El ciclo presupuestario: de la propuesta a la incorporación

El proceso por el cual las legislaturas estatales deciden cómo asignar dinero público típicamente sigue un ciclo anual o bienal bien definido. La mayoría de los estados operan en un ejercicio fiscal que va del 1 de julio al 30 de junio, aunque una puñada utiliza un calendario diferente. El ciclo comienza muchos meses antes del nuevo ejercicio fiscal, con el poder ejecutivo preparando un plan detallado de gastos conocido como el proyecto de presupuesto del gobernador.

Esta propuesta se basa en las previsiones de ingresos elaboradas por las oficinas presupuestarias del Estado y los analistas económicos. Las previsiones estiman cuánto dinero el Estado recaudará de impuestos sobre la renta, impuestos de venta, impuestos corporativos, tasas y subvenciones federales. Debido a que estas previsiones son intrínsecamente inciertas, las legislaturas suelen construir en reservas de contingencia y confiar en estimaciones de ingresos consensuadas producidas conjuntamente por el personal ejecutivo y legislativo. Muchos estados, como California y Texas, tienen mecanismos formales para desarrollar estas estimaciones para reducir las disputas partidistas sobre los recursos disponibles.

Una vez que el gobernador presenta el presupuesto — típicamente en enero o febrero— la legislatura comienza su propia revisión. Aquí es donde ocurre el debate y la negociación más intensos. Los legisladores no simplemente apuñalan la propuesta ejecutiva; llevan a cabo audiencias, solicitan justificaciones detalladas a las agencias y distribuyen sus propios planes de gasto alternativos.

Revisión y marcado del comité

En casi cada legislatura estatal, el presupuesto es considerado primero por los comités de créditos y sus subcomités. Estos paneles están organizados por área funcional (por ejemplo, educación, salud, transporte) o por agencia. Los miembros del Comité examinan cada línea, los jefes de agencia interrogan y examinan los datos de rendimiento. Esta etapa se llama .Marque, donde se proponen, debaten y voten enmiendas.

Los subcomités suelen hacer los ajustes más detallados, reasignando fondos entre programas, añadiendo asignaciones para proyectos específicos, y recortando o aumentando los gastos basados en las prioridades políticas. Por ejemplo, un subcomité de salud podría cambiar el dinero del reembolso hospitalario a los servicios comunitarios de salud mental después de escuchar el testimonio de los defensores de los pacientes.

Después de que el trabajo del subcomité esté completo, el comité de créditos completo consolida los cambios en un solo proyecto de ley. Ese proyecto se envía entonces al piso de cada cámara —la Cámara (o la Asamblea) y el Senado— para que debata y vote final. En las legislaturas bicamerales, ambas cámaras deben aprobar una versión idéntica del presupuesto. Si difieren, un comité de conferencia compuesto de miembros de ambas partes negocia un compromiso. El informe de la conferencia regresa entonces a cada cámara para su aprobación final. Sólo después de que ambas cámaras aprueben la misma versión el presupuesto va al gobernador para su firma.

El papel del gobernador: Potencias de vectores y de elementos de línea

Una vez que la legislatura apruebe un presupuesto, el gobernador tiene varias opciones. En la mayoría de los estados, el gobernador puede firmar el proyecto de ley, vetar el proyecto de ley completo, o utilizar un veto de ítem de línea para eliminar elementos o cantidades específicos. El veto de ítem de línea da al ejecutivo un poder significativo para moldear el gasto final, especialmente en los estados donde la legislatura está controlada por el partido opositor.

Si se aplican vetos, el legislador puede intentar sobreponerse a ellos, generalmente requiriendo una supermayoría de dos tercios o tres quintos en ambas cámaras. Los intentos de sobrepaso son raros y a menudo fallan, lo que significa que los recortes del gobernador suelen estar en pie. Esta dinámica crea un poderoso incentivo para que los legisladores negocien con el gobernador durante todo el proceso en lugar de aprobar un presupuesto que se modificará drásticamente después.

En un puñado de estados, el gobernador también tiene el poder de .reducir . en lugar de eliminar totalmente los créditos — una herramienta más flexible que puede mantener los programas operativos a niveles de financiación más bajos. La comprensión de estas reglas de veto es fundamental para cualquiera que rastree cómo se gasta realmente el dinero estatal, porque el presupuesto promulgado a menudo parece bastante diferente del que aprobó la legislatura.

