Ārvalstu palīdzība jau sen ir starptautiskās attīstības stūrakmens, nodrošinot būtiskus resursus valstīm, kurām tā ir nepieciešama. Tomēr tās efektivitāte bieži vien tiek apdraudēta, ja tā darbojas izolēti no pašas valsts stratēģiskajām prioritātēm. Ārējās palīdzības un valsts attīstības plānu saskaņošana nav tikai administratīva nianse – tā ir būtiska prasība ilgtspējīgam progresam. Tomēr, neskatoties uz plašu vienprātību par tās nozīmi, saskaņošana praksē joprojām nav iespējama. Šajā rakstā tiek pētītas problēmas, kas ir šīs problēmas pamatā, un piedāvāti praktiski risinājumi saskaņotākai sadarbībai attīstības jomā.

Ainavas definēšana: ārvalstu palīdzības un valsts attīstības plāni

Lai izprastu saskaņošanas problēmu, vispirms ir jānoskaidro, kas tiek apspriests. Ārvalstu palīdzība – arī oficiālā attīstības palīdzība (OAP) – ir saistīta ar dotācijām, aizdevumiem, tehnisko palīdzību un ieguldījumiem natūrā, ko sniedz līdzekļu devēju valdības, daudzpusējas iestādes un privātie fondi, lai atbalstītu saņēmējvalstu ekonomisko, sociālo un politisko attīstību. Iesaistītās summas ir ievērojamas; saskaņā ar ESAO kopējo OAP no dalībvalstīm 2022. gadā sasniedza gandrīz 204 miljardus dolāru.

Valsts attīstības plāni ir visaptverošas vidēja termiņa un ilgtermiņa stratēģijas, ko izstrādājušas saņēmējas valdības. Tie skaidri formulē valsts redzējumu par izaugsmi, nabadzības samazināšanu, infrastruktūru, veselību, izglītību, vides ilgtspēju un pārvaldību. Šie dokumenti parasti ir plašas apspriešanās rezultāts un atspoguļo valsts kopējās prioritātes. Kad ārvalstu palīdzība ir saskaņota ar šiem plāniem, tā stiprina vietējo atbildību, samazina dublēšanos un palielina katra iztērētā dolāra ietekmi.

Saskaņošanas koncepcija ieguva oficiālu atzīšanu, izmantojot Parīzes deklarāciju par palīdzības efektivitāti (2005. gadā), kurā līdzekļu devēji un partneri apņēmās “izmantot valstu sistēmas un saskaņot tās ar valstu attīstības stratēģijām”. Turpmākie nolīgumi — Akras rīcības programma (2008. gadam) un Pusanas partnerība efektīvai attīstības sadarbībai (2011. gadam) — vēl vairāk uzsvēra vajadzību pēc savstarpējas pārskatatbildības un valstu vadības cieņas. Tomēr, neraugoties uz šiem globālajiem satvariem, joprojām pastāv šķēršļi, kas kavē saskaņošanu praksē.

Daudzšķautņainie šķēršļi, kas jāpārvar

Problēmas, kas saistītas ar ārvalstu palīdzības saskaņošanu ar valstu attīstības plāniem, nav monolītiskas, tās rodas no strukturālās, politiskās un procesuālās neatbilstības starp līdzekļu devēju un saņēmēju sistēmām.

Atšķirīgas prioritātes un stratēģiskas intereses

Iespējams, visbūtiskākais izaicinājums ir tas, ka līdzekļu devējiem un saņēmējiem ne vienmēr ir vienādi mērķi. Donorvalstīm ir jāapmierina savi vietējie vēlēšanu apgabali, ģeopolitiskās intereses un ārpolitikas mērķi. Donors var noteikt par prioritāti drošību, tirdzniecību vai migrācijas kontroli, bet saņēmējvalsts var uzskatīt veselību vai lauksaimniecības pašpietiekamību par vissvarīgāko. Ja šīs intereses atšķiras, atbalsta projekti var beigties ar atbalsta darbībām, kas nav valsts plāna centrā, vai vēl ļaunāk, kas apdraud vietējās prioritātes.

