Ustavna zaklada za izmjene

Ustav SAD-a je vrhovni zakon zemlje od njegove ratifikacije 1788. godine. Uokvirivači Ustava su shvatili da će se dokument s vremenom morati razvijati kako bi se riješile promjenjive okolnosti, nepredviđene izazove i nastale nacionalne prioritete. Umjesto ugrađivanja krutih odredbi koje bi mogle postati zastarjele, uspostavili su formalni mehanizam za izmjene. Ovaj proces se pojavljuje u članku V Ustava.

Članak V odražava pažljiv kompromis. Ograničenja su željela da Ustav bude dovoljno postojan da osigura stabilno upravljanje, ali dovoljno fleksibilno da se prilagodi kada je potrebno. Oni su uočili da su državni ustavi prelako izmijenjeni u nekim slučajevima, što je dovelo do nestabilnosti. Istovremeno, prepoznali su da će dokument koji se nikada ne može promijeniti na kraju postati nevažan ili izazvati izvanustavne previranja. Amandman proces koji su dizajnirali stoga postavlja vrlo visoku traku za promjene, namjerno čineći ga teškim, ali ne nemogućim.

Od kada je Ustav stupio na snagu, ratificirano je samo dvadeset i sedam amandmana. Prvih deset, poznatih kao Zakon o pravima, dodano je 1791. godine, samo tri godine nakon ratifikacije. Najnoviji amandman, Dvadeset i sedam, ratificiran je 1992. godine. Taj amandman, kojim se ograničava povećanje kongresnih plaća od stupanja na snagu sve do sljedećih izbora, prvotno je predložen 1789. godine. Trebalo je više od dva stoljeća da se osigura ratifikacija, ilustrira upravo koliko zahtjevan proces može biti.

Razumijevanje kako se predlažu amandmani i ratificiraju građani s dubljim cijenjenjem za dizajn Ustava. Također se objašnjava zašto pojedini predloženi amandmani ne uspijevaju i zašto je Ustav ostao izvanredno stabilan dok su druge zemlje usvojile potpuno nove upravljačke dokumente.

Dva puta za prijedlog amandmana

Postupak izmjene počinje formalnim prijedlogom. Članak V. pruža dvije različite metode za predlaganje amandmana. Samo je jedna od tih metoda ikad uspješno korištena, ali obje su i danas dostupne.

Prijedlog kongresa

Prva metoda, a daleko najčešći, uključuje Kongres. Predlaže amandman kroz ovaj put, i Dom zastupnika i Senat moraju odobriti isti predloženi amandman jezik dvotrećinskom supervećinskom glasovanju. To znači najmanje 290 članova Doma i 67 senatora mora glasovati u korist. Jednostavna većina nije dovoljna.

Ovaj zahtjev za supervećinom je namjerna barijera. Ograničenja su htjela osigurati da bilo koji predloženi amandman ima široku, dvostranačku potporu u nacionalnom zakonodavstvu. Izmjena koja ne može zapovijedati dvotrećinskom potporom u obje komore vjerojatno neće odražavati vrstu nacionalnog konsenzusa potrebnog za promjenu Ustava. Prag dvije trećine također sprječava privremenu većinu u poduzimanju naglih promjena zbog kojih bi se kasnije moglo požaliti.

Nakon što Kongres odobri predloženi amandman od strane potrebne supervećine, ne šalje se predsjedniku na potpis. Predsjednik ne igra formalnu ulogu u procesu amandmana. Umjesto toga, predloženi amandman se šalje izravno državama na ratifikaciju. Ova razlika se ponekad zbuni od strane građana upoznati s običnim zakonodavnim procesom, gdje zakoni postaju zakon tek nakon predsjedničkog odobrenja. Amandmani djeluju pod različitim skupom pravila u cijelosti.

Kongres je predložio svih dvadeset i sedam amandmana koji su ratificirani pomoću ove metode. Također je predložio nekoliko amandmana koji nisu uspjeli postići ratifikaciju. Amandman o jednakim pravima, na primjer, prošao je Kongres 1972. godine s potrebnim dvotrećinskim glasovanjem, ali je za kongresni rok za tri četvrtine ostao kratak.

Prijedlog Konvencije

Druga metoda za predlaganje amandmana uključuje konvenciju. Prema članku V., ako dvije trećine državnih zakonodavaca— trenutno trideset i četiri države— apply to Kongres zahtijeva ustavnu konvenciju, Kongres mora sazvati jedan. Na toj konvenciji, delegati bi mogli predložiti amandmane za ratifikaciju.

