Uvod: Zašto je struktura vlade važna za gospodarske reforme

Ekonomske reforme i privatizacija ne događaju se u vakuumu. Oblikuju se, ubrzavaju ili blokiraju politička arhitektura unutar koje djeluju političari. Dizajn vlade — bilo da je koncentrira ili raspršuje, bilo da se rukovoditelji suočavaju s slabim zakonodavnim ograničenjima ili snažnim provjerama, bilo da su stranke disciplinirane ili fragmentirane — stvara skup poticaja i uskih grla koji određuju koliko brzo i temeljito zemlja može restrukturirati svoje gospodarstvo. Razumijevanje tih strukturnih sila je bitno za investitore, razvojne praktičare, i političare podjednako.

Rasprava o vladinoj strukturi i reformi ima dugo razdoblje. Politički ekonomisti su istaknuli da “veto igrači” — pojedinci ili grupe čiji je sporazum potreban za promjene — mogu odugovlačiti čak i dobro osmišljene reforme. Obrnuto, sustavi koji omogućuju odlučnu izvršnu akciju mogu progurati kroz bolne prilagodbe, ali također mogu nedostajati provjere potrebne za izbjegavanje političkih pogrešaka. Ovaj članak ispituje kako različite strukture vlade olakšavaju ili ometaju ekonomske reforme i privatizaciju, crtajući na komparativnim dokazima i nudeći okvir za analizu.

Mapiranje krajolika: Tipovi državne strukture

Parlamentarni sustavi

U parlamentarnom sustavu izvršna grana (kabinet i premijer) je izvučena iz i odgovorna za zakonodavni sustav. Ova fuzija ovlasti može proizvesti ili brzu reformu ili paralizirajući nestabilnost, ovisno o konfiguraciji stranke. Jednostranačka većinska vlada — kao u Ujedinjenom Kraljevstvu ili Novom Zelandu za većinu poslijeratnog razdoblja — može brzo izvršiti zakonodavstvo jer izvršni kontrolira zakonodavni program. Međutim, kada su koalicijske vlade norma, kao u Italiji ili Izraelu, reformski zamah može biti usporen po potrebi da zadovolji više stranačkih interesa.

Disciplina parlamentarnih stranaka je još jedna kritična varijabla. U Westminster stilu sustava s jakim partijskim bičevima, beckbench revolti su rijetki, što omogućuje vladi da provodi nepopularne, ali potrebne ekonomske mjere. Obrnuto, sustavi s slabom partijskom disciplinom ili česti glasovi bez povjerenja mogu vidjeti reforme obrnuti nakon promjene vlade.

Predsjednički sustavi

Predsjednički sustavi razdvajaju izvršne i zakonodavne podružnice, svaka sa nezavisnim izbornim mandatima. To razdvajanje može stvoriti i mogućnosti i prepreke. Predsjednik s potpornom zakonodavnom većinom, kao što su Sjedinjene Države pod Franklin Roosevelt New Deal, može progurati kroz velike reforme. Ali kada je predsjedništvo i kongres su pod kontrolom različitih stranaka — uvjet poznat kao podijeljena vlada — zakonodavni zastoj često rezultira. Predsjednički sustavi također imaju tendenciju da imaju fiksne uvjete, koji mogu pružiti stabilnost, ali i i izolirati tvrdoglavi izvršni iz popularnog pritiska.

Ključna značajka mnogih predsjedničkih sustava je postojanje jakih kontrola i ravnoteže, uključujući sudsku reviziju i dvokamerne zakonodavne. To može spriječiti nagli ili neliberalni reforme, ali oni također umnožavaju broj bodova veta. Za privatizaciju, to znači da čak i predani predsjednik može suočiti mjeseci ili godina parnica prije nego što se državno poduzeće može prodati.

Polupredsjednički i hibridni sustavi

Francuska, Rusija i mnoge postsovjetske države djeluju pod polupredsjedničkim sustavima, gdje izravno izabrani predsjednik suživot s premijerom i kabinetom odgovoran za parlament. Ravnoteža ovlasti mijenja ovisno o tome da li predsjednikova stranka kontrolira zakonodavstvo. Kohabitacija — kada predsjednik i parlamentarna većina pripadaju različitim strankama — može stvoriti unutarnji sukob koji usporava gospodarske reforme, kao što je viđeno u Francuskoj krajem 1990-ih.

