Austrālijas ārpolitika ir krustcelēs, jo pasaules varas dinamika turpina mainīties veidos, kas nav redzami kopš aukstā kara beigām. Ķīnas kāpināšana, ASV ietekmes atkārtota novērtēšana un indo-Klusā okeāna reģiona straujā stratēģiskā nozīme liek Kanberai pārdomāt senus pieņēmumus par drošību, tirdzniecību un diplomātiju. Uzdevums nav vienkārši izvēlēties puses, bet gan veidot nimblu, daudzdimensionālu stratēģiju, kas aizsargā nacionālās intereses, vienlaikus veicinot stabilitāti reģionā. Šajā rakstā ir analizēti spēki, kas pārveido Austrālijas ārējo vidi, un iezīmētas galvenās izvēles, riski un iespējas, kas noteiks tās ārpolitiku nākamajā desmitgadē.

Globālā pāreja: galvenie dzinējspēki

Ķīnas celšanās

Ķīnas pāreja no ražošanas centra uz tehnoloģisko un militāro varu ir bijusi 21. gadsimta viskonsekventākā ģeopolitiskā attīstība. Tās ekonomiskais nozīmīgums — Pekina ir Austrālijas lielākais tirdzniecības partneris, kas veido aptuveni trešdaļu no visa preču eksporta, — rada tai milzīgu ietekmi. Tajā pašā laikā Ķīnas pārliecinošākā pozīcija Dienvidķīnas jūrā, tās pieaugošā militārā ietekme un tās ciešākās politiskās saites ar Klusā okeāna salu valstīm Austrālijas stratēģi uzskata par tiešu problēmu uz noteikumiem balstītai kārtībai.

ASV stratēģiskā pārkalibrācija

ASV joprojām ir Austrālijas svarīgākais drošības sabiedrotais, kas nostiprināts ar ANZUS līgumu. Tomēr Vašingtonas globālā pozīcija attīstās. Šķēršļi iekšpolitikā, fiskālie ierobežojumi un atjaunots uzsvars uz lieljaudas konkurenci ar Ķīnu ir noveduši pie mērķtiecīgākas, resursu apziņas stratēģijas Indo-Pacific. AUKUS pakts (Austrālija, Apvienotā Karaliste, Amerikas Savienotās Valstis), kas tika paziņots 2021. gadā, atspoguļo šo pārkalibrēšanos: tas nodrošina ar kodolenerģiju darbināmas zemūdens tehnoloģijas Austrālijai, bet arī pieprasa, lai Austrālija uzņemas lielāku atbildību par savu un reģiona aizsardzību. Klasiskā ASV aizsardzības garantija vairs nav beznosacījumu; Austrālijai ir vairāk jāiegulda un jādarbojas kā aktīvam drošības partnerim, ne tikai kā pasīvamīgam atkarīgam.

Indo-Klusā okeāna pieaugošā nozīme

Kad Indo-Pacific ir ieguvis ģeogrāfiskus datus, tas tagad ir pasaules stratēģiskais smaguma centrs. Uz pusi pasaules iedzīvotāju, dažas no visstraujāk augošajām ekonomikām un kritiskajām jūras joslām reģions ir vieta, kur tiks apstrīdēta starptautiskās kārtības nākotne. Austrālijas atrašanās vieta Indijas un Klusā okeāna reģionā piešķir tam dabisku nozīmi. Taču tas padara Kanberu arī par ļoti neaizsargātu pret jebkādiem traucējumiem, piemēram, militārajiem konfliktiem pār Taivānu, strīdiem jūrā vai tādiem netradicionāliem draudiem kā kiberciberisms un migrācija, kas nav saistīti ar klimatu.