Ova konvencijska ruta nikada nije korištena za predlaganje amandmana. Unatoč brojnim pokušajima tijekom stoljeća, nijedno pitanje nije stvorilo zahtjeve iz dovoljno država da pokrenu konvenciju. Posljednjih desetljeća, bilo je kampanja za konvenciju da predloži uravnoteženu amandman proračuna ili da se uvedu ograničenja termina za članove Kongresa, ali nitko nije dostigao trideset i četiri države prag.

Jedan od razloga zašto se kongresna ruta rijetko poziva je nesigurnost oko toga kako bi funkcionirala. Ustav ne daje detalje o tome kako bi se takva konvencija organizirala, kako bi delegati bili izabrani, ili koja bi pravila upravljala njezinim postupcima. Neki pravni učenjaci i političari brinu da bi konvencija mogla postati odbjegla konvencija, što znači da bi mogla ići izvan svoje izvorne svrhe i predložiti izmjene o temama koje su je pokrenule. Drugi tvrde da bi Kongres mogao nametnuti proceduralne granice kako bi se spriječio taj ishod.

Zbog tih neriješenih pitanja i političkih rizika, i Kongres i države su preferirali metodu kongresnog prijedloga za više od dva stoljeća. Konvencija ruta ostaje teorijski alat da državni zakonodavci povremeno navode da se pritisak Kongresa na djelovanje na specifična pitanja.

Dva puta do ratifikacije

Predlaže amandman je samo prvi korak. Nakon što Kongres ili konvencija odobri predloženi amandman, države ga moraju ratificirati prije nego što postane dio Ustava. Članak V daje Kongresu ovlasti da izabere koju će od dvije metode ratifikacije države koristiti.

Ratifikacija državnih zakona

Najčešća metoda ratifikacije je odobrenje državnih zakonodavaca. Prema tom pristupu, svaka država’s zakonodavstvo glasova o tome da li ratificirati predloženi amandman. Ako tri četvrtine država—trenutno trideset i osam država—glasati ratificirati, amandman je usvojen.

Glasovi za ratifikaciju u državnim zakonodavstvima funkcioniraju kao obični zakonodavni glasovi. Obično je dovoljna jednostavna većina u svakoj komori, iako neke države imaju vlastita unutarnja pravila koja zahtijevaju supervećinu za određene zakonodavne akcije. Jednom kada državni zakon ratificira amandman, ne može kasnije poništiti ili poništiti tu odluku. Vrhovni sud je dugo držao da je ratifikacija konačna nakon što je postignut potreban broj država.

Kongres obično određuje vremensko ograničenje za ratifikaciju. Moderni amandmani su uključivali sedam godina rok, kao što se vidi s amandmanom o jednakim pravima i dvadeset šesti amandman. Razdoblje ratifikacije može se produžiti Kongres, ali ako rok prolazi bez dovoljno država odobrava, amandman umire. Amandman Jednaka prava ostaje istaknuti primjer amandmana koji je prošao Kongres i skupio dovoljno državnih ratifikacije tijekom vremena, ali ne unutar kongresno postavljen prozor.

Ocjena po državnim konvencijama

Druga metoda ratifikacije uključuje državne konvencije, a ne državne zakonodavne. Kongres može usmjeriti države da održavaju posebne ratificiranje konvencije, s delegatima koje je birao narod posebno glasovati o predloženom amandmanu. Isti prag tri četvrtine primjenjuje.

Ova metoda je korištena točno jednom, za Dvadeset prvi amandman. Taj amandman, ratificiran 1933., ukinuti Osamnaesti amandman, koji je uspostavio Prohibicija. Kongres je izabrao kongresni put jer su državni zakonodavci u to vrijeme bili pod velikim utjecajem grupa za umjerenost. Odlaskom izravno na posebno izabrane konvencije, amandman je zaobišao one ukorijenjene interese i dopustio javnosti da izrazi svoju volju izravno.

Konvencijska metoda ratifikacije ostaje dostupna, ali se od tada ne koristi. Neki ustavni učenjaci tvrde da bi to mogao biti učinkovit alat za amandmane koji se suočavaju s organiziranim protivljenjem u državnim zakonodavnim tijelima. Međutim, logistički izazovi i troškovi održavanja posebnih izbora u svakoj državi čine metodu manje praktičnom za rutinsku upotrebu.

