Ievads: Kāpēc valdības struktūra jautājumi ekonomikas reformām

Ekonomiskās reformas un privatizācija nenotiek vakuumā. Tās veido, paātrina vai bloķē politiskā struktūra, kurā darbojas politikas veidotāji. Valdības konstrukcija — vai tā koncentrējas uz varu vai to izkliedētu, vai vadītāji saskaras ar vājiem likumdošanas ierobežojumiem vai stingrām pārbaudēm, vai partijas ir disciplinētas vai sadrumstalotas — rada stimulu un trūkumu kopumu, kas nosaka, cik ātri un pamatīgi valsts var pārstrukturēt savu ekonomiku. Šo strukturālo spēku izpratne ir būtiska gan investoriem, gan attīstības speciālistiem, gan politikas veidotājiem.

Savukārt, sistēmas, kas ļauj rīkoties izlēmīgi, var virzīt cauri sāpīgiem pielāgojumiem, bet var arī neveikt nepieciešamās pārbaudes, lai izvairītos no politikas kļūdām. Šajā rakstā ir aplūkots, kā dažādas valdības struktūras veicina vai kavē ekonomiskās reformas un privatizāciju, izmantojot salīdzinošus pierādījumus un piedāvājot analīzes pamatus.

Ainavu kartēšana: valdības struktūra Tipoloģijas

Parlamentārās sistēmas

Parlamentārajā sistēmā izpildvara (kapteinis un premjerministrs) tiek veidota no likumdevēja un pakļauta viņam. Šī pilnvaru apvienošana var radīt vai nu ātru reformu, vai paralizējošu nestabilitāti atkarībā no partijas konfigurācijas. Vienas partijas vairākuma valdība — kā Lielbritānijā vai Jaunzēlandē lielā daļā pēckara perioda — var ātri ieviest tiesību aktus, jo izpildvara kontrolē likumdošanas programmu. Tomēr, kad koalīcijas valdības ir norma, kā Itālijā vai Izraēlā, reformu tempu var palēnināt nepieciešamība apmierināt partijas intereses.

Vēl viens būtisks mainīgais ir parlamentāro partiju disciplīna. Vestminsteras stila sistēmās ar spēcīgiem partiju pātagām, atpalikšana notiek reti, ļaujot valdībai īstenot nepopulārus, bet nepieciešamus ekonomiskus pasākumus. Savukārt, sistēmas ar vāju partijas disciplīnu vai bieži vien neuzticības balsojumu var redzēt reformas, kas tiek mainītas pēc valdības maiņas.

Prezidenta sistēmas

Prezidenta sistēmas atdala izpildvaras un likumdošanas nodaļas, katra ar neatkarīgu vēlēšanu mandātu. Šī nošķiršana var radīt gan iespējas, gan šķēršļus. Prezidents ar atbalstošu likumdošanas vairākumu, piemēram, ASV Franklina Rūzvelta "Jaunajā deal" ietvaros, var virzīt uz priekšu lielas reformas. Bet, kad prezidentūru un kongresu kontrolē dažādas partijas — nosacījums, kas pazīstams kā dalīta valdība — bieži vien rezultāti. Prezidenta sistēmām ir arī tendence ir fiksēti termiņi, kas var nodrošināt stabilitāti, bet arī izolēt spītīgs izpildvara no tautas spiediena.

Daudzu prezidenta sistēmu galvenā iezīme ir spēcīgas pārbaudes un līdzsvara esamība, tostarp tiesu pārskatīšana un bikamerali likumdevēji. Tie var novērst pārsteidzīgas vai iliberālas reformas, bet tie arī reizināt veto punktu skaitu. Par privatizāciju, tas nozīmē, ka pat apņēmusies prezidents var saskarties ar mēnešiem vai gadiem ilgu tiesvedību, pirms valsts īpašumā esošo uzņēmumu var pārdot.

Pusprezidenta un hibrīdsistēmas

Francija, Krievija un daudzas postpadomju valstis darbojas pusprezidentu sistēmās, kur tieši ievēlēts prezidents līdzāspastāv ar premjerministru un parlamentu atbildīgo ministru. Varas pārbīdes līdzsvars atkarīgs no tā, vai prezidenta partija kontrolē likumdevēju. Kopdzīve — kad prezidents un parlamenta vairākums pieder dažādām partijām — var radīt iekšēju konfliktu, kas kavē ekonomiskās reformas, kā tas bija vērojams Francijā 90. gadu beigās.

Citas hibrīdsistēmas, piemēram, Šveices Federālā padome vai Ķīnas Komunistiskās partijas centralizētā kontrole, izaicina vieglu kategorizāciju. Autoritārās vai vienpartijas sistēmās reformu ātrums bieži vien ir augsts, jo veto spēlētāji tiek likvidēti, bet atbildības trūkums var novest pie plēsīgas privatizācijas un korupcijas.