Austrālijas stratēģiskā nostāja un galvenās intereses

Ģeogrāfija un drošība

Austrālija ir kontinenta lieluma sala ar nelielu iedzīvotāju skaitu, milzīgām jūras robežām un lielu paļaušanos uz tirdzniecības ceļiem, kas šķērso Dienvidķīnas jūru un Indijas okeānu. Tās aizsardzības stratēģijā vēsturiski ir izmantota “Austrālijas aizsardzība” — kontinenta aizsardzība pret tiešu uzbrukumu —, bet mūsdienu draudi ir izkliedētāki. Kiberdrošība, hibrīdkarš un piespiedu diplomātija ir paplašinājuši kaujas lauku. Aizsardzības stratēģiskajā pārskatā 2023 nepārprotami tika brīdināts, ka stratēģiskā vide ir pasliktinājusies, aicinot uz reģionāli koncentrētāku spēku struktūru. Tas ietver ieguldījumus liela mēroga streikojošās spējās, kiberaizsardzības pasākumos un pastiprinātā inteliģences sadalē ar partneriem.

Ekonomiskā atkarība

Austrālijas labklājība ir cieši saistīta ar globālo tirdzniecību, jo īpaši ar Āziju. Ķīna joprojām ir Austrālijas dzelzsrūdas, ogļu, sašķidrinātās dabasgāzes un lauksaimniecības produktu lielākais klients. Tirdzniecības strīdā par 2020.–2023. gadu Pekinas mērķis bija Austrālijas mieži, vīns, ogles un omāri ar tarifiem un neoficiāliem aizliegumiem, kas demonstrē stratēģiskās berzes ekonomiskās izmaksas. Canberra ir reaģējusi, cenšoties dažādot tirdzniecību — stiprinot saiknes ar Indiju, Japānu, Dienvidkoreju un Dienvidaustrumāziju, un piesaistot savus kritiskos minerālresursus (litiju, retzemju zemes) alternatīvu piegādes ķēžu veidošanai. Tomēr pāreja no pārmērīgas paļaušanās uz vienu tirgu joprojām ir darbs, kas tiek turpināts.

Alianse ar Amerikas Savienotajām Valstīm (ANZUS, AUKUS)

ANZUS alianse ir bijis Austrālijas drošības politikas stūrakmens kopš 1951. gada. Tā nodrošina piekļuvi ASV izlūkošanas, tehnoloģiju un militārajai sadarbībai. AUKUS padziļina šo partnerību, jo īpaši zemūdens spēju un progresīvu tehnoloģiju jomā, piemēram, hiperskaņas, mākslīgā intelekta un kvantu skaitļošanas jomā. Savukārt Austrālija ir apņēmusies izvietot rotējošus ASV spēkus, uzlabot bāzes Austrālijas ziemeļos (tostarp Darvinu un Townsvilli), kā arī veicināt kopīgas operācijas visā reģionā. Alianse nav bez riska: tā saista Austrālijas drošību ar ASV lēmumiem, palielina iespējamību nonākt potenciālā konfliktā ar Ķīnu un ir saspringtas attiecības ar dažiem galvenajiem partneriem, jo īpaši ar Franciju pēc AUKUS paziņojuma.

Reģionālā iesaistīšanās: ASEAN, Indija, Japāna, Klusā okeāna salas

Austrālija atzīst, ka neviena vienota alianse nevar garantēt tās drošību, tāpēc tā ir ieguldījusi lielus līdzekļus reģionālo partnerību tīkla veidošanā:

