Kopš valsts dibināšanas ASV federālais budžeta process ir ievērojami attīstījies. Tas atspoguļo valdības mainīgās prioritātes un konstitucionālos principus, kas nosaka tās darbību. Izpratne par šo attīstību palīdz studentiem novērtēt, kā fiskālā politika tiek veidota un īstenota ASV mūsdienu sistēmā, kas ietver gan Kongresu, gan prezidentu strukturētā notikumu secībā, balstās uz noteikumiem, kas rakstīti pirms vairāk nekā diviem gadsimtiem un ir veidojušies no sekojošām likumdošanas, ekonomikas krīzēm un politiskā konflikta.

Federālā budžeta procesa konstitucionālie pamati

ASV Konstitūcija nodrošina pamatu federālā budžeta procesu, galvenokārt, izmantojot tās pilnvaru sadalījumu starp Kongresu un prezidentu. I pants, 7. iedaļa, piešķir Kongresam "varas maku," piešķirot tai pilnvaras, lai iegūtu ieņēmumu rēķinus un apstiprināt izdevumus. Tikmēr, Prezidentam ir loma budžeta izpildi, kā izklāstīts II pantā. Šī nodalīšana bija apzināta izvēle, ko Framers, kurš baidījās izpildu kontroli pār finansēm varētu novest pie tirānijas. Iemaksājot nodokļus un tērējot varu Pārstāvju palātā – palātā vistuvāk cilvēkiem – viņi nodrošināja, ka tautas pārstāvji varētu kontrolēt valdības maku stīgas.

Kongresa vara: I pants un dibināšanas klauzula

I pants, 8. pants nosaka Kongresa pilnvaras, tostarp tiesības uzlikt un iekasēt nodokļus, nodevas, impostus un akcīzes nodokļus, lai samaksātu parādus un nodrošinātu kopēju aizsardzību un vispārējo labklājību. 9. pants vēl ierobežo izdevumus: "Nav naudas no Valsts kases, bet likuma rezultātā." Šī klauzula ir pamats kongresa kontrolei pār izdevumiem. Izcelšanās klauzula (I pants, 7. pants) nosaka, ka visiem rēķiniem par ieņēmumu piesaistīšanu ir jānāk no Pārstāvju palātas, lai gan Senāts var ierosināt vai piekrist grozījumiem. Šis noteikums bija paredzēts, lai stiprinātu demokrātisko atbildību par nodokļu uzlikšanu.

Augstākā tiesa reti kad ir bijusi iespēja interpretēt šīs klauzulas detalizēti, bet to praktiskais efekts ir skaidrs: Kongress atļauj katru dolāru federālā valdība tērē, ar ļoti nelieliem izņēmumiem. Lielākajai daļai amerikāņu vēstures izdevumu tika apstiprināti ar individuāliem asignējumu rēķiniem par konkrētiem departamentiem un mērķiem. Tikai 20. gadsimtā Kongress sāka pieņemt vienotu, visaptverošu budžeta procesu.

Priekšsēdētāja loma: II pants un izpildbudžets

Konstitūcijas II pants uzliek prezidentam pienākumu "uzskatīt, ka likumi ir uzticīgi izpildāmi", kas ietver izdevumu izpildi Kongress ir pilnvarojis. Prezidentam ir arī pilnvaras ieteikt pasākumus Kongresam, ieskaitot budžeta priekšlikumus. Tomēr Konstitūcija skaidri neprasa, lai prezidents iesniedz vienotu, vienotu budžetu. Šī prasība radās no 1921. gada Budžeta un grāmatvedības likuma, kas izveidoja mūsdienu budžeta procesu. Pirms 1921. gada atsevišķas aģentūras iesniedza savus finansējuma pieprasījumus tieši Kongresam bez centrālās koordinācijas. 1921. gada likums radīja Budžeta biroju (tagad Vadības un budžeta birojs, OMB) un uzdeva prezidentam sagatavot un iesniegt Kongresam gada budžetu. Šī pāreja centralizētu fiskālo plānošanu izpildvaras struktūrā, saglabājot Kongresa galīgo autoritāti apstiprināt vai grozīt prezidenta priekšlikumus.

Konstitucionālo noteikumu kopsavilkums

  • Kongresa vara: Māja ierosina ieņēmumu rēķinus; Kongress apstiprina visas apropriācijas (I pants, 7.–9. iedaļa).
  • Prezidenta loma: Prezidents iesniedz budžeta ieteikumus un zīmes vai veto asignējumu rēķinus (II pants, 3. iedaļa).
  • Budžeta izpilde: 1921. gada Budžeta un grāmatvedības likumā noteikta prezidenta loma vienota budžeta iesniegšanā un izveidots OMB.

