibles del Banco Mundial (2023)].