Introducción: El desafío global de urbanización

Para 2050, se espera que casi el 70 por ciento de la población mundial viva en zonas urbanas, lo que agrega 2,5 millones de personas a las ciudades. Esta rápida urbanización ejerce una presión inmensa sobre los gobiernos para que proporcionen infraestructuras de vivienda, transporte, agua, saneamiento e energía. La capacidad de planificar, financiar y ejecutar estos proyectos depende en gran medida de la estructura de gobernanza de un país. Los dos modelos dominantes, federales y unitarios, forman cómo se identifican, dotan de recursos y resuelven los desafíos de urbanización. Comprender sus enfoques distintos es esencial para los responsables políticos, los urbanistas y los inversores que buscan soluciones de infraestructura eficaces.

Los sistemas federales distribuyen el poder entre un gobierno nacional y los estados o provincias regionales, cada uno con responsabilidades constitucionalmente definidas. Los sistemas unitarios concentran la autoridad en un gobierno central que delega poderes a las administraciones locales a su discreción. Estas diferencias estructurales producen estrategias contrastantes para gestionar el crecimiento urbano, financiar la infraestructura y equilibrar intereses regionales competidores. Este artículo examina ambos modelos en profundidad, compara sus resultados y destaca las lecciones para el desarrollo urbano sostenible.

Gobiernos federales y urbanización

En países federales como Estados Unidos, India, Alemania, Canadá y Australia, la política urbana y el inversión en infraestructura están en gran parte descentralizados. Los gobiernos estatales o provinciales tienen autoridad primaria sobre el uso de la tierra, el zonificación, la planificación del transporte, el alojamiento público y los servicios públicos locales. Este acuerdo permite a los gobiernos regionales adaptar soluciones a las condiciones locales—una ciudad con cinturón solar como Phoenix puede priorizar la conservación del agua mientras una metrópoli norte como Chicago se centra en las mejoras de tránsito. La flexibilidad del federalismo produce a menudo respuestas innovadoras y específicas del contexto a las presiones de urbanización.

Sin embargo, la descentralización también crea disparidades significativas. Los Estados más ricos pueden imponer impuestos más elevados y atraer inversiones privadas, construyendo sistemas de tránsito de última generación y viviendas asequibles. Los Estados pobres, limitados por economías más débiles, luchan por mantener carreteras básicas, sistemas de agua y escuelas. El Departamento de Responsabilidad del Gobierno de los Estados Unidos ha documentado que el gasto en infraestructuras per cápita varía mucho entre los Estados, con regiones rurales y de bajos ingresos que se quedan más atrás. Este desarrollo desigual puede exacerbar las desigualdades existentes y socavar la cohesión económica nacional.

Desafíos de coordinación en los sistemas federales

Otra característica del federalismo es la necesidad de coordinación intergubernamental. Los grandes proyectos de infraestructura, como el ferrocarril de alta velocidad o las autopistas interestatales, a menudo cruzan las fronteras estatales y requieren acuerdos de financiación, normas y plazos. Por ejemplo, el proyecto ferroviario de alta velocidad de California, que une Los Angeles y San Francisco, ha sufrido décadas de retrasos y sobrecostos en parte debido a disputas entre agencias estatales, supervisión federal y gobiernos locales. De igual manera, la Misión Ciudades Inteligentes de India implica la coordinación entre el gobierno central, los gobiernos estatales y las corporaciones municipales, lo que lleva a estrangulamientos de implementación.

Los sistemas federales también complican el financiamiento. Muchos gobiernos subnacionales carecen de la capacidad de empréstito o de fuentes de ingresos para financiar infraestructuras urbanas de gran escala. Deben depender de subvenciones federales, asociaciones público-privadas o mercados de bonos. En los Estados Unidos, el gobierno federal proporciona fondos de transporte mediante programas como la Ley de inversión y empleo en infraestructuras (IIJA), pero los Estados deben competir por estos dólares, a veces dejando a las ciudades más pequeñas insuficientemente atendidas. El Banco Mundial observa que en los contextos federales, los desequilibrios fiscales .verticales . a menudo requieren mecanismos complejos de transferencia que pueden retrasar proyectos y aumentar los costos administrativos.

