L'immunité souveraine des États est un principe fondamental du fédéralisme américain, qui protège les États de la plupart des poursuites intentées devant les tribunaux fédéraux sans leur consentement.S'inspirant du onzième amendement et de la common law de longue date, cette doctrine préserve l'autonomie des gouvernements des États et protège leurs trésors contre les réclamations privées. Pourtant, lorsque des urgences en matière de santé publique se produisent – comme des pandémies, des catastrophes naturelles ou des événements bioterroristes – les États doivent agir rapidement pour protéger leurs populations.

La Fondation constitutionnelle de l'immunité souveraine de l'État

L'immunité souveraine de l'État est à l'origine de la common law anglaise, où la Couronne ne pouvait être poursuivie sans son consentement.Les auteurs de la Constitution américaine ont incorporé ce principe, et il a été renforcé par le onzième amendement, ratifié en 1795. L'amendement découle directement de la décision de la Cour suprême dans Chisholm c. Géorgie (1793), où la Cour a permis à un citoyen privé de poursuivre la Géorgie pour dettes impayées.

Au fil du temps, la Cour suprême a interprété l'amendement de façon large.Dans Hans c. Louisiana (1890), la Cour a jugé que l'amendement interdit également les poursuites contre un État par ses propres citoyens, même si le texte ne le dit pas explicitement. Des décisions ultérieures, telles que Alden c. Maine (1999), ont étendu l'immunité souveraine aux poursuites judiciaires d'État, en raison du fait que la structure de la Constitution préserve la souveraineté de l'État des actions en dommages privés.

Portée et exceptions à l'immunité souveraine

Malgré ses larges protections, l'immunité souveraine n'est pas absolue. Plusieurs exceptions importantes permettent aux partis privés de contester l'action de l'État, en particulier lorsque les droits constitutionnels sont en jeu ou lorsque le Congrès a clairement parlé.

L'Ex Parte Young Doctrine

Une des exceptions les plus importantes est la doctrine Ex parte Young], établie par la Cour suprême en 1908. Selon cette doctrine, les particuliers peuvent poursuivre les fonctionnaires de l'État devant la Cour fédérale pour avoir ordonné des mesures d'injonction ou de déclaration afin de mettre fin aux violations continues du droit fédéral, y compris de la Constitution. La fiction est qu'un fonctionnaire de l'État agissant illégalement n'agit pas au nom de l'État et ne jouit donc pas d'une immunité souveraine.Cette exception ne permet pas de dommages-intérêts du Trésor de l'État, mais elle permet aux demandeurs de bloquer l'application des lois inconstitutionnelles.

Abrogation du Congrès

Le Congrès peut abroger l'immunité souveraine des États lorsqu'il agit en vertu de ses pouvoirs d'exécution en vertu de l'article 5 du Quatorzième Amendement. Pour ce faire, le Congrès doit (1) exprimer sans équivoque son intention d'abroger l'immunité et (2) agir dans le cadre de son autorité constitutionnelle. Dans le contexte de la santé publique, l'exemple le plus marquant est la loi de 2005 sur la préparation et la protection en cas d'urgence du public (PREP). La loi PREP prévoit l'immunité de responsabilité pour les demandes de perte causées par des contre-mesures couvertes (p. ex. vaccins, drogues, dispositifs) pendant une urgence de santé publique. Elle confère également l'immunité aux fabricants, distributeurs et planificateurs de programmes, mais elle ne renonce pas automatiquement à l'immunité souveraine des États qui agissent en tant que planificateurs de programmes.

Consentement de l'État aux costumes

Les États peuvent expressément consentir à être poursuivis, soit par une loi, soit en participant à certains programmes fédéraux. De nombreux États ont des actes délictueux qui renoncent à l'immunité souveraine pour les demandes de négligence dans certaines limites. Au cours d'urgences de santé publique, les États renoncent parfois temporairement à l'immunité pour encourager la coopération avec les mesures d'urgence ou faciliter l'indemnisation des blessures. Par exemple, plusieurs États ont adopté des boucliers de responsabilité COVID-19 qui limitent la responsabilité des fournisseurs de soins de santé et des entreprises, mais ces boucliers conservent souvent certaines voies de recours pour les demandes de négligence grave ou de faute volontaire.

Urgences sanitaires et action de l'État

Les urgences de santé publique mettent à l'épreuve les limites du pouvoir gouvernemental et de la liberté individuelle.L'affaire fondamentale est Jacobson c. Massachusetts (1905), dans laquelle la Cour suprême a confirmé l'ordonnance obligatoire de vaccination contre la variole d'une ville contre une procédure régulière.La Cour a reconnu que les États ont des pouvoirs policiers étendus pour protéger la santé publique, sous réserve de la nécessité et du caractère raisonnable.

Cependant, les États ne sont pas à l'abri de l'examen constitutionnel. Le cadre Jacobson exige que les mesures d'urgence aient un « rapport réel ou substantiel » avec la santé publique et ne soient pas « une atteinte manifeste et palpable aux droits garantis par la loi fondamentale ». L'immunité souveraine peut protéger les États contre les dommages causés par de telles invasions, mais elle ne fait pas obstacle à l'exercice de la liberté de religion, de réunion, de protection égale et de procédure régulière.