Requisitos presupuestarios equilibrados

Una restricción clave en el presupuesto estatal es el requisito casi universal —en 49 estados— para aprobar un presupuesto equilibrado. A diferencia del gobierno federal, los estados generalmente no pueden tener un déficit en sus presupuestos operativos. Esto obliga a las decisiones difíciles: si los ingresos caen durante una crisis económica, los legisladores deben reducir los gastos, aumentar los impuestos o retirar fondos de días lluvias. La rigurosidad de estos requisitos varía. Algunos estados, como Colorado, tienen límites constitucionales sobre el crecimiento de los ingresos (la Carta de Derechos del contribuyente), mientras que otros permiten préstamos para proyectos de capital pero no para operaciones.

Las reglas del presupuesto equilibrado hacen que las previsiones de ingresos sean especialmente consecuencia. Si las previsiones son demasiado optimistas, el Estado puede necesitar recortes a mediados de año o facturas suplementarias de apropiación. Si es demasiado pesimista, el Estado puede terminar el año con un excedente, lo que puede desencadenar debates sobre las reducciones fiscales o el aumento del gasto en el ciclo siguiente. Estados como Nueva York e Illinois han enfrentado crisis repetidas debido a la subestimación crónica o la sobreestimación de ingresos.

Lado de ingresos: Cómo los Estados recaudan dinero

Para entender las decisiones presupuestarias, uno debe entender primero de dónde viene el dinero. Las estructuras fiscales del Estado varían mucho, pero la mayoría dependen de tres fuentes principales:

  • Impuestos sobre la renta personal — utilizados por 42 estados (más D.C.), a menudo con tasas progresivas que aumentan con el ingreso.
  • Impuestos de venta — utilizados por 45 estados, normalmente con exenciones para la compra, medicamentos recetados y otros elementos esenciales.
  • Impuestos sobre la renta de las empresas — utilizados por 44 estados, aunque muchos han visto tasas declinantes debido a la competencia.

Otros flujos de ingresos significativos incluyen impuestos sobre el combustible de motor, impuestos sobre la separación de los recursos naturales, ingresos por juegos de azar, beneficios de la lotería y tasas por servicios como licencias de conducir y permisos profesionales. Las subvenciones federales también desempeñan un papel importante, especialmente en Medicaid, transporte y educación. En promedio, los fondos federales representan aproximadamente el 30% del gasto estatal, pero esa cuota puede ser mucho mayor en los estados de bajos ingresos o en situaciones de emergencia.

Las legislaciones suelen enfrentarse a presiones para evitar aumentar los impuestos, incluso cuando los ingresos son insuficientes. Esto lleva a correcciones únicas: usar reservas, retrasar el mantenimiento del capital, tomar en préstamo fondos especiales o empujar los costos a las administraciones locales. Con el tiempo, tales estrategias pueden crear déficit estructurales que obligan a recortes más dolorosos más tarde.

Destinación lateral: Las grandes categorías

Los presupuestos estatales están dominados por algunas categorías de gastos grandes. Entender estas categorías ayuda a explicar por qué los debates presupuestarios son tan polémicos — cada programa principal tiene poderosos círculos.

Educación: K–12 y educación superior

La educación K–12 es típicamente el elemento más grande de un presupuesto estatal, consumiendo a menudo 30–40% del gasto general de fondos. Las fórmulas de financiación varían enormemente, con algunos estados utilizando fórmulas de fundación que garantizan un importe base por estudiante, mientras que otros dependen más de los impuestos locales sobre la propiedad. Las legislaturas estatales establecen el nivel general de ayuda a la educación, determinan cómo se distribuye entre distritos e imponen requisitos para los salarios de los profesores, el tamaño de las clases y las medidas de rendición de cuentas.

La educación superior recibe otra parte significativa, aunque ha disminuido en relación al crecimiento de matrícula en muchos estados. Los aumentos de la matrícula suelen seguir recortes de fondos estatales, lo que pone la carga sobre los estudiantes y las familias. Las legislaciones también pueden crear programas de becas, como la beca Georgias HOPE o la Floridas Bright Futures, que son financiados por ingresos de lotería o créditos generales.