Historias de éxito en la gestión urbana federal

A pesar de estos desafíos, el federalismo ha producido notables éxitos urbanos. Alemania, con gobiernos estatales fuertes (Länder), ha permitido la planificación regional coordinada para la zona metropolitana del Reno-Ruhr, una de las más grandes de Europa. El modelo _Verkehrsverbund_ (asociación de transportes), que integra servicios ferroviarios, de autobús y de tranvía en varios estados, es un referente mundial para el transporte público eficiente. El Gobierno federal del Canadá invierte en el Programa de infraestructuras del Canadá, llevado a cabo mediante acuerdos bilaterales con las provincias, ha financiado miles de proyectos municipales, desde el tratamiento del agua hasta el tránsito verde, respetando las prioridades provinciales.

En la India, el federalismo permite que estados como Maharashtra y Gujarat sigan estrategias de urbanización agresivas, incluyendo corredores industriales dedicados y ampliaciones de ferrocarriles de metro, mientras que los estados más pobres como Bihar dependen más de los esquemas centrales. Esta flexibilidad puede acelerar el crecimiento en regiones dinámicas, pero también puede crear un proceso de urbanización de dos velocidades dentro del mismo país.

Gobiernos unitarios y urbanización

En estados unitarios como el Reino Unido, Francia, Japón y Corea del Sur, el gobierno central tiene autoridad última sobre la política urbana y el inversión en infraestructuras. Las administraciones locales operan bajo poderes delegados y deben cumplir con las leyes, normas y directrices de planificación nacionales. Esta centralización permite políticas uniformes, un financiamiento racionalizado y una planificación coordinada a largo plazo en todo el país. Por ejemplo, la agencia nacional de planificación urbana de Francia, la Agencia nacional para la renovación urbana (ANRU), coordina proyectos de renovación a gran escala en barrios desfavorecidos utilizando presupuestos asignados centralmente.

Los sistemas unitarios pueden responder rápidamente a los desafíos de urbanización nacional porque la toma de decisiones no requiere consenso entre varios estados. El gobierno central del Japón, a través del Ministerio de Tierra, Infraestructura, Transporte y Turismo (MLIT), ha impulsado la expansión del ferrocarril de alta velocidad (Shinkansen), códigos de construcción resistentes a terremotos y políticas municipales compactas que aplican uniformemente desde Tokio a las ciudades rurales. Esta coherencia garantiza que las prioridades nacionales —como reducir las emisiones de carbono o aumentar la oferta de vivienda— se apliquen en todas partes, en lugar de estar sujetos a negociaciones regionales.

Riesgos de planificación centralizada

Sin embargo, la centralización también conlleva riesgos bien documentados. Las políticas uniformes pueden pasar por alto las condiciones locales, lo que lleva a inversiones inadecuadas o ineficientes. Una política de vivienda diseñada para París podría fracasar en Marsella o Lyon, donde el clima, la demografía y la estructura económica difieren. Los críticos de la política urbana de Francia sostienen que la planificación de arriba abajo ha producido grandes subburguesas (banlieues) mal integradas que sufren aislamiento social y servicios inadecuados. Del mismo modo, el marco nacional de planificación del Reino Unido ha sido criticado por favorecer el desarrollo en el sudeste, exacerbando los desequilibrios económicos regionales.

Otro inconveniente es el potencial de inercia burocrática. Debido a que las decisiones requieren la aprobación de varios ministerios centrales, los proyectos pueden enfrentar largos retrasos. El proyecto London . Crossrail (Elizabeth Line), aunque finalmente tuvo éxito, tomó más de una década más de lo previsto debido a las revisiones repetidas del alcance y el financiamiento por parte de los órganos del gobierno central. En los sistemas unitarios, los líderes locales tienen una autonomía limitada para ajustar los planes a las necesidades de la comunidad, lo que puede reducir el compromiso y la confianza de los ciudadanos.

Ejemplos de excelencia centralizada

A pesar de estos riesgos, los modelos unitarios han logrado notables hazañas de infraestructura. La urbanización rápida después de la Guerra de Corea fue guiada por un fuerte planeamiento central—el gobierno construyó ciudades enteras nuevas como Sejong, la capital administrativa, y desarrolló una red de ferrocarriles de alta velocidad integrada (KTX) que ahora conecta a la mayoría de las ciudades principales. El gobierno central también gestionó la oferta de vivienda a través de empresas de construcción respaldadas por el Estado, ayudando a estabilizar los precios en el mercado en auge de Seúl. Frances Grand Paris Express, un proyecto de metro automatizado de 200 kilómetros, está siendo suministrado por una empresa estatal (Société du Grand Paris) con una única visión nacional, con el fin de evitar la fragmentación que un sistema federal podría crear.