Ostali hibridni sustavi, kao što je Švicarsko Savezno vijeće ili centralizirana kontrola Kineske komunističke partije, prkose lakoj kategorizaciji. U autoritarnim ili jednostranačkim sustavima, brzina reformi je često velika jer se veto igrači eliminiraju, ali nedostatak odgovornosti može dovesti do grabežljive privatizacije i korupcije.

Savezna protiv Unitarnih struktura

Osim izvršno-zakonodavnog odnosa, teritorijalna raspodjela ovlasti pitanja. Savezni sustavi (npr. Indija, Brazil, Njemačka) devolviraju značajne ovlasti na države ili pokrajine. To može olakšati reformski eksperimentiranje - državno-na razini politike inovacije mogu biti porasli - ali to također stvara više regulatornih slojeva koji kompliciraju privatizaciju. Na primjer, u Indiji, središnja vlada pokušava zaroniti svoj udio u rudarstvu ugljena dugo su odgođeni otporom iz ugljeno-nosive države.

Unitarni sustavi (npr. Francuska, Japan) koncentriraju moć u središtu, što olakšava provedbu nacionalnih reformi — ali također riskiraju ignoriranje regionalnih varijacija koje bi mogle zahtijevati prilagođene pristupe.

Olakšavači gospodarskih reformi i privatizacije

Koncentrirana izvršna vlast i politička volja

Kada lider ili vladajuća stranka ima jasan izborni mandat i nekoliko institucionalnih ograničenja, reforme mogu djelovati brzo. To je često slučaj u parlamentarnim sustavima s jednostranačkim većim vrijednostima. Novozelandski radikalne gospodarske reforme u 1980-ima, koji su uključivali širok deregulaciju, trgovinsku liberalizaciju i privatizaciju državne imovine, bili su vođeni od strane vlade rada koja je kontrolirala parlament. Slično tome, mirovinu Čilea početkom 1980-ih godina provodila je vojna diktatura koja se nije suočila s zakonodavnom oporbom.

Međutim, koncentrirani autoritet je dvosjekli mač. Bez neovisnih provjera reforme mogu biti loše osmišljene ili uhvatiti prednosti za elite. Ključ je u tome da snažna politička volja, kada se kombinira s kompetentivnim tehnokratima i transparentnim procesima, može prevladati inerciju koja zagađuje fragmentirane sustave.

Stabilna politička okolina i politička vjerodostojnost

Investitori zahtijevaju predvidljivost. Vladine strukture koje proizvode stabilne koalicije ili jednostranačke većine smanjuju rizik da će se ishodi reformi obrnuti nakon sljedećih izbora. Predsjednički sustavi, sa svojim fiksnim uvjetima, mogu ponuditi stabilnost čak i ako je izvršni nepopularan, sve dok predsjednik ostaje počinio. S druge strane, česti pad vlade u parlamentarnim sustavima (npr., Italija 69 vlada od 1946.) odvraća dugoročna ulaganja i čine privatizaciju manje atraktivnom ponuđačima.

Stabilnost ovisi i o neovisnosti ključnih institucija. Kada se središnje banke, regulatorne agencije i tijela za borbu protiv korupcije izoliraju od političkih uplitanja, kao u njemačkom parlamentarnom sustavu ili u predsjedničkom sustavu Čilea, raste vjerodostojnost reformi.

Učinkovite institucije i administrativni kapacitet

Reforme i privatizacija nisu samo donošenje zakona; zahtijevaju od nadležnih birokracija da se projektiraju procesi prodaje, vrijednosti imovine i upravljaju tranzicijom. Zemlje s jakim tradicijama državne službe, kao što su Singapur i Novi Zeland, mogu učinkovito provoditi složene privatizacije programa. Nasuprot tome, zemlje s slabim institucijama mogu vidjeti privatizaciju koja vodi do udara imovine ili korupcije.

Vladine strukture koje potiču meritokratsko zapošljavanje i štite državne službenike od političkog otpuštanja (kao u mnogim parlamentarnim sustavima) imaju tendenciju da se izgrade veći institucionalni kapaciteti. Predsjednički sustavi s velikim pokroviteljstvom, za razliku od toga, mogu napuniti državna poduzeća političkim imenovanicima, čime će ih kasnije teško privatizirati.

Uloga nezavisnih regulatora i pasa čuvara

Uspješna privatizacija često zahtijeva osnivanje nezavisnih regulatornih tijela za nadzor novoslobodnih tržišta. Na primjer, UK-ov parlamentarni sustav stvorio regulatore poput Ofgem i Ofcom. Slično, indijskoj telekomunikacijskoj revoluciji je pomogao snažan regulatorni autoritet. Prisutnost takvih institucija smanjuje rizik od privatnih monopola koji zamjenjuju državne, što može izgraditi političku podršku reformi.