Dvadeset sedam amandmana u kontekstu

Ispitujući izmjene koje su ratificirane pruža perspektivu procesa. Povelja o pravima, ratificirana 1791. godine, bavila se zabrinutostima antifederalista koji su se bojali da će nova nacionalna vlada pretjerati. Tih deset amandmana jamči temeljne slobode, uključujući govor, religiju, skupštinu i pravo na nošenje oružja, a istovremeno štiti od nerazumnih pretraga i okrutne kazne.

Sljedećih sedamnaest amandmana ratificirano je u sljedeća dva stoljeća, rješavajući pitanja kao što su predsjedničko nasljeđivanje, savezni porez na dohodak, pravo glasa i kongresne plaće. Trinaest, četrnaest i petnaest amandmana, ratificirano nakon građanskog rata, ukinuto ropstvo, uspostavljeno pravo na rođenje i jednaka zaštita po zakonu, te zabranjeno rasnu diskriminaciju u glasovanju. Devetnaesti amandman proširio je pravo glasa ženama 1920. Dvadeset i šesti amandman smanjio je dob glasa na osamnaesti u 1971.

Obrazac amandmana otkriva da je proces reagira na velike nacionalne pokrete i krize. Građanski rat amandmani slijedio najozbiljniju krizu u američkoj povijesti. Progresivna Era je izradila amandmane o porezu na dohodak, izravnim izborima senatora, i alkohol zabrana. Pokret građanskih prava generirao dvadeset i četvrti amandman, koji je okončao poreze na anketu, i Zakona o pravima glasanja iz 1965., koji, iako ne amandman, provodi Četrnaesti i petnaesti amandman garancije.

U Kongresu je uvedeno više od deset tisuća prijedloga amandmana, ali samo su 33 prošla prag od dvije trećine i poslana su državama. Od toga je ratificirano samo 27. Stopa uspjeha je manja od 1 posto.

Zašto je proces amandmana tako zahtjevan

Namjerno zahtjevna priroda procesa amandmana služi više svrha. Prvo, štiti Ustav od čestih ili neozbiljnih promjena. Za razliku od običnih statuta, koji se mogu donijeti ili ukinuti jednostavnim većim značajkama u Kongresu, Ustav utjelovljuje temeljna načela nacije. Promjena bi trebala zahtijevati više od privremenog političkog zamaha.

Drugo, zahtjevi supervećine osiguravaju da amandmani odražavaju širok konsenzus i po geografskim i ideološkim crtama. Amandman koji prolazi kroz Dom uskim dvotrećinskim glasovanjem, ali ga države širom juga i srednjeg zapada ne bi postale zakonom. Proces prisiljava zagovornike na izgradnju koalicija koje obuhvaćaju cijelu zemlju.

Treće, proces izmjene štiti manjinske interese. Zahtijevajući odobrenje velikih značajki u Kongresu i od tri četvrtine država, sustav sprječava bilo koju jedinstvenu regiju ili interesnu skupinu da nametne svoju volju ostatku nacije. To je posebno važno u raznolikoj zemlji u kojoj se politička stajališta uvelike razlikuju po državi i regiji.

Težina procesa također potiče strpljenje. Mnogi amandmani koji su u konačnici uspjeli, kao što je Devetnaesti amandman proširenje glasačkih prava na žene, raspravljali su desetljećima prije nego što ih je Kongres predložio. Dugo razdoblje gestacije omogućilo je javnom mnijenju da kristalizira i dao vremena protivnicima da izraze svoje brige. Do vremena amandmana konačno dostigne ratifikaciju, to obično odražava namireno javno mnijenje, a ne privremeni porast entuzijazma.

Uloga građana u procesu amandmana

Građani se često pitaju kako mogu utjecati na proces amandmana. Dok strojeve kontroliraju Kongres i državni zakonodavci, javno mnijenje igra snažnu ulogu u svakoj fazi. Amandmani koji su ratificirani gotovo svi odgovorili na široke javne pokrete. Abolicionističko kretanje, ženski’ sufrage pokret, pokret za građanska prava, i pokret za smanjenje glasačkog doba svi su generirali trajni pritisak javnosti koji je na kraju izazvao ustavne promjene.

Građani mogu utjecati na proces kontaktiranjem svojih članova Kongresa, sudjelovanjem u javnim raspravama, glasovanjem za kandidate koji podržavaju ili se protive predloženim amandmanima, te se priključuju zagovaračkim organizacijama. Državni zakonodavci posebno su osjetljivi na javno mnijenje o predloženim amandmanima jer se sučeljavaju s reizborom i jer su glasovi ratifikacije često visokog profila.