La experiencia de Japón con el envejecimiento de la infraestructura y el declive de la población también muestra cómo los sistemas unitarios pueden girar rápidamente. El gobierno central ha defendido políticas ciudadadas .compact, ofreciendo incentivos financieros a los municipios que consolidan los servicios y reducen la expansión. Este enfoque de arriba abajo ha sido más eficaz que las iniciativas descentralizadas y orientadas al mercado que se observan en muchos países federales.

Análisis comparativo: Fuerzas y debilidades

Financiación e inversión de infraestructura

En los sistemas federales, el financiamiento de infraestructuras depende a menudo de los ingresos fiscales a nivel estatal y de las subvenciones federales, lo que lleva a un inversión desigual. Un Estado con una economía fuerte puede pedir prestado barato y financiar proyectos, mientras que un Estado más pobre lucha por mantener activos existentes. Los sistemas unitarios pueden dirigir los ingresos fiscales nacionales a regiones desfavorecidas, como lo hace el Reino Unido mediante su agenda de nivelación, pero esto puede crear dependencia y puede no reflejar prioridades locales. El Informe sobre el financiamiento de infraestructuras del Banco Mundial 2023 recomienda un enfoque híbrido: el financiamiento centralizado con la aplicación descentralizada, permitiendo a las autoridades locales adaptar las estrategias nacionales a su contexto.

Velocidad de implementación

Los gobiernos unitarios generalmente ofrecen proyectos grandes y uniformes más rápidos. China es una red ferroviaria de alta velocidad, construida bajo un sistema unitario (aunque con alguna participación provincial), ampliada de cero a más de 40 mil kilómetros en 15 años. En cambio, los Estados Unidos han luchado por construir incluso 50 kilómetros de verdaderos ferrocarriles de alta velocidad. Sin embargo, la velocidad unitaria puede llegar al costo de la contribución comunitaria: los proyectos pueden proceder sin una consulta adecuada, lo que lleva a desplazamientos sociales y a desafíos legales más tarde. Los sistemas federales, con múltiples puntos de veto, pueden ser más lentos, pero pueden producir resultados con un buy-in más amplio.

Innovación y experimentación

El federalismo tiene el ventaja de la experimentación de políticas. Los Estados pueden actuar como laboratorios de la democracia, probando nuevos enfoques a los desafíos urbanos—como los precios de congestión, el zonificación incluyenaria o los códigos de construcción verde—antes de que sean escalados a nivel nacional. El modelo del Consejo de Desarrollo del Vivienda de Singapur fue inicialmente experimentalizado localmente antes de convertirse en política nacional. Los sistemas unitarios también pueden innovar, pero típicamente a través de programas piloto nacionales en lugar de iniciativas regionales.

Equidad y Disparidades Regionales

Los sistemas unitarios son generalmente mejores para reducir la desigualdad geográfica porque el gobierno central puede redistribuir recursos mediante transferencias fiscales. El sistema federal alemán, aunque descentralizado, incluye un fuerte mecanismo de equalización (Länderfinanzausgleich) que equilibra los ingresos del Estado. Sin tales mecanismos, los sistemas federales pueden producir contrastes bruscos, como se observa en Brasil: la infraestructura de São Paulo es de clase mundial, mientras que las ciudades del norte carecen de saneamiento básico. Un informe de la OCDE de 2022 encontró que los países federales de la OCDE tienen una desigualdad intranacional 30-40 por ciento mayor que las unitarias, destacando el desafío de equidad.

Estudios de caso: Federal vs. Unitario en acción

Estados Unidos (Federal) – Ley de inversión y empleo en infraestructura

El IIJA, firmado en 2021, asigna 1,2 trillión de dólares en cinco años para carreteras, puentes, transporte público, banda ancha y energía limpia. La implementación requiere que colaboren las agencias federales, los departamentos estatales de transporte y los gobiernos locales. Aunque la ley proporciona una visión nacional coordinada, cada Estado debe presentar planes que se ajusten a las directrices federales pero reflejen las necesidades locales. Esto ha ocasionado retrasos: a partir de 2024, sólo una fracción de los fondos autorizados habían alcanzado proyectos de construcción. Un estudio de la institución Brookings encontró que los estados con una capacidad de planificación preexistente más fuerte se han movido más rápido, mientras que otros se han desfasado. El caso ilustra la flexibilidad del federalismo pero también su fricción.