  • ASEAN: Kanbera uzskata Dienvidaustrumāzijas valstu asociāciju par būtisku, lai uzturētu līdzsvarotu un iekļaujošu kārtību. Tā ir padziļinājusi ekonomisko sadarbību ar ASEAN-Austrālijas-Jaunzēlandes brīvās tirdzniecības nolīguma (AANZFTA) starpniecību un turpinājusi drošības dialogus par jūras tiesībām, terorisma apkarošanu un starptautiskajiem noziegumiem.
  • Indija: Visaptveroša stratēģiska partnerība, kas tika uzsākta 2020. gadā un ko nostiprināja Austrālijas un Indijas Ekonomiskās sadarbības un tirdzniecības nolīgums (ECTA). Attiecības aptver aizsardzību (jūras drošība Indo-Pacific), kritiskos izrakteņus un tehnoloģijas.Austrālija uzskata Indiju par dabisku partneri piegādes ķēžu dažādošanā un Ķīnas ietekmes līdzsvarošanā.
  • Japāna: Viens no Austrālijas tuvākajiem drošības partneriem ārpus Five Eyes alianses. Kopīgas mācības, izlūkošanas dalīšana un abpusējs piekļuves nolīgums (parakstīts 2022. gadā) ļauj padziļināt militāro sadarbību. Japāna ir arī galvenais ekonomiskais partneris, jo īpaši enerģētikas, infrastruktūras un tehnoloģiju jomā.
  • Pacific Islands: Austrālijas tuvākās kaimiņvalstis saskaras ar arvien lielāku spiedienu no Ķīnas diplomātiskā un ekonomiskā atbalsta. Kanbera ir reaģējusi ar Klusā okeāna reģiona Step-up iniciatīvu, veicinot attīstības palīdzību, darbaspēka mobilitātes programmas un klimata izturētspējas finansējumu. Saišu stiprināšana ar Papua-Jaungvineju, Fidži un Zālamana salām ir gan stratēģiska nepieciešamība, gan morāls pienākums.

Austrālijas ārpolitikas nākotnes virzieni

Ķīnas problēmas pārvaldība: ekonomiskā atkarība pret drošību

Neviens jautājums nenosaka Austrālijas ārpolitiku vairāk kā tās attiecības ar Ķīnu. Politikas veidotājiem ir jāveic smalka kalibrēšana: jāturpina gūt labumu no tirdzniecības, vienlaikus stiprinot noturību pret piespiedu taktiku. Valdības pašreizējā pieeja ir “kalibrēta iesaistīšanās” — jāsamazina tirdzniecības barjeras (kā tad, ja atceļ miežu un vīna tarifus), vienlaikus saglabājot stingras pozīcijas tādos drošības jautājumos kā cilvēktiesības, jūrniecības tiesības un tehnoloģiju drošība. Tas ietver riska ierobežošanu: jāveido alternatīvi eksporta tirgi, jāiegulda iekšzemes ražošanas jaudās (piemēram, Solar Sunshot programma fotoelementu paneļiem) un jāatbalsta piegādes ķēdes dažādošana, izmantojot tādas iniciatīvas kā Quad tīras enerģijas koridors. Tajā pašā laikā Canberra ir uzmanīga, lai publiski nemaldinātu Ķīnu — retoriskā iegrožošana tiek uzskatīta par būtisku diplomātisko kanālu saglabāšanai un nevajadzīgas saasināšanās novēršanai.

ASV alianses stiprināšana, veidojot stratēģisko autonomiju

Tradicionālais uzskats, ka Austrālijas drošība ir pilnībā nostiprinājusies ASV, tomēr alianse joprojām ir ļoti svarīga, tomēr Austrālijas stratēģi arvien vairāk iestājas par “stratēģisku autonomiju” — spēju rīkoties neatkarīgi, kad ASV prioritātes atšķiras no Kanberas. Tas nozīmē ieguldīt suverēnās aizsardzības spējās (piemēram, AUKUS zemūdenēs, tāldarbības raķetēs un uz kosmosu balstītā uzraudzībā), attīstīt neatkarīgāku diplomātisko balsi un dažādot drošības partnerus ārpus ASV Austrālijas jau ir demonstrējis savu spēju rīkoties neatkarīgi: tā pievienojās Quad bez ASV vadības, izveidoja atsevišķas aizsardzības attiecības ar Japānu un Indiju, un ir stingri aizstāvējusi starptautiskās tiesības tādos forumos kā Apvienoto Nāciju Organizācija. Mērķis nav vājināt aliansi, bet padarīt to līdzsvarotāku — partnerību, kurā ir vienlīdzība, nevis patronu dinamika.

