El derecho internacional proporciona la arquitectura jurídica esencial que rige la forma en que los estados llevan a cabo operaciones de lucha contra el terrorismo más allá de sus fronteras. Aunque el terrorismo representa una amenaza directa para la seguridad nacional, la respuesta debe funcionar en un marco que respete la soberanía del Estado, proteja los derechos humanos y defienda el estado de derecho. El desafío consiste en equilibrar la acción eficaz contra las redes terroristas con una estricta adhesión a normas jurídicas que a menudo son ambiguas o impugnadas. Este artículo examina los principios jurídicos clave, los desafíos más apremiantes en su aplicación, las variaciones regionales en el enfoque y la evolución futura del derecho internacional en el ámbito de la lucha contra el terrorismo.

El marco jurídico que regula las operaciones de lucha contra el terrorismo en el extranjero

El derecho internacional sobre la lucha contra el terrorismo proviene de múltiples fuentes: la Carta de las Naciones Unidas, tratados multilaterales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y los Convenios de Ginebra, resoluciones del Consejo de Seguridad y derecho internacional consuetudinario. Ningún tratado único define el "terrorismo" de manera global, pero un conjunto de instrumentos abarca actos específicos como el secuestro, la toma de rehenes y el bombardeo. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha adoptado resoluciones vinculantes en virtud del Capítulo VII, especialmente la Resolución 1373 (2001) y la Resolución 2249 (2015), que imponen obligaciones a los Estados para prevenir y reprimir actos terroristas. Estas resoluciones amplían la base jurídica para las operaciones transfronterizas, pero también crean tensiones con el derecho humanitario y de derechos humanos vigentes.

Soberanía y no intervención

El principio de soberanía —el derecho de cada estado a gobernar su propio territorio sin interferencia externa— es una piedra angular del derecho internacional. La Carta de las Naciones Unidas prohíbe la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado (art. 2(4)). Cualquier operación de lucha contra el terrorismo llevada a cabo en el suelo de otro Estado sin el consentimiento de ese Estado viola la soberanía, salvo que se aplique una excepción. El consentimiento del Estado territorial es la base más clara legal: muchos Estados permiten a las naciones asociadas llevar a cabo operaciones dentro de sus fronteras bajo acuerdos bilaterales. Cuando el consentimiento está ausente, los argumentos basados en la autodefensa o la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se vuelven críticos. El derecho internacional coutumero reconoce también la doctrina "involuntaria o incapaz", que algunos Estados usan para justificar la acción unilateral cuando un país anfitrión no puede o no podrá suprimir las amenazas terroristas que emanan de su territorio. Sin embargo, esta doctrina sigue siendo controvertida y no es universalmente aceptada.

Autodefensa bajo el artículo 51

El artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas conserva el derecho inherente a la legítima defensa individual o colectiva si se produce un ataque armado. La cuestión clave es si los ataques terroristas de actores no estatales pueden equivaler a un "ataque armado" que desencadena autodefensa. La Corte Internacional de Justicia en sus Nicaragua[ y Actividades Armadas[ decisiones sostenidas que la autodefensa normalmente se aplica únicamente a los ataques de los Estados. Sin embargo, los ataques del 11/9 y la práctica estatal subsiguiente han cambiado la interpretación: el Consejo de Seguridad reconoció el derecho de autodefensa en respuesta a esos ataques, y muchos estados afirman ahora que pueden utilizar la fuerza contra actores no estatales cuando el Estado anfitrión no aborda la amenaza. El uso de la fuerza en autodefensa debe satisfacer los requisitos de necesidad y proporcionalidad. En el contexto de las huelgas de drones o ataques de fuerzas especiales en el extranjero, estas normas son a menudo probadas.

Derecho Internacional Humanitario y Derecho de los Derechos Humanos

La aplicación extraterritorial de tratados de derechos humanos también está en litigio: mientras que el ICCPR obliga a los Estados a respetar los derechos "en su territorio y sujeto a su jurisdicción", la Corte Internacional de Justicia puede extender a un Estado las obligaciones de los derechos humanos, cuando se ejercen durante un conflicto armado, y el derecho internacional de derechos humanos (IHL) que se aplica en todo momento. Determinar qué régimen rige depende de la naturaleza de la amenaza y la intensidad de la violencia. Cuando las operaciones de lucha contra el terrorismo se producen en un conflicto armado no internacional en curso —como los conflictos en Afganistán, Siria o contra el Estado Islámico en Iraq—, el IHL establece normas sobre el objetivo, la detención y el trato de las personas. En virtud del IHL, los combatientes legítimos pueden ser blanco de ataques a menos que sean hors de combate, mientras que los civiles pierden protección únicamente por el tiempo en que participan directamente en hostilidades.

