Federalni proračunski proces u SAD-u znatno se razvio od osnivanja nacije. On odražava promjene prioriteta vlade i ustavnih načela koja vode njegove operacije. Razumijevanje ove evolucije pomaže studentima da shvate kako se fiskalna politika oblikuje i provodi u današnjem sustavu SAD-a, koji uključuje i Kongres i predsjednika u strukturiranom slijedu događaja, počiva na odredbama napisanim prije više od dva stoljeća i oblikovana je naknadnim zakonodavstvom, gospodarskim krizama i političkim sukobima.

Ustavne zaklade Federalnog proračunskog procesa

Ustav SAD-a pruža okvir za federalni proračunski proces, prvenstveno kroz njegovu dodjelu ovlasti između Kongresa i predsjednika. Član I., Odjeljak 7, daje Kongresumoć novčanice dajući mu ovlasti da potječe od zakona o prihodima i odobrava rashode. U međuvremenu, predsjednik ima ulogu izvršavanja proračuna, kao što je navedeno u članku II. Ovo odvajanje je bilo namjerni izbor od strane Framera, koji su se bojali izvršne kontrole nad financijama mogao dovesti do tiranije. Uspostava poreza i potrošnje ovlasti u Zastupničkom domu komore najbliže narodu oni su osigurali da predstavnici naroda kontroliraju vladine novčane konce.

Kongresna moć: Članak I. i Klauzula o porijeklu

Član I., odjeljak 8 nabraja ovlasti Kongresa, uključujući ovlasti za postavljanje i prikupljanje poreza, dužnosti, impostate, i ekscize, da se plate dugovi i osigura zajednička obrana i opća dobrobit. Odjeljak 9 dodatno ograničava potrošnju:Njega novac ne smije se izvući iz riznice, ali usljed odgode koja je napravljena zakonom Ova klauzula je temelj kongresne kontrole nad rashodima. Klauzula o porijeklu (članak I. dio 7.) predviđa da svi računi za podizanje prihoda moraju potjecati u Zastupničkom domu, iako Senat može predložiti ili se slagati s amandmanima. Ova odredba je osmišljena kako bi se ojačala demokratska računljivost za oporezivanje.

Vrhovni sud rijetko je imao priliku detaljno protumačiti te klauzule, ali njihov praktični učinak je jasan: Kongres odobrava svaki dolar koji savezna vlada troši, uz vrlo ograničene iznimke. Za većinu američke povijesti, potrošnja je odobrena kroz pojedinačne proračune za odobrenje za određene odjele i svrhe. Tek u dvadesetom stoljeću Kongres je počeo usvajati jedinstveni, sveobuhvatni proračunski proces.

Uloga predsjednika: Članak II. i Izvršni proračun

Član II. Ustava predsjedniku dodjeljuje dužnost dapobrine se za vjerno izvršavanje zakona što uključuje izvršavanje rashoda Kongres je ovlašten. Predsjednik također ima ovlasti preporučiti mjere Kongresu, uključujući prijedloge proračuna. Međutim, Ustav ne izričito zahtijeva od predsjednika da podnese jedinstveni, ujedinjeni proračun. Taj zahtjev je nastao iz Zahtjevi za budžetom i računovodstvom iz 1921., kojim je uspostavljen suvremeni izvršni proračun. Prije 1921., pojedine agencije su izravno podnijele zahtjeve za financiranje Kongresu bez središnje koordinacije. Zakonom iz 1921. godine stvoreno je Predsjedništvo proračuna (sada Ured za upravljanje i proračun, OMB) i naplaćivale se predsjedniku za pripremu i podnošenje godišnjeg proračuna Kongresu.

Ključne ustavne odredbe u sažetku

  • Congressional Power: Kuća pokreće račune za prihode; Kongres odobrava sva odobrena sredstva (članak I., odjeljci 7. 9.).
  • Predsjednička uloga: Predsjednik podnosi proračunske preporuke i potpise ili veto na račune za odobrena sredstva (članak II., odjeljak 3.).
  • Proračun: Zakon o proračunu i računovodstvu iz 1921. godine utemeljio je ulogu predsjednika u podnošenju jedinstvenog proračuna i stvorio OMB.