Vēsturiskā attīstība: no ad hoc apropriācijām līdz centralizētai budžeta izstrādei

Par federālā budžeta procesa attīstība atspoguļo izaugsmi federālā valdība pati. Agrīnā republikā, federālā valdība bija maza, un apropriācijas bija vienkārši, pasvītroti saraksti. Kongress pieņēma atsevišķus aktus, lai finansētu konkrētas operācijas-bieži vien vienu gadu pie gada laikā. Prezidents Thomas Jefferson slavens centās ierobežot federālos izdevumus līdz kailam minimumam, apgalvojot, ka fragāla valdība bija būtiska brīvībai. Šis modelis saglabājās caur lielāko daļu no deviņpadsmitā gadsimta, ar gadījuma tapas karu laikā.

Agrīnā republika: Laissez-Faire un "Tabulārs skats"

No 1789. gada līdz Pilsoņu karam Kongress darbojās bez oficiāla budžeta dokumenta. Valsts kases sekretārs nodrošinātu ieņēmumu un izdevumu tāmes, bet prezidentam nebija pienākuma iesniegt visaptverošu plānu. Tā vietā Kongress uzskatīja apropriāciju rēķinus par nepieciešamiem. Pirmais sistemātiskais mēģinājums organizēt federālās finanses nāca ar Aleksandra Hamiltona ziņojumiem kā Valsts kases sekretārs, bet pat tad process palika sadrumstalots. 1850. gados arvien sarežģītākās federālās operācijas – tostarp zemes dotācijas, pensijas un militārā ekspansija – izraisīja aicinājumus veikt reformas, bet maz mainījās.

Progresīvais laiks un 1921. gada budžeta likums

Pagrieziena punkts nāca 20. gadsimta sākumā. Pieaugošie federālie pienākumi, ienākumu nodokļa pieaugums (pēc 1913. gada sešpadsmitā grozījuma ratifikācijas) un milzīgās Pirmā pasaules kara izmaksas piespieda budžeta procesu līdz savām robežām. Prezidents Viljams Hauards Tafts, administratīvās efektivitātes aizstāvis, 1910. gadā iecēla Ekonomikas un efektivitātes komisiju, kas ieteica izpildu budžetu. Tomēr Kongress pretojās savu prerogatīvu atdošanai. Tas paņēma kara finansiālo haosu, kad aģentūras iesniedza atsevišķus, nekoordinētus pieprasījumus, lai izjauktu badžamu.

1921. gadā prezidents Vorens G. Hārdings parakstīja Budžeta un grāmatvedības aktu, kas izveidoja Budžeta (BB) biroju Valsts kases departamentā (vēlāk pārgāja uz Prezidenta izpildbiroju) un Vispārējo grāmatvedības biroju (GAO, tagad valdības atskaitīšanās birojs) kā neatkarīgu revīzijas aģentūru. Pirmo reizi prezidentam bija jāiesniedz Kongresam vienots budžets. Aktā bija arī aizliegts aģentūras vadītājiem tieši vērsties Kongresā par līdzekļiem, centralizējot budžeta iestādi Baltajā namā. Šis tiesību akts lika pamatu modernajam budžeta procesam un piecdesmit gadus lielā mērā palika nemainīgs.

Mūsdienu budžeta process: 1974. gada Kongresa budžeta likums

Līdz 1960. gadu beigām saspīlējums starp izpildvaru un likumdošanas nozarēm bija pastiprinājies attiecībā uz izdevumiem un fiskālo kontroli. Prezidents Ričards Niksons bieži vien konfiscēja – atteicās tērēt – līdzekļus, ko Kongress bija piešķīris, liekot Kongresam atkārtoti apliecināt savu konstitucionālo varu. Rezultātā 1974. gada Kongresa budžeta un krājumu kontroles likums, kas pilnībā pārskatīja budžeta procesu. Aktā tika izveidotas Parlamenta un Senāta budžeta komitejas, tika izveidots Kongresa budžeta birojs (CBO), lai nodrošinātu bezpartejisko analīzi, un tika izveidots budžeta darbības grafiks. Tas arī ierobežoja prezidenta spēju konfiscēt līdzekļus, pieprasot kongresa apstiprinājumu atlikšanai un atsaukšanai.