Cuidado de salud: Salud médica y pública

Medicaid es la segunda categoría más grande en la mayoría de los presupuestos estatales, y a menudo es la que crece más rápido. El gobierno federal paga una acción (50% a 80% dependiendo del estado y el programa), pero los estados pagan el resto. Las decisiones sobre el derecho a recibir reembolso de los proveedores y los servicios cubiertos afectan directamente al gasto estatal. La expansión de Medicaid a precios asequibles dio a los estados la opción de cubrir a más adultos de bajos ingresos, y a partir de 2025, 40 estados y D.C. lo han hecho. Cada decisión de expansión entrañaba un amplio debate legislativo sobre los costos, beneficios y impactos económicos.

Más allá de Medicaid, los estados financian departamentos de salud pública, servicios de salud mental, tratamiento contra el abuso de sustancias y programas de seguro de salud para niños (CHIP). Durante la pandemia de COVID-19, las legislaturas tuvieron que reasignar rápidamente fondos para la distribución de vacunas, los ensayos y el apoyo hospitalario, a menudo mediante facturas suplementarias de emergencia.

Transporte e infraestructura

Los gastos de transporte suelen venir de fondos dedicados alimentados por impuestos sobre el gas, tasas de matriculación de vehículos y subvenciones federales. Las legislaciones deciden cómo distribuir dinero entre autopistas, puentes, transporte público, ferrocarril, bicicletas y aeropuertos. En los últimos años, los debates se han intensificado sobre si aumentar los impuestos sobre el gas para mantenerse al ritmo de la inflación y el cambio a los vehículos eléctricos. Algunos estados han comenzado a explorar las tasas de usuario basadas en kilometraje para reemplazar el impuesto sobre la gasolina.

Los presupuestos de capital —separados de los presupuestos operativos— cubren grandes proyectos de infraestructura como la construcción de nuevas escuelas, prisiones y complejos de oficinas estatales. Estos se financian a menudo mediante préstamos mediante bonos, que requieren la aprobación de los votantes en muchos estados. Las legislaturas deciden qué proyectos incluir en cada ley de bonos, creando oportunidades para los miembros que pueden impulsar el desarrollo económico local.

Seguridad pública e correcciones

El gasto estatal en prisiones, policía, tribunales y servicios de bomberos es otro elemento importante. Los costos correccionales han aumentado drásticamente durante los últimos 40 años debido a penas más largas y tasas de encarcelamiento más altas. Muchas legislaturas están reconsiderando ahora las penas mínimas obligatorias y explorando alternativas a la encarcelamiento en un esfuerzo por reducir los costos sin comprometer la seguridad pública. La reforma policial tras incidentes de alto perfil también ha provocado debates presupuestarios sobre el desfinanciamiento o reasignar recursos de la policía a los servicios sociales.

Factores que impulsan las decisiones presupuestarias

Más allá del proceso mecánico, varias fuerzas más profundas forman cómo los legisladores deciden asignar dinero:

Ideología política y control de partidos

En general, los legisladores democráticos tienden a priorizar el gasto en servicios sociales, educación y atención de la salud, mientras que los republicanos enfatizan los recortes de impuestos, la reducción de la deuda y el gobierno limitado. Sin embargo, estas preferencias son a menudo moderadas por la necesidad de comprometerse en legislaturas divididas. El control de los partidos unificados puede conducir a presupuestos más ideológicos —como el presupuesto de Texas de 2023 que aumentan el financiamiento escolar al reducir también los impuestos sobre la propiedad — mientras que el control dividido obliga a obtener resultados más centristas.

Presiones y lobby de los componentes

Los legisladores son muy conscientes de cómo sus votos afectan a los distritos electorales clave. Los sindicatos de profesores, las asociaciones de hospitales, los constructores de carreteras y los grupos de presión empresariales gastan mucho en contribuciones a campañas y en defensa de las asignaciones presupuestarias. Los sindicatos de empleados públicos luchan por salarios y prestaciones más elevados; la Cámara de Comercio presiona por una reducción de los impuestos y un alivio reglamentario. Los legisladores también responden a la divulgación directa de los votantes, especialmente durante las reuniones municipales y las audiencias públicas sobre el presupuesto.

Ciclos económicos y fondos para el día lluvioso

Durante las recesiones, los ingresos estatales colapsan, obligando a las legislaturas a hacer recortes dolorosos. La Gran Recesión de 2008–2009 llevó a profundas reducciones en la educación y la atención de la salud en la mayoría de los estados. En respuesta, muchos estados crearon o ampliaron fondos de .gracias de . reservas de estabilidad presupuestaria que pueden aprovecharse durante las recesiones. La adecuación de estos fondos es un debate permanente: ¿cuán grande debería ser la reserva? Algunos economistas conservadores recomiendan 15-20% del gasto general de fondos; otros argumentan que las reservas mayores fomentan el exceso de gastos en tiempos buenos.