Piemēram, līdzekļu devējs, kas nodarbojas ar narkotiku tirdzniecību, var finansēt robežu drošības infrastruktūru, novirzot resursus no saņēmēja izglītības budžeta. Pat tad, ja augsta līmeņa mērķi sakrīt, konkrētie faktori var būt pretrunā. Valsts plāns var aicināt decentralizētu primāro veselības aprūpi, bet donora programmas projekts varētu būt labvēlīgs centralizētai slimnīcu būvniecībai, jo ir vieglāk uzraudzīt un ziņot par to galvenajai mītnei. Šī neatbilstība reti ir ļaunprātīga; tas rodas no dažādiem mandātiem, atbildības struktūrām un laika grafikiem.

Ietilpības ierobežojumi saņēmējvalstīs

Vēl viens būtisks šķērslis saskaņošanai ir vājas administratīvās un tehniskās spējas. Daudzas jaunattīstības valstis saskaras ar lielu apmācīta personāla trūkumu, neatbilstošām datu sistēmām un nestabilu valsts finanšu pārvaldību. Valsts plāni var būt labi izstrādāti, bet slikti izpildīti, jo iestādēm, kas atbild par īstenošanu, trūkst nepieciešamo prasmju, resursu vai pilnvaru. Šādā vidē līdzekļu devēji bieži vien nepilda saistības pret paralēlām projektu īstenošanas vienībām (PIU), kas darbojas ārpus valdības sistēmām, – prakse, kas, lai gan ir efektīva īstermiņā, apdraud valstu īpašumtiesības un ilgtermiņa spēju veidošanu.

ESAO 2022. gada monitoringa ziņojumā par attīstības sadarbības efektivitāti konstatēts, ka tikai 53 % no palīdzības partnervalstīm tika izmantoti valsts rezultātu satvaram. Tas norāda, ka gandrīz puse no visa atbalsta apiet vietējās uzraudzības un novērtēšanas sistēmas, apgrūtinot saskaņošanu. Jaudas ierobežojumi nav tikai saņēmēja problēma; līdzekļu devēju darbinieki šajā jomā bieži tiek mainīti, ierobežojot viņu spēju attīstīt dziļu izpratni par vietējiem plāniem un sistēmām.

Politikas neatbilstības un politiskā nestabilitāte

Valsts attīstības plāni nav statiski dokumenti. Tie ir pakļauti izmaiņām ar katru jaunu valdību, politisko krīzi, vai izmaiņas ekonomiskos apstākļos. Kad valdība mainās, jaunievēlētās amatpersonas var atmest iepriekšējos plānus, nosakot ciklu pārprojektēšanas, kas atstāj donoriem neskaidrs par kurām prioritātēm, lai atbalstītu. Pat vienas administrācijas, politikas izmaiņas var notikt. Plānu, kas apstiprināts 1. gadā var pārņemt budžeta krīze vai dabas katastrofa gadā 3, pieprasot ātru prioritāšu maiņu.

Arī līdzekļu devēju politikas nekonsekvence ir tikpat traucējoša: līdzekļu devēji var paziņot par daudzgadu saistībām valsts izglītības sektorā, tikai samazinot finansējumu, kad tiek ieviesti iekšzemes taupības pasākumi. Līdzīgi līdzekļu devēju stratēģijas bieži tiek izstrādātas galvenajā mītnē ar ierobežotu ieguldījumu no jomas vai saņēmēju partneru puses, kā rezultātā tiek noteiktas prioritātes, kas neatbilst pašreizējam valsts plānam.

Koordinēšana vairāku dalībnieku starpā

Katrā konkrētā saņēmējvalstī vienlaicīgi var būt dučiem divpusējo līdzekļu devēju, daudzpusējo aģentūru, globālo fondu un privāto fondu. Katrs dalībnieks ievieš savas procedūras, ziņošanas prasības un tematiskās preferences. Šī daudzveidība rada koordinācijas slogu saņēmējai valdībai, kurai ir jāpārvalda daudzas attiecības, jāapmeklē neskaitāmas sanāksmes un jāsaskaņo vairākas palīdzības plūsmas ar savu budžeta ciklu.