Budžeta rezolūcija un saskaņošana

1974. gada akta centrālais elements ir budžeta rezolūcija — abu palātu pieņemtā rezolūcija, kurā noteikti kopējie izdevumi, ieņēmumi un deficīta mērķi nākamajam fiskālajam gadam un vairākiem gadiem. Atšķirībā no apropriāciju rēķiniem, budžeta rezolūciju neparaksta prezidents un tai nav likuma spēka. Tā vietā tā kalpo kā plāns, kas nosaka turpmākos tiesību aktus. Rezolūcijā ir noteikts arī izpildāms izdevumu un ieņēmumu līmenis katrai komitejai, neļaujot jebkuram atsevišķam rēķinam pārsniegt noteiktos ierobežojumus.

1974. gada tiesību aktā tika izveidots arī saskaņošanas process, kas ļauj Kongresam mainīt esošos likumus, piemēram, nodokļu kodeksus vai tiesību programmas, lai tos saskaņotu ar budžeta rezolūciju. Saskaņošanas rēķini tiek uzskatīti par paātrinātām procedūrām, ierobežojot debates un filibustrus Senātā. Šis mehānisms ir izmantots nozīmīgām politikas izmaiņām, tostarp 2017. gada Nodokļu samazinājuma un darbavietu likumam un Apbedīšanas likuma budžeta noteikumiem. Tomēr saskaņošana ir ierobežota līdz posteņiem, kas tieši ietekmē izdevumus vai ieņēmumus, un tā sauktais "Byrd Rule" aizliedz ārkārtējus noteikumus.

Kongresa budžeta biroja loma

CBO sniedz neatkarīgu, bezpartejisku analīzi par budžeta un ekonomikas jautājumiem. Tajā ir novērtētas likumdošanas izmaksas, sagatavotas ilgtermiņa budžeta prognozes un novērtēts prezidenta budžets. CBO ziņojumi ir kritiski budžeta debatēs, jo tie dod likumdevējiem objektīvu atskaites punktu, ar kuru var novērtēt ierosinātās izmaiņas. CBO direktoru ieceļ Parlamenta priekšsēdētājs un Senāta priekšsēdētājs, kurš ir amatā, un birojs ir attīstījis reputāciju precizitātes un objektivitātes ziņā. Piemēram, CBO izmaksu aprēķini par veselības aprūpes rēķiniem 2009.–2010. gadā bija galvenā loma Aplikējamās aprūpes likuma veidošanā.

Īstenošanas mehānismi: PAYGO un sekvestrācija

1974. gada aktam sākotnēji trūka spēcīgu izpildes instrumentu, un 80. gados strauji pieauga deficīts. Kongress atbildēja ar papildu tiesību aktiem: 1985. gada Budžeta un ārkārtas deficīta kontroles likums (Gramm-Rudman-Hollings) un ] 1990. gada Budžeta izpildes likums (BEA). BEA ieviesa [PAYGO (maksājot kā jūs aizejot) noteikumus, pieprasot, lai jebkuri jauni tiesību izdevumi vai nodokļu samazinājumi tiktu kompensēti ar līdzvērtīgiem ietaupījumiem citur vai arī radītu vispārējus samazinājumus (pieprasījums) obligātajās programmās. PAYGO noteikumi tika ieviesti dažādos punktos, bet tika atjaunoti 2010. gada likumā par maksājumu par jums nodokļu atvieglojumiem ]].

Mūsdienu izaicinājumi un konstitucionālās spriedzes

Neraugoties uz reformām gadu desmitiem, budžeta process joprojām saskaras ar lielām problēmām. Federālais parāds kā daļa no IKP ir strauji pieaudzis, jo īpaši pēc 2008. gada finanšu krīzes un COVID-19 pandēmijas. Politiskā polarizācija bieži vien noved pie pēdējā brīža finansējuma darījumiem, valdības slēgšanas un sarunām par klinšu malu. Konstitucionālā spriedze starp Kongresa naudas maka varu un prezidenta izpildvaru joprojām ir galvenā tēma.

Izpildvaras un likumdevēja iestāde: konfiskācija un unitārā izpildvara

1974. gada akts ierobežoja prezidenta ieslodzījumu, bet prezidenti turpināja pārbaudīt tā robežas. Pēdējās desmitgadēs pārvaldes ir izmantojušas regulatīvās izmaiņas, administratīvās kavēšanās un radošo grāmatvedību, lai ietekmētu izdevumus. Augstākās tiesas lieta Train v. City of New York (1975) apstiprināja, ka prezidents nevar atteikties tērēt pienācīgos līdzekļus, ja vien Kongress nav īpaši pilnvarojis. Tomēr turpinās debates par to, vai prezidentam ir konstitucionāla vara atteikties no izdevumiem kā daļa no "uzmanības" klauzulas. Juridiskā padomnieka birojs prezidenta Donalda Trampa vadībā iestājās par plašāku viedokli par konfiskāciju, bet kritiķi apgalvoja, ka šādas darbības pārkāpj Konstitūciju. Prezidenta loma budžeta prioritāšu noteikšanā caur OMB vadību un normatīvo pārskatīšanu ir paplašinājusies, radot nesaskaņas ar Kongresu par tādiem jautājumiem kā vides finansējums un ārvalstu palīdzība.