Povijesni razvoj: Od ad hoc odobrenih sredstava do centraliziranog proračuna

Evolucija federalnog proračunskog procesa odražava rast same savezne vlade. U ranoj republici, savezna vlada je bila mala, a odobrena sredstva su bila jednostavna, stavkama popisa. Kongres je donio pojedinačne akte za financiranje specifičnih operacija često godinu dana u isto vrijeme. Predsjednik Thomas Jefferson je slavno nastojao ograničiti federalnu potrošnju na goli minimum, tvrdeći da je štedljiva vlada bila neophodna za slobodu. Ovaj uzorak je ustrajao kroz većinu devetnaestog stoljeća, uz povremene šiljke tijekom ratova.

Rana Republika: Laissez-Faire iTabular pogled

Od 1789. do Građanskog rata Kongres je djelovao bez formalnog proračunskog dokumenta. Ministar financija bi osigurao procjene prihoda i rashoda, ali nije bilo zahtjeva za predsjednika da predstavi sveobuhvatni plan. Umjesto toga, Kongres je smatrao proračune za odobrena sredstva po potrebi. Prvi sustavni pokušaj organiziranja federalnih financija došao je s izvještajima Alexandera Hamiltona kao tajnika za trezor, ali čak i tada, proces je ostao rascjepkan. Do 1850-ih, sve složenijim federalnim operacijama uključujući bespovratna sredstva, mirovine i vojne ekspanzije ubrzani pozivi na reformu, ali malo se promijenio.

Progresivna era i Zakon o proračunu iz 1921.

Prekretnica je došla u ranom dvadesetom stoljeću. Rastu savezne odgovornosti, povećanje poreza na dohodak (nakon ratifikacije Šesnaestog amandmana iz 1913.), i ogromne troškove Prvog svjetskog rata gurnuo je proračunski proces u svoje granice. Predsjednik William Howard Taft, zagovornik administrativne učinkovitosti, imenovao je Komisiju za gospodarstvo i učinkovitost 1910. godine, koja je preporučila izvršni proračun. Međutim, Kongres je odolijevao predaji svojih prava. To je financijski kaos rata kada su agencije podnijele odvojene, nekoordinirane zahtjeve razbiti logjam.

Godine 1921. predsjednik Warren G. Harding potpisao je Zakon o proračunu i računovodstvu, kojim je stvoreno Predsjedništvo proračuna (BB) unutar Ministarstva financija (kasnije premješteno u Izvršni ured predsjednika) i Glavni računovodstveni ured (GAO, sada Ured za odgovornost Vlade) kao nezavisna agencija za reviziju. Prvi put, predsjednik je morao predati jedinstveni proračun Kongresu. Zakon je također zabranio šefovima agencije da izravno apeliraju na Kongres za sredstva, centralizirajući proračunski organ u Bijeloj kući. Ovaj zakon je postavio temelj za suvremeni proces proračuna i ostao je uvelike nepromijenjen pedeset godina.

Suvremeni proces proračuna: Kongresni zakon o proračunu iz 1974.

Do kasnih 1960-ih, napetosti između izvršnih i zakonodavnih grana oko potrošnje i fiskalne kontrole su se pojačale. Predsjednik Richard Nixon često je zaplijenjivaorefundirao da se potrošifinancije koje je Kongres prisvojio, što je potaknulo Kongres da ponovno uspostavi svoj ustavni autoritet. Posljedica toga je bio Povjerenstvo za proračun i nadzor nad proračunom iz 1974], koje je u potpunosti preuredilo proces proračuna. Zakonom je osnovano Komitet za proračun u Domu i Senatu, stvoren je Kongresni ured za proračun (CBO) kako bi se osigurala nepartijska analiza, i uspostavio vremenski raspored za djelovanje u proračunu. Također je ograničena sposobnost predsjednika da zaplijeni sredstva zahtijevajući kongresno odobrenje za deferralne i restrikcije.