Problēmas vēl vairāk saasina fakts, ka daudzi līdzekļu devēji savstarpēji pilnībā nesaskaņojas. Bieži vien notiek kūdras kari, konkurējoši novērtējumi un atšķirīgi viedokļi par to, kas ir "progress". Rezultātā rodas sadrumstalotība: mazi, savstarpēji nesaistīti projekti, kas pievēršas simptomiem, nevis pamatcēloņiem. Valsts plāns lauksaimniecības pārveidei, piemēram, var saņemt atbalstu no trim līdzekļu devējiem – viens, kas koncentrējas uz sēklām, otrs, apūdeņošanai, un trešais, kas attiecas uz piekļuvi tirgum, bet bez vienota regulējuma, šie elementi nekad nepalielina sistēmiskas pārmaiņas.

Pārraudzība un novērtēšana neatbilst

Valstu attīstības plānos ir iekļauti progresa rādītāji, bet līdzekļu devēji bieži uzstāj uz atsevišķu, detalizētāku ziņošanas sistēmu, lai apmierinātu savas atbildības vajadzības. Šī dubultā sistēma liek saņēmēju valdībām saglabāt divus datu kopumus: vienu par savu uzraudzību un otru par katru līdzekļu devēju. Administratīvais slogs ir smags, un kopēju rezultātu sistēmas trūkums apgrūtina rezultātu piedēvēšanu konkrētiem atbalsta ieguldījumiem vai stratēģiju pielāgošanu reālajā laikā.

Turklāt attīstības valstīs bāzes līnijas un datu kvalitāte bieži vien ir vāja.Valsts statistikas biroji var radīt nepareizus vai neuzticamus datus, ļaujot līdzekļu devējiem paļauties uz ārējiem apsekojumiem vai konkrētu projektu datu vākšanu. Lai gan šīs metodes var radīt augstas kvalitātes informāciju, tās ir dārgas un ne vienmēr tiek ievadītas atpakaļ valstu sistēmās.

Stratēģijas, lai stiprinātu izlīdzināšanu

Ņemot vērā problēmas sarežģītību, nav viena risinājuma, tomēr politiskās gribas, institucionālo reformu un praktisko instrumentu apvienojums var būtiski uzlabot saskaņošanu.

Veicināt patiesu valsts īpašumtiesības no sākuma

Saņēmējvalstīm ir jābūt pilnvarotām vadīt attīstības programmu – ne tikai kā īstenotājiem, bet arī kā arhitektiem. Tam ir nepieciešams, lai ziedotāji pretotos kārdinājumam izstrādāt projektus no tālienes un tā vietā iesaistītos patiesā dialogā par nacionālajām prioritātēm. Parīzes deklarācijas princips paliek stūrakmens: partneriem ir jāīsteno efektīva vadība pār savu attīstības politiku un stratēģijām, kā arī jākoordinē attīstības darbības.

Praktiski tas nozīmē, ka atbalstam, kad vien iespējams, būtu jāplūst caur valsts budžeta sistēmām. Budžeta atbalsts — tieša finanšu palīdzība valdības kasei — dod saņēmējam elastību piešķirt resursus saskaņā ar savu plānu. Lai gan budžeta atbalsts nav piemērots visos kontekstos (tas prasa labu pārvaldību un pārredzamu finanšu pārvaldību), tas joprojām ir viens no vispiemērotākajiem noteikumiem, kad to atļauj apstākļi. Ja tiek izmantotas uz nozari balstītas pieejas, tie drīzāk būtu jāiekļauj valsts sektora plānā, nevis jāvada paralēli tam.