Uzdizanje gospodarskih reformi i privatizacije

Politička nestabilnost i česti preokret u vladi

Kratkovječne vlade su među najmoćnijim preprekama reformi. U zemljama s višestranačkim koalicijama ili čestim glasovima o povjerenju, vremenski horizont kreatora politika se smanjuje. Nijedna vlada ne želi trošiti politički kapital na bolne reforme koje mogu donijeti plod tek nakon što je vjerojatno pao. Ovaj problem je akutni u parlamentarnim sustavima s proporcionalnim predstavništvom i visokom partijskom fragmentacijom, kao što je Italija 1990-ih ili Izrael u velikom dijelu svoje povijesti. Privatizacija planova često se pokreće, ali onda je svrstana u promjenu koalicija.

Korupcija i hvatanje države

Korupcija ne samo da preusmjerava resurse već i stvara snažne interesne grupe koje se protive transparentnosti i konkurentnosti. U sustavima s slabim provjerama i ravnotežama — bilo predsjedničkim ili parlamentarnim — vladajuće elite mogu koristiti privatizaciju kako bi nagradile sudije. Kada vladine strukture dozvoljavaju rukovoditeljima da zaobiđu zakonodavni nadzor (npr., dekretom u nekim predsjedničkim sustavima), privatizacija može postati vozilo za iskorištavanje imovine umjesto zarade od učinkovitosti. Ruski vaučer privatizacija u 1990-ima je upozoravajući primjer: odsustvo učinkovitog regulatornog nadzora dovelo do oligarhističke kontrole ključne industrije.

Nasuprot tome, sustavi s snažnim antikorupcijskim agencijama i neovisnosti pravosuđa, poput švedske parlamentarne monarhije, stvaraju okruženje u kojem je veća vjerojatnost privatizacije da će proizvoditi konkurentna tržišta.

Koncentracija energije i nedostatak konsenzusa

Iako previše igrača veta može blokirati reformu, premalo ih može proizvesti reforme koje nedostaju društvenom prihvatu i kasnije se obrnu. U predsjedničkim sustavima u kojima jedna stranka kontrolira sve podružnice, široka koalicijska izgradnja može biti nepotrebna, ali reforme se mogu poništiti kada oporba na kraju osvoji mjesto. Strukturalne reforme Čilea pod Pinochetom su u velikoj mjeri održane nakon povratka u demokraciju, ali samo zato što je oporba suosvojena ili su se reforme pokazale učinkovite. Međutim, u mnogim zemljama, u mnogim zemljama se reforme koje je usko koalicijskim okvirima ubrzo ukidaju.

Veto igrači: Zakonodavci, Sudovi i socijalni partneri

Broj i raznolikost veta igrača — institucija ili aktera čiji je pristanak potreban za promjenu politike — može oštro ograničiti reformu. U predsjedničkim sustavima, izvršni se često mora cjenkati sa zasebnim zakonodavstvom; u saveznim sustavima, podnacionalne jedinice mogu blokirati nacionalne reforme; u zemljama s ustavnim sudovima, privatizacija se može dovesti u pitanje kao kršenje imovinskih prava. Čak i radnički sindikati i poslovne udruge mogu djelovati kao veto igrači kada su formalno ugrađeni u donošenje politika, kao u njemačkom korporatističkom modelu.

Poznat primjer zastoja u radu s vetom je neuspjeh SAD-a da desetljećima provede sveobuhvatnu reformu zdravstvene zaštite, iako slična dinamika može usporiti privatizaciju. Na primjer, napori Indije da privatizira banke javnog sektora suočile su se s protivljenjem sindikata zaposlenika i političkih stranaka, a napredak je bio spor sve dok se stjecanje kriza nije pomaknulo ravnotežu vlasti.

Studije slučaja

Novi Zeland: Parlamentarni laboratorij za reformu

Pod prvostupanjskom parlamentarnom sustavu s jednostranačkim većinskim vladama, Novi Zeland je prošao dramatičnu gospodarsku transformaciju između 1984. i 1993. godine. Rad i tadašnje nacionalne vlade deregulirali su financijska tržišta, uklonili poljoprivredne subvencije i privatizirali telekomunikacije, zrakoplovne kompanije i željeznice. Odsutnost igrača veta — samo jedna zakonodavna komora i slaba lokalna vlada — omogućila je brzu promjenu. Međutim, reforme su djelomično obrnute ili izmijenjene u kasnijim godinama, pokazujući da koncentrirana moć može dovesti i do prenapučenosti. Prelazak na mješovito-člano proporcionalno zastupanje 1996. godine od tada je usporio reformski tempo, ali raniji period ostaje udžbenik slučaja kako parlamentarna nadmoć može omogućiti strukturnu reformu. AmFMFOP radni rad[]] detalji su makroekonomekonomekonomekonomski učinak tih reformi.

