La carga única de la lucha contra el terrorismo en los Estados frágiles y afectados por conflictos

Combatir el terrorismo en los estados frágiles y afectados por conflictos es una tarea fundamentalmente diferente de combatirlo en naciones estables y bien gobernadas. Estos estados —caracterizadas por instituciones débiles, inestabilidad política crónica y violencia a menudo activa— representan un enredo denso de obstáculos que hacen que la lucha contra el terrorismo convencional (CT) se acerque inadecuada o incluso contraproducente. Las fuerzas de seguridad pueden estar ausentes, mal equipadas o predatorias; el estado de derecho es a menudo una ficción; y los grupos terroristas frecuentemente explotan los mismos vacíos de gobernanza y las reclamaciones sociales que definen la propia fragilidad del Estado. El resultado es un ciclo de refuerzo: la debilidad del Estado permite el terrorismo, y el terrorismo socava aún más la capacidad del Estado. Cualquier esfuerzo serio para abordar el terrorismo en tales entornos debe comprender primero los profundos desafíos estructurales que conforman el paisaje.

Comprender los Estados frágiles y afectados por conflictos

Los estados frágiles son aquellos en los que el gobierno carece de la voluntad política o de la capacidad institucional para entregar funciones básicas a su población: seguridad, justicia, servicios básicos y oportunidades económicas. El Banco Mundial Lista armonizada de situaciones frágiles identifica a países como Somalia, Yemen, Sudán del Sur y la República Centroafricana como persistentemente frágiles. Los estados afectados por el conflicto son un subconjunto que experimenta violencia organizada—guerra civil, insurrección o conflicto comunitario generalizado—que degrada aún más la capacidad del Estado. La superposición es grande: casi todos los estados afectados por el conflicto también son frágiles, y la fragilidad es uno de los predictores más fuertes del inicio del conflicto. El terrorismo prospera en esta superposición. Grupos como Al-Shabaab (Somalia), los asociados del ISIS (Iraq, Siria, el Sahel) y Boko Haram (Nigeria, región del Lago Chad) han explotado el colapso estatal y el conflicto continuo para reclutar, operar y ampliar.

Una distinción crítica es que en los estados frágiles, los terroristas suelen competir con múltiples actores armados —grupos rebeldes, milicias, redes del crimen organizado— por territorio, recursos y lealtad. Esta violencia multicapa complica la reunión de inteligencia y dificulta la distinción de la actividad terrorista con otras formas de violencia política o criminal. El Estado puede no poder o no estar dispuesto a proyectar el poder en grandes franjas de su territorio, creando espacios sin contar[] que sirven como refugios seguros. Incluso cuando el gobierno controla nominalmente los centros urbanos, las regiones periféricas pueden estar bajo el control efectivo de grupos armados no estatales, incluidas las organizaciones terroristas.

Los retos básicos en detalle

Gobernanza débil y colapso institucional

El único desafío más generalizado es la ausencia de gobernanza funcional. La lucha contra el terrorismo depende de una cadena de capacidad institucional: patrullas policiales e investigación; cargos de fiscales; sentencias judiciales; prisiones contenían presos; servicios de inteligencia recopilan y comparten información sobre amenazas. Cuando cualquier enlace en esa cadena falla, todo el esfuerzo de CT vacila. En muchos estados frágiles, la policía no es pagada, inexplicable y ampliamente temida; los tribunales son corruptos o no funcionales; y los servicios de inteligencia son politizados o infiltrados por facciones simpatizadas con extremistas. La consecuencia es que los terroristas operan con casi impunidad en muchas zonas, y la respuesta estatal es a menudo retrasada, con las manos pesadas o ausente. Por ejemplo, en el cuenco del lago Chad, la debilidad del estado nigeriano en el nordeste permitió a Boko Haram capturar territorio y establecer un protocalifato con poca resistencia inicial. Incluso después de la recuperación militar, el fracaso de reconstruir la gobernanza ha permitido que la insurgencia persista como campaña de guerrilla.

Recursos escasedad y desalocación

Los estados frágiles casi por definición carecen de recursos financieros y humanos para una estrategia global de TC. Los presupuestos militares y policiales suelen ser consumidos por conflictos internos o patronato de elite, dejando poco para entrenamiento, equipo o salarios específicos para la lucha contra el terrorismo. Incluso los elementos básicos como vehículos blindados, equipo de comunicaciones y equipo de visión nocturna pueden ser escasos. Más críticamente, los recursos humanos son escasos: hay demasiado pocos analistas cualificados, interrogadores, guardias fronterizos y oficiales de enlace comunitario. Los que son capacitados son frecuentemente robados por organizaciones internacionales mejor financiadas o abandonan el país por completo. El desequilibrio es grave: los donantes internacionales pueden proporcionar equipo pero no pueden suministrar la experiencia local sostenida necesaria para utilizarlo eficazmente. Además, cuando los recursos son escasos, a menudo se les asigna de acuerdo con la lealtad política más que con la necesidad operacional, reduciendo aún más la eficacia. Por ejemplo, en Somalia, la Misión de Transición de la Unión Africana (ATMIS) y las fuerzas de seguridad somalíes han luchado durante años con logística y municiones inadecutas, mientras la corrupción desvía grandes partes del