Ieguldījums sistēmiskās kapacitātes veidošanā

Tā vietā, lai apietu vājas iestādes, līdzekļu devējiem būtu jāiegulda to stiprināšanā, tas nozīmē ne tikai mācību seminārus; tam ir vajadzīgs ilgtermiņa atbalsts valsts finanšu pārvaldības sistēmām, statistikas birojiem, iepirkuma iestādēm un pārraudzības struktūrām.

Veiksmīgi piemēri ir Pasaules Bankas atbalsts publisko finanšu pārvaldības stiprināšanai tādās valstīs kā Etiopija un Ruanda, kas ir ļāvis šīm valdībām absorbēt lielāku budžeta atbalstu un pārskatāmi ziņot par rezultātiem. Tāpat ieguldījumi valstu statistikas sistēmās, ko atbalsta ANO Statistikas komisijas spēju attīstības programma, uzlabo datu infrastruktūru, kas nepieciešama kopīgai uzraudzībai.

Uzlabot komunikāciju un kopīgu plānošanu

Ir svarīgi, lai visas ieinteresētās personas regulāri un strukturēti apspriestos, tostarp ne tikai ar valdību un līdzekļu devēju sanāksmēm, bet arī ar pilsonisko sabiedrību, privāto sektoru un vietējām kopienām.

ANO Attīstības palīdzības sistēmas (UNDAF) process ir viens no kopīgas plānošanas piemēriem valsts līmenī. Tajā tiek apvienotas ANO aģentūras, valstu valdības un citi partneri, lai saskaņotu programmas darbības ar pašas valsts attīstības prioritātēm. Lai gan šie procesi ir nepilnīgi, tie veicina nepārtrauktu saziņu, kas neļauj iesakņoties nesaskaņotībā.

Izveidot pārredzamus uzraudzības mehānismus

Visiem līdzekļu devējiem jāpiekrīt izmantot kopēju rādītāju kopumu, kas atvasināts no valsts plāna. Tas prasa sākotnējas sarunas un kompromisus – dažiem līdzekļu devējiem var būt nepieciešams atteikties no vēlamajiem rādītājiem par labu vietējiem rādītājiem. Priekšrocības ietver vienkāršotu ziņošanu, augstāku datu kvalitāti (jo vairāki dalībnieki veicina vienu un to pašu sistēmu) un skaidrāku priekšstatu par vispārējo progresu. Tehnoloģija var palīdzēt: reālā laika datu paneļa un sadarbspējīgas informācijas pārvaldības sistēmas ļauj visām pusēm izsekot ieguldījumu un rezultātu pārskatāmā veidā.

Vispasaules partnerība efektīvai sadarbībai attīstības jomā (GPEDC) nodrošina noderīgu uzraudzības sistēmu, kas mēra pielīdzināšanas un citus efektivitātes principus. Valstis un līdzekļu devēji piedalās regulāros apsekojumos, lai novērtētu progresu, kas palīdz noteikt trūkumus un liek dalībniekiem uzņemties atbildību par savām saistībām.

Saskaņot stimulus un reformu veicēju praksi

Visbeidzot, saskaņošana būs sarežģīta, ja līdzekļu devēju sistēmas būs optimizētas īstermiņa, redzamu rezultātu sasniegšanai. Donoriem ir jāreformē savi iekšējie stimuli: personāla novērtējumiem ir jāatalgo pacietība, partnerība un ilgtermiņa institucionālie rezultāti, ne tikai izmaksas likmes vai plašsaziņas līdzekļu pārklājums.Daudzgadu finansējuma saistības, elastīgi apvienotie fondi un deleģētie sadarbības pasākumi (ja viens līdzekļu devējs pārvalda līdzekļus citu vārdā) samazina sadrumstalotību un atbrīvo saņēmēju administratīvās spējas.

Āzijas Attīstības bankas centieni saskaņot iepirkuma un finanšu pārvaldības procedūras piedāvā modeli. Samazinot darījumu izmaksas un saskaņojot ar valstu sistēmām, šādas reformas atvieglo saņēmēju valdībām ārējo atbalstu integrēt savos plānošanas ciklos.