Reģionālo partnerību padziļināšana

Austrālijas nākotnes labklājību un drošību noteiks tās saišu spēks ar kaimiņvalstīm. Papildus Quad un ASEAN Kanbera ir prioritārs uzdevums, īstenojot 2023.–2033. gada Klusā okeāna Austrālijas stratēģiju, kas paredz divkāršot attīstības palīdzību un paplašināt darbaspēka mobilitāti. Attiecības ar Papua-Jaungvineju tiek palielinātas līdz drošības partnerībai, ar plāniem jūras kara bāzei Manusailendā un kopīgām jūras patruļām. Citur Austrālija strādā ar Indonēziju, lai noslēgtu jaunu aizsardzības sadarbības nolīgumu un ar Timoru-Lesti par resursiem un robežu drošību. Katrai partnerībai ir mērķis: daži no tiem nodrošina ekonomiskus ieguvumus, citi stratēģisku piekļuvi un visi palīdz veidot reģionālu arhitektūru, kas samazina atkarību no jebkuras atsevišķas varas.

Netradicionālo drošības draudu novēršana

Klimata pārmaiņas pārveido stratēģisko vidi: jūras līmeņa celšanās apdraud Klusā okeāna valstis ar zemu klimata līmeni; ārkārtēji laika apstākļi traucē piegādes ķēdes; migrācijas plūsmas varētu kļūt par reģionālās nestabilitātes avotu. Austrālija ir apņēmusies kļūt par atjaunojamās enerģijas lielvaru, piesaistot savu bagātīgo saules un vēja enerģiju, lai ražotu zaļo ūdeņradi un kritiskos izrakteņus.203. gada Ārpolitikas Baltajā grāmatā klimata pārmaiņas ir identificētas kā “drošības veicinātājs”, un valdība ir noteikusi Dienvidaustrumāziju un Klusā okeāna reģionu par klimata diplomātijas galveno prioritāti. Kiberuzbrukumi, dezinformācijas kampaņas un pandēmijas arī tiek uzskatītas par galvenajām valsts drošības problēmām, kas prasa visas valdības reakciju un ciešāku sadarbību ar sabiedrotajiem.

Nākamie izaicinājumi un iespējas

1. iespēja: kļūt par vidusspēkā esošu vadītāju

Austrālija bieži tiek raksturota kā viduvējs spēks — valsts, kas nevar diktēt notikumus, bet var tos veidot, izmantojot radošumu un koalīcijas veidošanu. Pašreizējā vide piedāvā retu iespēju rādīt piemēru: virzīt uz priekšu tādu starptautisku institūciju kā Pasaules Tirdzniecības organizācija reformu, aizstāvēt uz noteikumiem balstītu kārtību Indo-Pacific un izmantot savu balsi G20, APEC un Apvienoto Nāciju Organizācijā. Kanberas pieaugošās investīcijas attīstības palīdzībā (tostarp 470 miljoni ASV dolāru infrastruktūras programmai) un tās vēlme aicināt stratēģiskos piespiešanas līdzekļus nopelnīt uzticamību mazāko tautu vidū. Ja tā var saglabāt konsekventu, principiālu nostāju — ne konfrontējošu, ne akcentisku —, Austrālija varētu kļūt par mūsdienu vidēja spēka ārvalstu politikas prototipu, kas ir gan pragmatiska, gan vērtību virzīta.

1. uzdevums: iekšpolitiskais konsenss

Austrālijas ārpolitikai vēsturiski ir bijis bipartiānu atbalsts, bet šī vienprātība ir biedējoša. Debates par enerģētikas pārejas tempu, iekšzemes aizsardzības nozares attieksmi pret Ķīnu ir kļuvušas arvien politizētas. Valdības maiņa varētu izraisīt krasas pārmaiņas politikā, kas grauj uzticību, kura rodas no nepārtrauktības. Lai izveidotu noturīgu valsts stratēģiju, ir nepieciešams ilgstošs dialogs starp valdību, opozīciju, rūpniecību un pilsonisko sabiedrību, kā arī apņemšanās izolēt ārpolitiku no īstermiņa vēlēšanu cikliem. Nesenā Nacionālās drošības un ārpolitikas padomes izveide premjerministra un kabineta ietvaros ir solis pareizajā virzienā, bet ir nepieciešams vairāk darba, lai nodrošinātu, ka Austrālijas ārējā stāja ir noturīga pret iekšzemes turbulences.