Corrupción como multiplicador de fuerzas para terroristas

La corrupción no es una condición de fondo en los estados frágiles; permite directamente la actividad terrorista. Los terroristas pueden sobornar a los funcionarios fronterizos para que trasladen personal y armas, pagar a la policía local para que cierren los ojos a las células de reclutamiento y comprar combustible, alimentos y suministros médicos de los mercados negros operados por funcionarios corruptos. En algunos casos, los miembros de las fuerzas de seguridad proporcionan inteligencia o armas a grupos terroristas para obtener beneficios personales. La simbiosis puede ir más allá: los funcionarios estatales débiles o corruptos pueden colaborar activamente con los terroristas para mantener el control local o eliminar rivales, transformando los esfuerzos de lucha contra el terrorismo en una tapadera para el arreglo de las cuentas. El Afganistán bajo la antigua República ofreció un ejemplo claro: una corrupción extensa dentro de la policía y el ejército —incluidos soldados fantasmas y puestos de control ilícitos—, que contribuyó al rápido avance talibán en 2021 que también benefició al ISIS-K. Por lo tanto, abordar la corrupción no es un programa de gobernanza separado, sino un requisito fundamental de lucha contra el terrorismo.

Inestabilidad política y las arenas cambiantes del conflicto

Los Estados frágiles y afectados por conflictos están a menudo en un estado de flujo político casi constante. Los gobiernos cambian rápidamente, los cambios de coaliciones y los alineamientos con los grupos armados son inestables. Esta volatilidad hace casi imposible mantener una estrategia de CT a largo plazo. Las prioridades cambian con cada administración, y los acuerdos anteriores pueden ser repudiados. Peor, los líderes políticos pueden instrumentar la lucha contra el terrorismo para obtener ganancias nacionales: etiquetar a todos los oponentes como terroristas y utilizar fuerzas CT para reprimir el disentimiento político en lugar de combatir a los verdaderos extremistas. Esta práctica deslegitimiza el estado ante los ojos de las comunidades y puede conducir a poblaciones neutrales o incluso aliadas a las armas de grupos terroristas para su autoprotección. En el Sahel, repetidos golpes de estado en Mali, Burkina Faso y el Níger han fracturado asociaciones internacionales y restablecido las operaciones CT, permitiendo que los grupos jihadistas expandan su huella. La falta de continuidad política significa que incluso programas bien diseñados raramente sobreviven para ver sus efectos previstos.

Fronteras porosas y derrame regional

La mayoría de los estados frágiles han demarcado y desmarcado las fronteras durante mucho tiempo y sin patrocinios. El conflicto en un país se derrama frecuentemente en los vecinos, y los grupos terroristas explotan estos espacios transfronterizos para eludir la presión, el reclutamiento y el comercio de armas. La región del Sahel es un ejemplo: el colapso de la seguridad en el norte de Mali después de 2012 creó un refugio seguro para los grupos yihadistas que desde entonces se han extendido a Burkina Faso, el Níger y la costa de África Occidental. Del mismo modo, el conflicto de Siria generó una zona de caos que permitió a ISIS construir su califato de 2014 a través de la frontera sirio-iraqí. La gestión fronteriza en los estados frágiles no es simplemente cuestión de más guardias y cercas; requiere cooperación regional, intercambio de información y, fundamentalmente, gobernanza a ambos lados de la frontera. Sin estados en funcionamiento, las zonas fronterizas se convierten en arterias para el movimiento de combatientes, armas y finanzas ilícitas.

Apoyo local para el terrorismo: pesares e incentivos

Los grupos terroristas no operan en un vacío. A menudo se integran dentro de las comunidades locales proporcionando servicios —justicia, resolución de controversias, bienestar básico— que el Estado no logra cumplir. En algunas áreas, pueden ser percibidos como el mal menor comparado con las fuerzas gubernamentales corruptas o abusivas. El apoyo local puede ser coaccionado, pero también es a menudo el resultado de un cálculo racional por las comunidades que no ven ninguna otra fuente de seguridad o justicia. Por ejemplo, Al-Shabaab en Somalia ha dirigido históricamente tribunales y planes fiscales eficaces, y algunas poblaciones locales lo consideran más previsible y menos predatorio que las milicias alineadas con el gobierno. Esta aceptación comunitaria —aunque venga a regañar— complica los esfuerzos de la TC porque significa que la inteligencia es escasa, y las operaciones militares corren el riesgo de alienar a las poblaciones mismas que pretenden proteger.