Čile: Demokracija, diktatura i održivost reformi

Iskustvo Čilea pokazuje kako struktura vlade utječe ne samo na pokretanje reformi nego i na reformsku održivost. Vojna hunta (1973.90.) je iskoristila svoju apsolutnu moć za provedbu radikalnih tržišnih reformi, uključujući privatizaciju socijalne sigurnosti, zdravlja i obrazovanja. Kada se demokracija vratila, nova vlada zadržala je mnoge od tih reformi jer su stvorili moćne korisnike i ustav zahtijevali superveličine za ključne promjene. Čileski predsjednički sustav, u kombinaciji s snažnom neovisnom središnjom bankom i regulatornim agencijama, pružio je stabilan okvir za nastavak reformi. Ipak, koncentracija vlasti u izvršnom gradu dovela je i do skandala u procesima privatizacije, kao što je prodaja državnih poduzeća po podcijenjenim cijenama. OECD-ovo ekonomsko istraživanje Čilea analizira evoluciju.

Indija: Federalni parlamentarni kompleksi

Indijski savezni parlamentarni sustav kombinira snažnog središnjeg izvršnog tijela s moćnim državnim vladama i višestranačkim krajolikom. Ekonomske reforme i privatizacija su bile nejednake. Kriza u balansu plaćanja iz 1991. omogućila je središnjoj vladi da se progura kroz sveobuhvatnu liberalizaciju jer je politički kontekst privremeno smanjio veto igrača. No, naknadne reformske valove često su zaustavljali koalicijski partneri, državne vlade i sudovi. Na primjer, privatizacija državnih banaka i osiguravajućih društava je više puta blokirana od strane sindikata zaposlenika podržanih od strane političkih stranaka. U međuvremenu, telekomunikacijska i zrakoplovna privatizacija uspjela je jer su regulatorne institucije nastale i središnja vlada zadržala dovoljno ovlasti. Svjetska banka Pregled zemlje u međuvremenu napomi stalantičkim institucionalnim ograničenjima na reforme.

Ukrašavanje strategija reformi vladinim strukturama

Razumijevanje strukture vlade nije samo akademska vježba. Ona ima praktične implikacije za reformatore, međunarodne organizacije i ulagače. Gdje su brojni bodovi veta, reformatori će možda trebati izgraditi šire koalicije, iskoristiti fiskalne krize da stvore prozore prilika ili sekvence reforme kako bi se smanjila opozicija. U sustavima s koncentriranom izvršnom moći, reformatori bi trebali naglasiti transparentnost i neovisan nadzor kako bi se spriječilo hvatanje i osigurala održivost.

Za privatizaciju posebno, izbor metodi pitanja. Konkurentska ponuda, javno nabrajanje i otkup zaposlenika svaki odgovara različitim političkim kontekstima. U parlamentarnim sustavima s jakim stranačkim disciplinama, sveobuhvatni program privatizacije može se brzo zakonodavno. U predsjedničkim sustavima s podijeljenom vladom, reformatori bi se mogli usredotočiti na manje, manje politički osjetljiva državna poduzeća prvi za izgradnju vjerodostojnosti.

Zaključak

Struktura vlade nije sudbina, ali snažno uvjetuje put i tempo ekonomskih reformi i privatizacije. Parlamentarni sustavi s jednostranačkim značajkama mogu biti pokretači brzih promjena, ali riskiraju pretjerano dosezanje i obraćenje. Predsjednički sustavi mogu ponuditi stabilnost, ali i zastoj. Federalne strukture omogućuju eksperimentiranje ali kompliciraju nacionalnu koordinaciju. Najuspješniji reformatori su oni koji razumiju vlastiti institucionalni krajolik i strategije obrta koji rade s — ne protiv — poticaje nastale njihovom državnom strukturom. Stabilnost, učinkovite institucije, a političke će ostati kritični sastojci, ali kako su sastavljeni ovisi o ustavnom i političkom kontekstu. Kako zemlje širom svijeta nastavljaju grapple s izazovima liberalizacije i restrukturiranja države, lekcije iz komparativne političke ekonomije ostaju relevantne kao i uvijek. Privatizacija Barometar:[F]