Državni zakonodavci također imaju izravni alat za pokretanje postupka amandmana. Prema članku V, državni zakonodavci mogu se prijaviti na Kongres za ustavnu konvenciju. Iako ovaj put nikada nije uspio, državne prijave su povijesno korištene za signal nezadovoljstva Kongresom i pritisak federalnih zastupnika na specifična pitanja. Građani koji žele vidjeti amandman koji se odnosi na određenu zabrinutost mogu potaknuti svoje državne zakonodavce da se pridruže aplikacijskom pokretu.

Razumijevanje procesa pomaže građanima da ocjenjuju tvrdnje političkih osoba. Kada kandidat obeća da će usvojiti ustavni amandman na određenu temu, vrijedi pitati postoje li potrebne supervećine u Kongresu i državnim zakonodavnim tijelima. Ako to ne učine, obećanje je politički nerealno. Amandman proces je osmišljen kako bi se spriječilo takvo prenamjenu bez istinskog nacionalnog konsenzusa.

Zajedničke zablude o amandmanima

Nekoliko nesporazuma o procesu amandmana i dalje traje. Jedan je da predsjednik može staviti veto na predloženi amandman. Kao što je navedeno ranije, predsjednik ne igra nikakvu ulogu u procesu amandmana. Predloženi amandman se šalje izravno u države nakon što ga Kongres odobri.

Još jedna zabluda je da Vrhovni sud može poništiti amandman. Sud može protumačiti amandmane, ali ih ne može oboriti. Izmjene su dio samog Ustava, a oni nadmašuju ranije ustavne odredbe i sudske presedane. Osamnaesti amandman kojim se uspostavlja prohibicija kasnije je ukinuta Dvadeset-prvi amandman, a ne od strane sudova.

Neki ljudi vjeruju da narodno popularno glasanje može donijeti amandman. Ne postoji mehanizam za nacionalni referendum o ustavnim amandmanima. Svaki amandman mora proći kroz proces članka V koji uključuje Kongres i države. Švicarska i neke druge zemlje koriste nacionalne referendume za ustavne promjene, ali Sjedinjene Države ne.

Također postoji zbrka oko toga da li državni zakon može ratificirati amandman koji Kongres nije predložio. Oni ne mogu. Države ne mogu dodati amandmane Ustavu na svoju ruku. Samo Kongres ili ustavna konvencija može predložiti amandmane, a tek tada ih može i navesti ratificirati.

Moderne rasprave i budućnost procesa amandmana

Amandman proces generira tekuću raspravu. Neki pravni znanstvenici tvrde da je proces postao pretežak i da je Ustav sada gotovo nemoguće izmijeniti. Posljednji amandman za postizanje ratifikacije bio je Dvadesetsedmi amandman 1992. godine, a taj amandman je prvobitno predložen 1789. godine. Nijedan amandman predložen u modernom dobu nije ga napravio kroz proces u bilo čemu blizu razumnom vremenskom okviru.

Drugi tvrde da je teškoća procesa značajka, a ne kvar. Ustav se pokazao izdržljivim upravo zato što se odupire povremenim izmjenama. Zemlje koje usvajaju nove ustave često doživljavaju nestabilnost i oštre zamahe u politici. Ustav SAD-a je preživio više od 230 godina dijelom jer je teško promijeniti.

Postoje periodični pozivi za reformu samog procesa amandmana. Prijedlozi uključuju dopuštanje nacionalnog referenduma, smanjenje zahtjeva za supervećinom, ili olakšavanje za države da sazove konvenciju. Nijedan od tih prijedloga nije stekao dovoljno trakcije da napreduje kroz postojeći proces amandmana. Ironija nije izgubljena na promatračima: reforma procesa amandmana zahtijevala bi korištenje samog procesa koji zagovornici smatraju preteškim.

Za sada, proces izmjene ostaje ono što su uokvireni. Sporo je, zahtjevno i otporno na kratkoročne političke struje. Proizveo je samo dvadeset sedam amandmana u više od dva stoljeća, ali ti amandmani su se bavili nekim od najzahtjevnijih pitanja u američkoj povijesti. Proces osigurava da se, kada se Ustav promijeni, mijenja tek nakon izvanrednog napora i uz raširenu podršku diljem zemlje.

Za daljnje čitanje, Nacionalni arhiv pruža puni tekst Ustava i amandmana. Sennate’ službena stranica uključuje povijesni kontekst za članak V. Nacionalni ustavni centar nudi interaktivne resurse za istraživanje procesa izmjene. Ovi izvori pružaju dodatnu dubinu građanima koji žele razumjeti kako se Ustav razvija.