El papel amplificador de los factores externos

Conflictos regionales y guerras proxy

Los estados frágiles son a menudo microcosmos de luchas regionales más grandes. Los grupos terroristas pueden explotar rivalidades regionales para obtener apoyo financiero y logístico. La guerra en Siria atrajo combatientes y recursos de todo el mundo, y la fragmentación de la autoridad estatal permitió que florecieran múltiples grupos terroristas. En el Sahel, los grupos jihadistas locales tienen conexiones con redes más amplias en Libia, el Magreb y el Medio Oriente. Las potencias regionales también pueden apoyar a proxies dentro de un estado frágil, utilizando la lucha contra el terrorismo como una cubierta conveniente para promover sus propios intereses geopolíticos. Estas intervenciones pueden escalar la violencia, crear nuevas reclamaciones y abrir canales adicionales de reclutamiento para terroristas.

Intervenciones extranjeras y el problema de la devolución

Las intervenciones militares externas —ya sean por los estados vecinos, las organizaciones regionales o las potencias mundiales— pueden desestabilizar aún más a los estados frágiles. Aunque a veces se pretende contrarrestar el terrorismo, las operaciones militares extranjeras suelen generar daños colaterales significativos, bajas civiles y una reacción nacionalista que explotan los grupos terroristas. Las guerras lideradas por los Estados Unidos en Irak y Afganistán, por ejemplo, crearon vacíos de poder y una narrativa antiocupación que el ISIS y los talibanes solían utilizar para reunir a los reclutas. Las huelgas de drones y las incursiones de fuerzas especiales pueden eliminar a los líderes individuales pero no abordar las condiciones subyacentes que permiten que florezca el terrorismo. En los estados frágiles, la presencia de fuerzas extranjeras a menudo se convierte en un motor de inestabilidad, y la salida de esas fuerzas —como en Afganistán en 2021 o la reducción en el África Occidental en el Sahel— pueden crear repentinos vacíos de seguridad que los terroristas se apresuran a llenar.

Redes de terrorismo global y dimensión digital

Incluso en los estados gravemente frágiles, los grupos terroristas no están aislados. Se conectan a redes internacionales para el financiamiento, la propaganda, la experiencia técnica y los combatientes. La marca mundial del Estado Islámico proporcionó inspiración y orientación operativa a las filiales de África Occidental a Filipinas. Las plataformas en línea permiten la radicalización para cruzar las fronteras, y el reclutamiento puede ocurrir desde dentro de la diáspora del estado frágil. El Internet también facilita el flujo de fondos ilícitos a través de criptomonedas y sistemas informales de transferencia de dinero. Los estados frágiles tienen poca capacidad para regular el espacio digital o interceptar el reclutamiento en línea, poniendo la carga sobre los socios internacionales que no pueden tener el contexto local para supervisar eficazmente.

Estrategias para superar estos obstáculos

Creación de capacidad estatal desde el suelo

La estrategia de la CT más sostenible es fortalecer las instituciones básicas de gobernanza: una fuerza policial competente y responsable, un poder judicial justo y eficiente, sistemas penitenciarios que no se convierten en escuelas para el extremismo y sistemas fiscales que pueden financiar estas instituciones. Esto requiere un compromiso a largo plazo, que a menudo abarca décadas, y un enfoque en la asistencia técnica, la capacitación y la supervisión. Los ejemplos de éxito son raros pero instructivos: después de años de esfuerzo, la construcción estatal de Colombia en zonas anteriormente controladas por los guerrilleros de las FARC ha reducido el espacio para que los grupos disidentes post-FARC recluten. Además, la Reforma del Sector de la Seguridad (SSR) en Sierra Leona después de su guerra civil creó un militar profesional responsable ante las autoridades civiles, reduciendo el riesgo de la asunción extremista. La construcción estatal debe ser propiedad local e impulsada por proyectos políticamente inteligentes que ignoren la dinámica del poder local raramente sobreviven al final del financiamiento.

Participación comunitaria: El multiplicador de la fuerza de inteligencia

Los programas que involucran a líderes religiosos, grupos de mujeres, redes juveniles y ancianos locales pueden proporcionar alerta temprana de la radicalización y la actividad terrorista. Es esencial crear confianza entre las fuerzas de seguridad y las comunidades. Esto puede hacerse mediante iniciativas de policía comunitaria, mecanismos transparentes de resolución de conflictos y proyectos que den un dividendo visible de paz —como escuelas, clínicas o agua limpia— en zonas donde se han expulsado terroristas. El modelo de policía comunitaria en los condados del nordeste de Kenya[, por ejemplo, ha ayudado a la policía local a establecer relaciones con las comunidades somalí-kenyas, mejorando los flujos de inteligencia contra Al-Shabaab. Sin embargo, estos programas requieren que las fuerzas de seguridad se comporten profesionalmente y sean responsables de abusos, lo que es un desafío en muchos estados frágiles.