Principales desafíos legales en la lucha contra el terrorismo moderno

A pesar de la existencia de principios jurídicos, su aplicación a las operaciones contemporáneas contra el terrorismo plantea preguntas difíciles. Las siguientes secciones examinan las cuestiones más polémicas.

La drona golpea y la ley de autodefensa

El uso de drones armados para ataques dirigidos lejos de los campos de batalla activos se ha convertido en una característica de la lucha contra el terrorismo moderno. Los defensores sostienen que los drones permiten ataques precisos contra los líderes terroristas, minimizando los daños colaterales y reduciendo el riesgo para los soldados. Los opositores sostienen que los ataques de drones suelen violar el derecho internacional al violar la soberanía territorial, no cumplir las normas de necesidad y proporcionalidad de autodefensa, e ignorando el deber de distinguir entre combatientes y civiles. Un asunto clave es si la "imminencia" de una amenaza puede evaluarse en el tiempo y el espacio. Estados como los Estados Unidos han adoptado una interpretación más vaga, permitiendo huelgas contra individuos que están "planeando continuamente ataques" aunque no estén a punto de actuar inmediatamente. En 2020, el general iraní Qasem Soleimani asesinado en Bagdad, justificándola como autodefensa contra una amenaza "inminente". La legalidad fue ampliamente cuestionada. Del mismo modo, las huelgas de drones en Pakistán, Yemen y Somalia han sido criticadas por causar bajas civiles y socavar el requisito del

Detención y tratamiento de sospechosos

La detención de personas capturadas durante las operaciones de lucha contra el terrorismo en el extranjero plantea graves desafíos jurídicos. En virtud del DIH, en un conflicto armado no internacional, los detenidos deben ser tratados con humanidad y tener acceso a garantías de juicio justo. El IHSL también prohíbe la detención arbitraria y requiere un rápido examen judicial. Sin embargo, la práctica de "renuncia" –transferir a sospechosos a terceros países donde pueden ser sometidos a tortura – sigue siendo una gran preocupación. El programa de entrega extraordinaria y detención secreta de los Estados Unidos después del 11 de septiembre fue ampliamente condenado como violando la Convención contra la Tortura y otros tratados. Mientras las administraciones de Obama y Biden pusieron fin al programa de detención de la CIA, algunas actividades de entrega continúan. La detención de combatientes extranjeros capturados en Siria e Iraq plantea otras cuestiones: muchos son mantenidos en instalaciones improvisadas por agentes no estatales o autoridades locales sin procesos jurídicos adecuados. Los Estados tienen el deber de procesar o extraditar, pero el enjuiciamiento a menudo se enfrenta a obstáculos evidentes y riesgos de seguridad.

Lagunas legales y contra el terrorismo cibernético

Las operaciones cibernéticas de grupos terroristas —como el reclutamiento, la propaganda, la recaudación de fondos e incluso los ataques a infraestructuras críticas— han creado nuevos desafíos. El derecho internacional se aplica en el ciberespacio: el Grupo de Expertos Gubernamentales de las Naciones Unidas afirmó en 2013 que la legislación vigente, incluida la Carta de las Naciones Unidas y el DIH, rige la conducta del Estado en el ciberespacio. Los Estados pueden responder a ataques cibernéticos en defensa propia si cumplen el umbral de un ataque armado. Sin embargo, el problema de atribución complica las cuestiones: determinar que un determinado grupo o Estado lanzó una operación cibernética es difícil. El uso de medidas activas de defensa cibernética—como hackear o perturbar redes terroristas en línea—puede violar la soberanía del Estado donde se encuentran los servidores. Además, el estatuto jurídico de los agentes no estatales en el ciberespacio sigue siendo ambiguo. El Manual Tallinn 2.0 proporciona orientación pero no es vinculante.