Rezolucija i pomirenje o proračunu

Središnja do akta iz 1974. godine je budžetna rezolucijasukladna rezolucija koju donose obje komore koja određuje ukupne ciljeve potrošnje, prihoda i deficita za predstojeću fiskalnu godinu i više godina unaprijed. Za razliku od računâ za odobrena sredstva, proračunsku rezoluciju ne potpisuje predsjednik i nema snagu zakona. Umjesto toga, ona služi kao nacrt koji vodi naknadno zakonodavstvo. Rezolucija također uspostavlja provedbenu razinu potrošnje i prihoda za svaki odbor, sprječavajući bilo koji pojedinačni zakon iz prekoračenja dogovorenih ograničenja.

Zakon iz 1974. također je stvorio pomirenje proces, koji omogućava Kongresu da promijeni postojeće zakone kao što su porezni zakoni ili programi za pravo da ih uskladi s proračunskom rezolucijom. Računi za pomirenje razmatraju se u ubrzanim postupcima, ograničavajući debatu i filibustere u Senatu. Ovaj mehanizam se koristi za velike promjene politike, uključujući i Zakon o poreznim rezovima i poslovima iz 2017. i Zakon o prihvatljivoj skrbi. Međutim, pomirenje je ograničeno na stavke koje izravno utječu na potrošnju ili prihode, a tzv.Byrd Rule zabranjuje ekstraneozne odredbe.

Uloga Kongresnog ureda za proračun

CBO pruža neovisnu, nestranačku analizu proračuna i ekonomskih pitanja. Procjenjuje troškove zakonodavstva, priprema dugoročne projekcije proračuna, i ocjenjuje predsjednikov proračun. CBO izvješća su kritična u proračunskim raspravama, jer daju zakonodavcima objektivnu osnovu protiv koje se predložene promjene mogu mjeriti. Direktor CBO-a imenuje predsjednika Doma i predsjednika pro tempore Senata, a ured je razvio reputaciju za točnost i nepristranost. Na primjer, CBO-ove procjene troškova zdravstvenih računa u 20092010 igrao središnju ulogu u oblikovanju Zakona o zaštiti prihvatljivosti.

Mehanizmi provedbe: PLAĆANJE i sekvestracija

Zakon iz 1974. je prvobitno nedostajao jakih provedbenih alata, a deficiti su naglo rasli 1980-ih. Kongres je odgovorio dodatnim zakonodavstvom: Zakon o proračunu i kontroli manjka u slučaju nužde iz 1985. (Gramm-Rudman-Holings) i Zakon o izvršenju kazne iz 1990. (BEA). BEA je uveo PAYGO (plaćanje-kao-i-go) pravila, koja zahtijevaju da se bilo kakvo novo pravo potrošnje ili porezne rezove smanji na bilo gdje, ili na drugi način, ili na bilo koji način pokreće preko-board rezova (sek) na obvezne programe. PAGEGO su istekle u različitim točkama:[LT-Sudavlačenje propisa 2010]

Suvremeni izazovi i ustavne napetosti

Unatoč desetljećima reformi, proces proračuna i dalje se suočava s velikim izazovima. Savezni dug kao udio BDP-a naglo je porastao, pogotovo nakon financijske krize 2008. i pandemije COVID-19. Politička polarizacija često dovodi do u zadnji tren financiranja, gašenje vlade i pregovore o rubu litice. Ustavna napetost između Kongresa moć torbice i izvršne vlasti predsjednika ostaje središnja tema.

Izvršna protiv zakonodavne vlasti: Uvod i Unitarni izvršni direktor

Zakonom iz 1974. godine uskraćeno je predsjedničko oduzimanje, ali predsjednici su nastavili testirati njegove granice. U posljednjih nekoliko desetljeća, uprave su iskoristile regulatorne promjene, administrativna odgoda i kreativno obračunavanje kako bi utjecale na potrošnju. Slučaj Vrhovnog suda Vlak protiv New Yorka (1975) potvrdile da predsjednik ne može odbiti trošiti primjerena sredstva osim ako to nije izričito ovlašteno od Kongresa. Međutim, rasprave i dalje traju zbog toga da li je predsjednik inherentno ustavno tijelo da odbije potrošnju u sklopuosiguranja klauzule. Ured pravnog savjetnika pod predsjednikom Donaldom Trumpom također je proširio, stvarajući trem s kongresnim pitanjima poput financiranja okoliša i pomoći, dok su kritičari tvrdili da takve akcije krše Ustav.