Immunité souveraine dans la pandémie de COVID-19

La pandémie de COVID-19 a constitué un laboratoire réel pour l'intersection de l'immunité souveraine et du droit de la santé publique. Les États ont promulgué des ordonnances d'urgence sans précédent, provoquant des centaines de poursuites judiciaires.

Poursuites contre des fonctionnaires de l ' État

La plupart des poursuites contre des ordres nommés par les gouverneurs d'État, les directeurs de la santé ou des responsables locaux en tant que défendeurs, qui demandaient réparation pour injonction.Ex parte Young, ces poursuites ont été intentées s'ils alléguaient des violations continues du droit fédéral.Par exemple, les entreprises qui contestaient des ordres de fermeture ont soutenu qu'elles n'avaient pas droit à une protection égale lorsque des entreprises similaires restaient ouvertes.De nombreux tribunaux ont appliqué la norme Jacobson et, selon les faits, ont confirmé ou annulé les ordonnances.

PREP Act Immunité pour les fabricants et les fournisseurs de vaccins

La loi PREP accorde une large immunité aux personnes couvertes — fabricants de vaccins, compagnies de médicaments et certains fournisseurs de soins de santé — pour les pertes résultant de l'administration des contre-mesures de COVID-19. Cette immunité s'étend aux programmes de vaccination gérés par l'État qui sont des «planificateurs de programmes» en vertu de la loi. Toutefois, la loi ne renonce pas à l'immunité souveraine des États eux-mêmes, sauf si elle est poursuivie en vertu de l'exception de faute volontaire étroite de la Loi, qui exige elle-même des preuves claires.

Poursuites contre les États en vue d ' une ordonnance d ' urgence

Certains plaignants ont intenté des poursuites contre des États directement pour des dommages causés par des fermetures d'écoles, des fermetures d'écoles ou des restrictions à l'activité commerciale.Ces poursuites ont généralement échoué en raison de l'immunité souveraine.Par exemple, dans Horne c. Géorgie (2021), un groupe de propriétaires de petites entreprises a intenté des poursuites contre la Géorgie pour perte de revenus en raison d'ordonnances de mise en place d'abris. L'État a invoqué l'immunité souveraine et le tribunal a rejeté les demandes, notant que l'État n'avait pas consenti à de telles poursuites et que le Congrès n'avait pas valablement abrogé l'immunité en vertu du Quatorzième Amendement.

Équilibrer le fédéralisme et la santé publique

La doctrine de l'immunité souveraine des États reflète un choix fondamental dans le fédéralisme américain : les États devraient pouvoir gouverner sans la menace constante de poursuites privées qui pourraient épuiser les ressources publiques et déclencher des actions agressives pendant les crises. Pourtant, l'immunité absolue pourrait laisser des individus sans aucun recours lorsque les États violent les droits constitutionnels ou causent des dommages indemnisables.

En cas d'urgence en matière de santé publique, les décideurs politiques doivent peser plusieurs facteurs : d'une part, l'immunité souveraine permet aux États d'agir de manière décisive, en leur accordant des ordonnances de quarantaine, en fournissant des vaccins et en déployant des ressources, sans craindre d'intenter des poursuites sans fin; d'autre part, les personnes qui subissent des préjudices dus à des manquements de l'État peuvent ne pas avoir recours aux dommages-intérêts.

Des mesures législatives ont été proposées pour clarifier la portée de l'immunité en cas d'urgence, par exemple la loi sur les interventions d'urgence en matière de santé publique (PHERA) adoptée au Congrès créerait une cause fédérale d'action contre les États pour violation de certains droits en matière de santé publique. Toutefois, une telle loi devrait abroger clairement l'immunité souveraine de l'État en vertu de l'article 5 du Quatorzième amendement, une lourde mesure constitutionnelle.

Dans Shelby County c. Holder (2013), la Cour suprême a mis en garde contre l'atteinte fédérale à la souveraineté de l'État, sentiment qui résonne dans la jurisprudence de l'immunité souveraine. Pourtant, la Cour a également reconnu que les droits constitutionnels doivent être protégés, même en cas d'urgence.Dans South Bay United Pentecôtical Church c. Newsom (2020), la Cour a refusé de donner réparation à l'injonction initialement, mais a par la suite jugé que certaines restrictions étaient inadmissibles.

Pour un aperçu complet du onzième amendement et de ses exceptions, voir Le guide de l'Institut d'information juridique de Cornell[.La page de la préparation aux urgences de santé publique du CDC décrit les responsabilités fédérales et étatiques. La décision Jacobson c. Massachusetts est disponible à Justia.Pour une perspective de révision de la loi sur l'immunité souveraine et la COVID-19, voir cet article du Journal of Law and the Biosciences.

Conclusion

L'immunité souveraine des États demeure un protecteur fondamental de l'autonomie des États, surtout en cas d'urgences où les gouvernements doivent agir rapidement et de manière décisive.La doctrine permet aux États de mettre en œuvre des mesures de santé publique sans l'effet frustrant d'un litige constant.Toutefois, les exceptions – en particulier la doctrine ex parte Young – garantissent que les individus peuvent chercher à obtenir un soulagement injudicatif en cas de violation des droits constitutionnels.La pandémie de COVID-19 a démontré à la fois la valeur de l'immunité et sa capacité à laisser les parties lésées sans indemnisation.