Enfoques regionales a la legislación contra el terrorismo

Diferentes estados y organizaciones regionales interpretan y aplican el derecho internacional a las operaciones de lucha contra el terrorismo de diversas maneras, reflejando sus tradiciones jurídicas, preocupaciones de seguridad y posiciones geopolíticas.

Estados Unidos: Un marco de acción unilateral

Los Estados Unidos han adoptado una visión relativamente amplia de la autodefensa y el uso de la fuerza contra actores no estatales. Después del 11 de septiembre, el Congreso autorizó el uso de la fuerza militar contra los responsables (AUMF), que las sucesivas administraciones han interpretado ampliamente para abarcar grupos como el Estado Islámica, los afiliados al-Qaeda y las fuerzas asociadas. Los Estados Unidos han llevado a cabo operaciones en al menos ocho países, a menudo sin el consentimiento explícito del Estado anfitrión o la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Mientras que la administración Obama introdujo normas políticas para el objetivo – exigiendo "cerca de certeza" de que el objetivo está presente y que los civiles no serán perjudicados – estos no son jurídicamente vinculantes. La administración Trump relajó algunas de estas normas. Las organizaciones de derechos humanos sostienen que las huelgas de drones y las prácticas de detención de los Estados Unidos han violado frecuentemente el derecho internacional. Sin embargo, los funcionarios estadounidenses sostienen que las operaciones cumplen el derecho inherente de autodefensa y se llevan a cabo de conformidad con el DIH.

La Unión Europea: enfoques centrados en los derechos humanos

Los Estados europeos tienden a poner mayor énfasis en los derechos humanos y el cumplimiento del estado de derecho en las operaciones de lucha contra el terrorismo en el extranjero. La Estrategia de la UE contra el terrorismo declara explícitamente que las medidas deben respetar los derechos fundamentales. Los países europeos generalmente prefieren marcos multilaterales: trabajan a través de las Naciones Unidas, la OTAN y la propia UE. Muchos Estados de la UE tienen una supervisión estricta de las actividades de inteligencia y requieren la aprobación judicial para las operaciones. Por ejemplo, la Ley de poderes de investigación del Reino Unido regula la vigilancia, mientras que el Tribunal Constitucional Federal de Alemania ha impuesto límites al intercambio de datos y al uso de drones. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (CEDH) ha resuelto sobre casos que implican entrega y detención, como Al-Skeini c. Reino Unido[, que sostenía que el Reino Unido tenía jurisdicción sobre los detenidos en Iraq. Por consiguiente, los Estados europeos a menudo exigen el consentimiento del Estado anfitrión, una autoridad jurídica clara y mecanismos sólidos de rendición de cuentas de cuentas de la UE.

Naciones Unidas: Seguridad Colectiva y Sanciones

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas desempeña un papel central en la configuración del marco jurídico para la lucha contra el terrorismo. De conformidad con el Capítulo VII, el Consejo puede autorizar a los Estados miembros a utilizar "todos los medios necesarios" para combatir el terrorismo, como lo hizo con la Resolución 2249 (2015) relativa al Estado Islámico. El Consejo también impone sanciones a las personas y entidades terroristas mediante su régimen 1267/1989, exigiendo a los Estados que congelan activos, prohibiciones de viajar y embargos de armas. Estas sanciones han sido criticadas por falta de garantías procesales: las personas pueden ser listadas sin pruebas ni oportunidad de revisión. La ONU también apoya el fomento de capacidades y la asistencia jurídica por conducto del Oficina de las Naciones Unidas contra el Terrorismo (UNOTC) y la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo (CTED). Sin embargo, las acciones del Consejo de Seguridad son limitadas por el poder de veto de los miembros permanentes, que pueden bloquear o modelar autorizaciones. Por ejemplo, los vetos de Rusia sobre resoluciones relacionadas con Siria han limitado la acción colectiva.

Orientaciones futuras para el derecho internacional en la lucha contra el terrorismo

A medida que el terrorismo siga evolucionando, el derecho internacional debe adaptarse a las nuevas tecnologías, a los cambios en los patrones de conflicto y a la necesidad de una mayor rendición de cuentas.