Francia (Unidad) – El Gran Expresso de París

El Grand Paris Express es un sistema de metro automatizado de 200 km y 68 estaciones que circula en París, con un presupuesto de 42 millones de euros. Liderado por una empresa estatal, la Société du Grand Paris, el proyecto ha recibido un financiamiento consistente del gobierno central y ha simplificado las aprobaciones. La construcción comenzó en 2015 y la primera línea se abrió en 2024, con completa conclusión prevista para 2030. El proyecto incluye estándares ambientales innovadores y cuotas de empleo para los residentes locales, obligatorias por la legislación nacional. Los alcaldes locales tienen algún aporte, pero el gobierno central tiene autoridad final. Este enfoque de arriba abajo ha mantenido el proyecto dentro del calendario y dentro del presupuesto, un contraste evidente con el típico proyecto de tránsito de los Estados Unidos.

Tendencias emergentes: Convergencia de los sistemas

En la práctica, los modelos federales y unitarios puros son raros. Muchos países están adoptando enfoques híbridos. El Reino Unido, tradicionalmente unitario, ha descentralizado poderes a Escocia, Gales, Irlanda del Norte y alcaldes de autoridades combinadas (por ejemplo, Gran Manchester, West Midlands). Estos organismos regionales ahora controlan los presupuestos de transporte y vivienda, imitando características federales. Del mismo modo, el sistema federal de India ha visto al gobierno central establecer cada vez más misiones urbanas nacionales (por ejemplo, Misión Atal para Rejuvenecimiento y Transformación Urbana) que incentivan el cumplimiento del Estado mediante el financiamiento condicional—una tendencia centralizadora.

La tecnología también está impulsando la convergencia. Las plataformas digitales para la gobernanza urbana —salones inteligentes de la ciudad, tickets integrados, portales de datos abiertos— funcionan mejor cuando se establecen los estándares a nivel nacional pero se aplican localmente. Tanto los países federales como los unitarios están adoptando estos instrumentos. La división de desarrollo urbano del Banco Mundial[ promueve un enfoque .Además, las estructuras de gobernanza evolucionan para ajustarse a la escala y naturaleza de los desafíos urbanos, en lugar de adherirse rigurosamente a modelos constitucionales.

El cambio climático es otra fuerza que impulsa la convergencia. Los países federales como Alemania han utilizado las leyes climáticas nacionales para imponer objetivos vinculantes a los Estados, mientras que los países unitarios como Japón han dado a las ciudades más flexibilidad para pilotar distritos de carbono cero. C40 C40 Citys network muestra cómo los alcaldes de las principales ciudades, independientemente del sistema nacional, son a menudo los actores más ambiciosos en materia de sostenibilidad, a veces con el paso por la inercia del gobierno nacional. Esto sugiere que la gobernanza eficaz de la urbanización puede depender menos de la estructura formal y más del liderazgo, la capacidad fiscal y el compromiso ciudadano.

Conclusión: ¿Qué funciona mejor para la infraestructura urbana?

Ni los sistemas federales ni unitarios son inherentemente superiores para abordar los desafíos de urbanización. El enfoque óptimo depende de la historia, la cultura, la capacidad fiscal y la naturaleza de la infraestructura necesaria. El federalismo ofrece respuesta local, flexibilidad e innovación, pero corre el riesgo de fallas de desigualdad y coordinación. Los sistemas unitarios proporcionan coherencia, rapidez y equidad, pero pueden asfixiar la iniciativa local e ignorar las realidades a nivel del suelo.

Las ciudades exitosas de todo el mundo han combinado a menudo elementos de ambos. Singapur, un estado-ciudad unitario, ha desarrollado un sistema de planificación altamente receptivo al habilitar a las agencias locales. Alemania, un país federal, ha logrado equidad nacional mediante una fuerte equación fiscal y coordinación entre los Estados. La lección clave es que las estructuras de gobernanza deben alinearse con papeles claros, recursos adecuados y mecanismos de aprendizaje y adaptación.

A medida que la urbanización se acelera, los gobiernos deben centrarse en reformas pragmáticas: fortalecimiento de las finanzas municipales, mejora de la coordinación intergubernamental, inversión en datos y análisis, y fomento de la capacidad a todos los niveles. La elección entre los marcos federal y unitario es menos importante que si el sistema en vigor puede convertir efectivamente la intención política en infraestructura entregada. Con el diseño y la voluntad política correctas, tanto los Estados federales como los unitarios pueden construir las ciudades resilientes, inclusivas y sostenibles que exige el siglo XXI.

Este artículo se basa en la investigación de la División de Políticas de Desarrollo Regional de la OCDE, la Iniciativa de Infraestructura de las Instituciones de Brookings[ y el Informe del Banco Mundial sobre Ciudades Sostenibles (2023]