Reģionālās un nozaru perspektīvas

Āfrikas Savienības programma Nr. 2063 nodrošina kontinentālu sistēmu, bet tās īstenošanai valstu plānos ir nepieciešama ilgstoša līdzekļu devēju apņemšanās. Veselības aprūpes nozarē tādas globālas iniciatīvas kā Gavi un Pasaules fonds ir paveikušas soli, saskaņojot ar valstu veselības aizsardzības stratēģijām, tomēr joprojām pastāv problēmas, piemēram, vertikālā finansējuma plūsmas, kas apelē veselības ministrijas.

Izglītības nozarē saskaņošana nozīmē to, ka līdzekļu devēju finansēta skolu būvniecība, skolotāju apmācība un mācību programmu atbalsts atbilst valsts izglītības sektora plānam. Ātrās reaģēšanas iniciatīva (tagad Globālā partnerība izglītībai) tika izstrādāta, lai uzlabotu saskaņošanu, bet novērtējumi ir parādījuši neviennozīmīgus rezultātus bieži vien tāpēc, ka līdzekļu devēji turpina finansēt savus mājdzīvnieku projektus ārpus plāna. Tāpat infrastruktūrā tādi lielākie līdzekļu devēji kā Ķīnas Belta un Ceļu iniciatīva darbojas ar savu stratēģisko loģiku, bieži radot nesavietojamību ar uzņēmējvalstu ilgtermiņa attīstības stratēģijām.

Tehnoloģiju un datu nozīme

Integrētas finanšu pārvaldības informācijas sistēmas (IFMIS) var palīdzēt valdībām izsekot visam ārējam finansējumam, kā arī iekšzemes ieņēmumiem. Atvērto datu portāli ļauj iedzīvotājiem un uzraudzības iestādēm redzēt, kuri projekti tiek finansēti, kur un kas. Blokķēdes platformas atbalsta izmaksu veikšanai tiek izmēģinātas, lai palielinātu pārredzamību un samazinātu darījumu izmaksas.

Tomēr tehnoloģija nav panaceja. Ja nav politiskās gribas dalīties ar datiem un saskaņot sistēmas, digitālās platformas var vienkārši digitalizēt sadrumstalotību. Galvenais ir vispirms izveidot kopīgus standartus un pēc tam attīstīt tehnoloģiju papildus tiem.Starptautiskā atbalsta pārredzamības iniciatīva (IATI) ir guvusi panākumus šādu standartu noteikšanā, bet līdzdalība joprojām ir brīvprātīga un atbilstība ir nevienmērīga.

Secinājums: kopīga atbildība

Ārvalstu palīdzības saskaņošana ar valsts attīstības plāniem nav vienreizējs sasniegums, bet gan nepārtraukts sarunu, mācīšanās un pielāgošanās process.Tā prasa gan līdzekļu devējiem, gan saņēmējiem iet tālāk par retoriku un pieņemt neērtas izmaiņas: līdzekļu devējiem ir jāatsakās no kontroles un jāpieņem ilgāki termiņi, saņēmējiem ir jāveido spēcīgas iestādes un jāīsteno reāla vadība, un abiem ir jāuzņemas pārredzamības un savstarpējas atbildības saistības.

Kad tiek panākta saskaņošana, ietekme ir dziļa. Atbalsts nostiprina, nevis aizstāj vietējās sistēmas, jauda tiek veidota, nevis apieta, un attīstība kļūst par valsts, nevis līdzekļu devēju virzītu projektu. Problēmas ir reālas, bet iepriekš izklāstītās stratēģijas, kas iesakņojušās Parīzes deklarācijas principos un izkoptas gadu desmitiem ilgā praksē, ir reāls ceļš uz priekšu.Turpinot sadrumstalotu, nepareizi sadalītu atbalstu, izmaksas ir pārāk augstas: izšķērdēti resursi, triks progress un neizmantotas iespējas miljoniem cilvēku. Īsts pielīdzināšanas laiks ir tagad.