Iespēja Nr. 2: dažādošana tirdzniecībā

COVID-19 pandēmija un tirdzniecības strīds ar Ķīnu paātrināja centienus samazināt Austrālijas ekonomisko pārmērīgo paļaušanos uz vienoto tirgu. Valdība ir parakstījusi vai uzlabojusi brīvās tirdzniecības darījumus ar Apvienoto Karalisti, Indiju un Eiropas Savienību un īsteno jaunus nolīgumus ar Klusā okeāna aliansi un Persijas līča sadarbības padomi. Diversifikācijas stratēģija ir vērsta arī uz pakalpojumiem (izglītības, tūrisma, finanšu) un digitālo tirdzniecību. Ja tas izdosies, Austrālija varētu kļūt par zaļās enerģijas eksporta (ūdeņraža, oglekļa kredītu) un kritisko minerālu apstrādes centru, nodrošinot pasaules pāreju uz neto emisijām.

2. uzdevums: Virzīties uz ASV un Ķīnas saspīlējumiem

Pieaugošā konkurence starp ASV un Ķīnu ir lielākais strukturālais izaicinājums Austrālijas ārpolitikai. Abas valstis sagaida, ka valstis izvēlēsies puses, bet Austrālijas intereses apmierina stabila, konkurētspējīga līdzāspastāvēšana, nevis atklāta konfrontācija. Kanberai jāvirza šaurs ceļš: jāatbalsta ASV alianse, neuzskatot to par eksistenciālu konkurentu Pekinā, un ekonomiski jāiesaista Ķīna, nemazinot drošības pasākumus. Šī līdzsvarošanas rīcība kļūst arvien grūtāka, it īpaši, ja saspīlējums saasinās Taivānā. Austrālija ir skaidri norādījusi, ka jebkādas vienpusējas Taivānas statusa izmaiņas ar spēku būtu ļoti svarīgs jautājums, bet tā arī uztur "vienas Ķīnas" politiku un veicina mierīgu dialogu. Risks ir nepareizs aprēķins vai nejauša eskalācija, un Austrālijas diplomātijai būs gan jālikvidē, gan skaidri jāpauž.

Secinājums

Austrālijas ārpolitika ir pārvērtusies par spēcīgu pārmaiņu periodu. Senās pēckara ēras noteiktības — labdabīga globāla kārtība, ASV prioritāte, ekonomikas nodalīšana no drošības. To vietā ir mainīga, konkurētspējīga vide, kurā Kanberai ir jālīdzsvaro konkurējošās prioritātes: arvien ciešāka sadarbība ar Ķīnu, vienlaikus saglabājot tās pašpārliecību; ASV alianses stiprināšana, veidojot stratēģisku autonomiju; un uz noteikumiem balstītas kārtības aizstāvēšana, pielāgojoties pasaulei, kurā šī kārtība ir saspringta. Veiksme būs atkarīga no skaidras valsts intereses, gatavības ieguldīt gan militārajās, gan diplomātiskajās iespējās un spējas veidot elastīgas un savstarpēji izdevīgas partnerības. Austrālijai ir resursi, institūcijas un talants, lai virzītos uz šīm pārmaiņām. Jautājums ir par to, vai tā var apkopot stratēģisko pacietību un politisko gribu to darīt.

Lai veiktu sīkāku analīzi, skatīt Lowy Institute, Austrālijas Ārlietu un tirdzniecības departamentu un Austrālijas Stratēģiskās politikas institūtu.