Proračunski gimmičari i fiskalna odgovornost

Suočeni s proceduralnim preprekama i političkim ograničenjima, zastupnici su razvili alatni dio proračunskih trikova. To uključuje korištenje hitnih oznaka za zaobilaženje zatvarača potrošnje, manipulaciju početnim projekcijama, prebacivanje troškova na buduće godine, i iskorištavanje vremenskih razlika između ovlaštenja i odobrenih sredstava. CBO i GAO redovito izvještavaju o takvim praksama, ali i dalje su rasprostranjeni. Savezni dug sada prelazi 30 bilijuna dolara, a Kongresni ured za proračun projekti koji će prema sadašnjem zakonu i dalje rasti brže od gospodarstva. Ova putanja postavlja pitanja o tome može li proračunski proces provesti održivost bez ustavnog amandmana ili drastičnih strukturnih reformi.

Drugi izazov je sve veći udio obvezne potrošnje prava kao što su socijalna sigurnost, Medicare i Medicaid koji automatski raste svake godine bez godišnjih odobrenih sredstava. Ti programi čine približno dvije trećine federalne potrošnje i na autopilotu, što ih otežava kontrolu kroz godišnji proračunski proces. Diskrecijska potrošnja, koja financira obranu, obrazovanje, infrastrukturu i znanost, je stiskana, što dovodi do napetosti između prioriteta. Uspješne proračunske rezolucije sve su se više oslanjale na pomirenje u napredovanju partizanskih prioriteta, erodiranje dvostranačkog duha kojeg je 1974. godine predviđao.

Zaključak: Trajni ustavni okvir

Evolucija federalnog proračunskog procesa od ad hoc odobrenih sredstava do složenog, statuta vođenog sustava odražava rast nacije i širenje uloge savezne vlade. Ustavne zaklade Kongresna moć novčanice i uloga predsjednika u izvršavanju zakona ostaju temelj, ali naknadno zakonodavstvo ispunilo je detalje. Zakon o proračunu i računovodstvu iz 1921. centralizirano izvršno proračunovanje, dok je Zakon o kongresnom proračunu iz 1974. ponovno uspostavljen zakonodavni autoritet i dodan institucionalni kapacitet preko CBO-a. Kasniji akti uveli su mehanizme provedbe kako bi se suzbili deficiti, iako je njihova učinkovitost bila nejednaka.

Razumijevanje ove povijesti je ključno za studente javne politike i upravljanja. Savezni proračunski proces nije samo tehnička vježba već dinamična arena u kojoj se presijecaju ustavna načela, politička moć i fiskalna stvarnost. Kako se Sjedinjene Države suočavaju s rastućim ekonomskim izazovima ustajanjem duga, starenjem stanovništva, klimatskim promjenama i globalnom konkurencija potreba za transparentnim, odgovornim i učinkovitim proračunskim procesom je hitnija nego ikad. Reformski prijedlozi kreću se od bijenalnog proračuna do zajedničkih izvršno-legistrativnih proračunskih odbora do ograničenja za hitnu potrošnju. Svaka uspješna reforma morat će poštovati ustavno odvajanje ovlasti uz prilagodbu zahtjevima suvremenog gospodarstva. Okvir postavljen 1789., i rafiniran tijekom dva stoljeća, i dalje pružati strukturu za tu raspravu.

Za daljnje čitanje pogledajte vremensku liniju Povjereničkog ureda za proračun Vladin ured za odgovornost , i Ustav Anotirana analiza klauzule o porijeklu. Ured za upravljanje i proračun] pruža trenutne proračunske dokumente i povijesne podatke. Za duboko zaranjanje u akt iz 1974. godine, pogledajte Ustavni tekst Zakona o proračunu.