Inteligencia artificial y armas autónomas

La integración de la inteligencia artificial (AI) en las operaciones de lucha contra el terrorismo plantea profundas cuestiones jurídicas. Los sistemas de armas autónomas que pueden identificar y comprometer objetivos sin control humano cuestionan los principios de distinción y proporcionalidad del DIH. Si un dron puede dirigirse autonomamente a individuos basados en la identificación algorítmica, ¿quién es responsable de una huelga equivocada? El derecho internacional exige que las decisiones de miraje sean tomadas por humanos que puedan ejercer juicio. El uso de la IA en el análisis de inteligencia también plantea preocupaciones de privacidad y garantías procesales, especialmente cuando lleva a la identificación de individuos para el objetivo o la detención. Los Estados siguen desarrollando posiciones jurídicas: los Estados Unidos se han opuesto a una prohibición de las armas autónomas letales, mientras que muchos Estados de la Convención de las Naciones Unidas sobre ciertas armas convencionales (CCW) han pedido una regulación estricta. El marco jurídico debe garantizar que las operaciones de lucha contra el terrorismo habilitadas para la IA permanezcan dentro de los límites del derecho internacional, con líneas claras de rendición de cuentas y revisión de proporcionalidad.

Fortalecimiento de los marcos jurídicos: claridad y rendición de cuentas

Una de las necesidades más urgentes es que se clarifiquen las normas jurídicas que rigen las operaciones de lucha contra el terrorismo en el extranjero. La doctrina "involuntaria o incapaz", el alcance de la autodefensa contra agentes no estatales y la aplicación extraterritorial del derecho de los derechos humanos requieren un consenso más claro. Algunos expertos han pedido un nuevo tratado que define el terrorismo y que establezca normas jurídicas uniformes para las operaciones transfronterizas. Otros sostienen que la legislación vigente, si bien interpretada y aplicada correctamente, es suficiente, pero que los Estados deben adherirse a ella. Los mecanismos de rendición de cuentas también son débiles: las denuncias de violaciones raramente llevan a enjuiciamiento o recurso. La Corte Penal Internacional (CPI) tiene jurisdicción sobre crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad, incluidos los actos de terrorismo que califican como tales. El fiscal de la CPI ha abierto investigaciones sobre presuntos crímenes por el Estado islamista y otros grupos, pero la cooperación del Estado es desigual. Los Estados también podrían fortalecer los tribunales nacionales y regionales para oír las reclamaciones relacionadas con operaciones de lucha contra el terrorismo en el extranjero.

El papel de la Corte Penal Internacional

El papel de la CPI en la lucha contra el terrorismo es limitado porque su mandato cubre sólo los crímenes internacionales más graves: genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y agresión. Muchos actos terroristas, como los atentados suicidas con bombas que deliberadamente apuntan a civiles, pueden constituir crímenes de lesa humanidad si son parte de un ataque generalizado o sistemático. La CPI ha investigado a miembros del Ejército de Resistencia del Señor, Boko Haram, y al Estado Islámica en Irak y Siria por tales crímenes. Sin embargo, la corte carece de jurisdicción sobre el crimen de "terrorismo" como tal. Algunos Estados han propuesto añadir terrorismo al Estatuto de la CPI, pero esto ha demostrado ser políticamente difícil. La CPI también puede hacer que los agentes estatales rindan cuentas de las violaciones cometidas durante las operaciones de lucha contra el terrorismo, como asesinatos o torturas ilegales. En 2021, la CPI autorizó una investigación de los presuntos crímenes de guerra por las fuerzas estadounidenses en Afganistán, aunque los Estados Unidos respondieron con sanciones contra el fiscal de la corte.

El derecho internacional seguirá siendo tanto una restricción como una guía para las operaciones de lucha contra el terrorismo en el extranjero. El desafío para los Estados es elaborar políticas que sean eficaces contra el terrorismo y fieles a los principios de soberanía, autodefensa, derechos humanos y derecho humanitario. A medida que la naturaleza del terrorismo cambie, también deben cambiar los instrumentos jurídicos utilizados para combatirlo. Normas más claras, una mayor responsabilidad y una auténtica cooperación internacional son esenciales para garantizar que la lucha contra el terrorismo no menoscabe los valores mismos que busca proteger.