Cooperación internacional: Un problema compartido

El terrorismo en los estados frágiles es un problema global que exige una respuesta internacional coordinada. Seguridad fronteriza, intercambio de información, asistencia judicial recíproca y operaciones conjuntas son todos críticos. Organizaciones regionales como la Unión Africana y el G5 Sahel (ahora disuelto pero su marco sigue siendo instructivo) han intentado coordinar las operaciones transfronterizas, aunque han sido obstaculizadas por lagunas de financiación y divergencias de intereses nacionales. El Foro Mundial contra el Terrorismo[ proporciona una plataforma para compartir las mejores prácticas, pero su impacto sobre el terreno es desigual. La cooperación internacional eficaz debe ir más allá del apoyo militar para incluir la ayuda al desarrollo, el fortalecimiento de la gobernanza y la asistencia humanitaria. También requiere una evaluación honesta de las limitaciones de los agentes externos: los externos pueden asesorar, financiar y apoyar, pero no pueden sustituir a la voluntad política local y la propiedad.

Dirigir las causas raíz: la dimensión estructural

Mientras que la amenaza inmediata del terrorismo exige respuestas de seguridad, una solución duradera requiere abordar los factores estructurales del extremismo: pobreza, desigualdad, marginación política y falta de oportunidades. En los estados frágiles, estos factores son a menudo intergeneracionales y sistémicos. Los programas de desarrollo que se centran en la educación, la creación de empleo, la infraestructura y los servicios sociales pueden reducir el atractivo del reclutamiento de terroristas. Sin embargo, la evidencia de un vínculo causal directo entre pobreza y terrorismo es mixta —muchas veces no es la pobreza sola, sino la percepción de la injusticia, la humillación o las oportunidades bloqueadas que impulsan la radicalización. Por lo tanto, los programas también deben abordar las reclamaciones políticas, incluidas las disputas sobre tierras, la discriminación étnica y la exclusión del poder. Esto es trabajo inherentemente político, y a menudo se contrapone con las prioridades de las élites que se benefician del statu quo. Un enfoque exitoso requiere un secuenciado cuidadoso: las mejoras de seguridad crean una ventana para el desarrollo, y el desarrollo puede prevenir la resurgencia de la inseguridad.

Reforma del sector de seguridad con rendición de cuentas

Simplemente derramar más armas y entrenamiento en las fuerzas de seguridad existentes no es suficiente. El sector de la seguridad en los estados frágiles sufre a menudo de abusos de los derechos humanos, desequilibrios étnicos y politización. Las operaciones de lucha contra el terrorismo que dependen de fuerzas abusivas crean más enemigos que ellos eliminan. La reforma del sector de la seguridad (RSS) busca transformar las instituciones de seguridad para que sean eficaces, responsables ante la supervisión civil y respeto a los derechos humanos. Esto incluye la comprobación del personal, el fortalecimiento de los mecanismos internos de rendición de cuentas, la integración de ex combatientes y la armonización de la política de seguridad con las evaluaciones nacionales de los riesgos. Los programas de las Naciones Unidas de la RSS en Liberia y Côte dIvoire[ después de sus guerras civiles ofrecen ejemplos de cómo el apoyo externo puede ayudar a reconstruir las instituciones de seguridad del derrumbamiento del conflicto. En un contexto de TC, la RSS también debe abordar los desafíos específicos de la lucha contra el terrorismo, tales como la necesidad de fuerzas de operaciones especiales, centros de fusión de inteligencia y agencias fronterizas, mientras que aseguran que estas unidades estén

Pasando de la gestión de crisis a la resiliencia

Los desafíos de la lucha contra el terrorismo en los Estados frágiles y afectados por conflictos son numerosos, interrelacionados y profundamente arraigados en el tejido político y social de estas sociedades. Superarlos requiere un cambio fundamental de una postura estrecha y primero en materia de seguridad a un enfoque integrado que combine la presión militar con la reforma de la gobernanza, el desarrollo, la resiliencia comunitaria y la diplomacia regional. Los actores internacionales deben aceptar que no hay soluciones rápidas y que sus propias intervenciones pueden empeorar el problema involuntariamente si no están cuidadosamente diseñados y contextualmente sensibles. El objetivo final debe ser crear estados y comunidades resilientes que puedan absorber choques, gestionar reclamaciones y resistir al llamamiento del extremismo violento. Esta es una tarea generacional, pero es esencial tanto para las personas que viven en estos estados frágiles como para el orden de seguridad global que depende de su estabilidad.