Budžeta gimmicks un fiskālā atbildība

Saskaroties ar procesuāliem šķēršļiem un politiskiem ierobežojumiem, likumdevēji ir izstrādājuši budžeta gimmiksu komplektu. Tie ietver "neatliekamo" apzīmējumu izmantošanu, lai apietu izdevumu griestus, manipulētu ar bāzes prognozēm, novirzītu izmaksas uz turpmākajiem gadiem un izmantotu laika atšķirības starp atļaujām un apropriācijām. CBO un GAO regulāri ziņo par šādu praksi, bet tā joprojām ir plaši izplatīta. Federālais parāds tagad pārsniedz 30 triljonus dolāru, un Kongresa budžeta birojs īsteno projektus, kas saskaņā ar spēkā esošajiem tiesību aktiem turpinās pieaugt par ekonomiku. Šī līkne rada jautājumus par to, vai budžeta process var nodrošināt ilgtspējību bez konstitucionāliem grozījumiem vai krasām strukturālām reformām.

Vēl viens izaicinājums ir arvien lielāka obligāto izdevumu daļa – tādi tiesību akti kā sociālais nodrošinājums, Medicare un Medicaid –, kas automātiski pieaug katru gadu bez gada apropriācijām. Šīs programmas veido aptuveni divas trešdaļas no federālajiem izdevumiem un ir autopilots, kas apgrūtina to kontroli caur gada budžeta procesu. Diskrecionārie izdevumi, kas finansē aizsardzību, izglītību, infrastruktūru un zinātni, ir saspiesti, novedot pie spriedzes starp prioritātēm. Secīgas budžeta rezolūcijas arvien vairāk paļaujas uz samierināšanos, lai virzītu partizānu prioritātes, reducējot bipartisisko garu, ko 1974. gada akts paredzēja.

Secinājums: Paliekošais Konstitucionālais satvars

Federālā budžeta procesa attīstība no ad hoc apropriācijām līdz sarežģītai, uz statūtiem balstītai sistēmai atspoguļo valsts izaugsmi un federālās valdības arvien pieaugošo lomu. Konstitucionālie pamati – Kongresa vara maku un prezidenta loma likumu izpildē – joprojām ir pamats, bet turpmākie tiesību akti ir aizpildījuši detaļas. 1921. gada Budžeta un grāmatvedības akts centralizēja izpildu budžeta izstrādi, savukārt 1974. gada Kongresa budžeta likums atkārtoti apstiprināja likumdošanas iestādi un pievienoja iestāžu kapacitāti ar CBO starpniecību. Vēlāk ar tiesību aktiem ieviesa izpildes mehānismus, lai ierobežotu deficītu, lai gan to efektivitāte ir bijusi nevienmērīga.

Saprast šo vēsturi ir būtiski, lai studenti valsts politikas un pārvaldības. Federālais budžeta process ir ne tikai tehniskais uzdevums, bet dinamiska arēna, kur saplūst konstitucionālie principi, politiskā vara un fiskālā realitāte. Tā kā ASV saskaras ar pieaugošiem ekonomiskiem izaicinājumiem – parādu, iedzīvotāju novecošanās, klimata pārmaiņu un globālās konkurences – nepieciešamība pēc pārredzama, atbildīga un efektīva budžeta procesa ir vairāk nekā jebkad. Reformu priekšlikumi svārstās no divgadu budžeta līdz kopīgām izpildu budžeta komitejām līdz ārkārtas izdevumu ierobežojumiem. Jebkurai veiksmīgai reformai būs jāievēro konstitucionālā varas nošķiršana, vienlaikus pielāgojoties modernas ekonomikas prasībām. 1789. gadā izstrādātais un divu gadsimtu laikā pilnveidotais regulējums turpina nodrošināt šo debašu struktūru.

Lai sīkāk izlasītu, skatīt Budžeta biroja vēsturi, ] Valdības Atbildības biroja grafiku un Satversmi Anotēta izcelsmes klauzula]. Vadības un budžeta birojs sniedz pašreizējos budžeta dokumentus un vēsturiskos datus. Lai padziļināti iekļautu 1974. gada tiesību aktā, skatīt Kongresa budžeta likuma tekstu.