Mandatos y Condiciones Federales

La ley federal a menudo exige que los estados gasten dinero de ciertas maneras. Por ejemplo, para recibir fondos federales de contrapartida Medicaid, los estados deben cubrir poblaciones y servicios específicos. De igual manera, los fondos federales de transporte vienen con requisitos en planificación, exámenes ambientales y normas laborales. Las legislaciones pueden perjudicar estos mandatos, pero tienen poca opción si quieren evitar perder miles de millones en dólares federales.

Transparencia y compromiso público

El proceso presupuestario puede parecer arcano, pero un número creciente de estados están tratando de hacerlo más transparente. Muchos publican ahora bases de datos en línea de gastos que pueden buscarse y algunas audiencias en directo de comités. La Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales[ sigue las mejores prácticas para la transparencia del presupuesto legislativo. Los grupos de defensa de los ciudadanos, como el Centro sobre prioridades presupuestarias y políticas[, proporcionan análisis y herramientas para que los residentes comprendan cómo se gastan sus dólares fiscales.

El testimonio público es una vía clave para la entrada. Muchas legislaturas celebran audiencias en las que las personas y organizaciones pueden hablar por o contra créditos específicos. La influencia del testimonio público varía: en algunos casos puede desplazar el financiamiento para una escuela u hospital local; en otros es en gran medida simbólico. No obstante, la oportunidad de ser escuchada sigue siendo una característica fundamental del presupuesto democrático.

Supervisión: Asegurar que el dinero se gaste como previsto

Una vez que se promulga un presupuesto, el papel legislativo no termina. La mayoría de los estados tienen comités de auditoría permanentes, oficinas legislativas del presupuesto o auditores independientes que siguen los gastos reales en comparación con los créditos. Realizan auditorías de rendimiento para ver si los programas están alcanzando sus objetivos, y auditorías financieras para detectar fraudes o desperdicios.

Por ejemplo, el Oficino de rendición de cuentas del Gobierno de los EE.UU.[ sirve como modelo a nivel federal, pero muchos estados tienen agencias similares. Si un audit legislativo descubre que una agencia gasta más su asignación o usa fondos para fines no autorizados, el legislador puede celebrar audiencias, exigir medidas correctivas y ajustar los presupuestos futuros en consecuencia.

Los créditos suplementarios — ajustes a mediados del año — son comunes cuando surgen emergencias o cuando las previsiones de ingresos cambian dramáticamente. Estas facturas pueden agregar o reducir dinero para todo, desde socorro en caso de desastre hasta hacinamiento en las prisiones. Las legislaciones deben actuar rápidamente, a menudo en días o semanas, para evitar cierres o interrupciones de servicio.

El futuro de la presupuestación estatal

Varias tendencias están remodelando la forma en que las legislaturas estatales se acercan a los presupuestos. Primero, el cambio hacia el trabajo remoto y los servicios en línea ha cambiado las recaudaciones de impuestos —los impuestos de venta sobre el comercio electrónico han aumentado desde la decisión Wayfair[, y los estados están compitiendo por la base fiscal de los trabajadores remotos. Segundo, el cambio climático está imponiendo nuevos costos a la infraestructura de incendios forestales, inundaciones y huracanes, obligando a las legislaturas a presupuestar más para la resiliencia. Tercero, la epidemia de opioides y la crisis de salud mental están impulsando el gasto en tratamiento y servicios sociales.

Las herramientas tecnológicas, como la presupuestación basada en cero y la presupuestación basada en los resultados, están ganando tracción en algunos estados, aunque la mayoría todavía utilizan la presupuestación incremental — haciendo pequeños cambios desde la línea de referencia del año anterior. Es probable que continúe el impulso por una mayor eficiencia y rendición de cuentas, así como la perenne tensión entre las prioridades concurrentes. Al final de cada ciclo, el presupuesto final refleja no sólo los números, sino los valores, los compromisos y la dinámica de poder del estado.

Para cualquiera que quiera influir en la forma en que su estado gasta dinero —ya sea como votante, activista, líder de agencia o estudiante—, entender el proceso presupuestario legislativo es esencial. Es la manera más importante de que las prioridades de un estado se traduzcan en acción, y es la arena en la que se hacen elecciones sobre educación, salud, seguridad y prosperidad en última instancia.