Federālās unitārās struktūras

Papildus izpildvaras un likumdošanas attiecībām, varas teritoriālajam sadalījumam ir nozīme. Federālās sistēmas (piemēram, Indija, Brazīlija, Vācija) piešķir ievērojamas pilnvaras valstīm vai provincēm.Tas var veicināt reformu eksperimentus — valsts līmeņa politikas jauninājumus var palielināt — bet tas arī rada vairākus regulējuma slāņus, kas sarežģī privatizāciju. Piemēram, Indijā centrālās valdības centienus atbrīvoties no savas līdzdalības ogļu ieguvē ilgi aizkavēja pretestība no ogles saturošām valstīm.

Vienotas sistēmas (piemēram, Francija, Japāna) koncentrē varu centrā, atvieglojot valsts reformu īstenošanu, taču tās arī riskē ignorēt reģionālās atšķirības, kam varētu būt nepieciešamas pielāgotas pieejas.

Ekonomikas reformu un privatizācijas veicinātāji

Koncentrēta izpildvara un politiskā griba

Kad līderim vai valdošajai partijai ir skaidrs vēlēšanu mandāts un daži institucionālie ierobežojumi, reformas var ātri virzīties. Bieži vien tas ir parlamenta sistēmu ar vienpartijas vairākumu gadījumā. Jaunzēlandes radikālas ekonomiskās reformas 1980. gados, kas ietvēra plašu ierobežojumu atcelšanu, tirdzniecības liberalizāciju un valsts aktīvu privatizāciju, vadīja leiboristu valdība, kas kontrolēja parlamentu. Tāpat arī Čīles pensiju privatizāciju 1980. gadu sākumā īstenoja militārā diktatūra, kas nesaskārās ar likumdošanas opozīciju.

Tomēr koncentrēta autoritāte ir divvērtīgs zobens. Bez neatkarīgām pārbaudēm reformas var būt slikti izstrādātas vai aptvert priekšrocības elitei. Galvenais ir tas, ka spēcīga politiskā griba, apvienojot ar kompetentiem tehnokrātiem un pārredzamiem procesiem, var pārvarēt inerci, kas moca sadrumstalotas sistēmas.

Stabila politiskā vide un politikas ticamība

Ieguldītājiem ir nepieciešama prognozējamība. Valdības struktūras, kas rada stabilas koalīcijas vai vienpartijas vairākumam, samazina risku, ka reformu rezultāti tiks mainīti pēc nākamajām vēlēšanām. Prezidenta sistēmas ar to fiksētiem nosacījumiem var piedāvāt stabilitāti pat tad, ja izpildvara ir nepopulāra, kamēr prezidents paliek uzticīgs. No otras puses, bieža valdības sabrukums parlamentārajās sistēmās (piemēram, kopš 1946. gada Itālijas 69 valdības) kavē ilgtermiņa ieguldījumus un padara privatizācijas pārdošanu mazāk pievilcīgu pretendentiem.

Noturība ir atkarīga arī no galveno iestāžu neatkarības. Centrālās bankas, regulatīvās aģentūras un pretkorupcijas struktūras tiek izolētas no politiskās iejaukšanās, kā tas notiek Vācijas parlamentārajā sistēmā vai Čīles prezidenta sistēmā, un tāpēc palielinās ticamība reformām.

Efektīvas iestādes un administratīvā kapacitāte

Reformas un privatizācija nav tikai par tiesību aktu pieņemšanu; tie prasa kompetentu birokrātiju, lai izstrādātu pārdošanas procesus, vērtības aktīvus, un pārvaldīt pāreju. Valstis ar spēcīgu civildienesta tradīciju, piemēram, Singapūra un Jaunzēlande, var efektīvi īstenot sarežģītas privatizācijas programmas. Turpretim, valstis ar vāju institūciju var redzēt privatizācijas rezultātā aktīvu sagruvumu vai korupciju.

Valdības struktūras, kas veicina meritokrātisku pieņemšanu darbā un aizsargā ierēdņus no politiskās apšaudes (kā daudzās parlamentārajās sistēmās), parasti veido lielākas institucionālās spējas.Prezidentu sistēmas ar lielu patronāžu, savukārt var aizpildīt valsts uzņēmumus ar politiskām iecelšanām, padarot tos grūti privatizēt vēlāk.

Neatkarīgo regulatoru un uzraudzības iestāžu loma

Veiksmīga privatizācija bieži vien prasa neatkarīgu regulatīvo iestāžu izveidi, lai pārraudzītu nesen liberalizētos tirgus. Piemēram, Apvienotās Karalistes parlamentārā sistēma izveidoja tādus regulatorus kā Ofgem un Ofcom. Līdzīgā veidā Indijas telekomunikāciju revolūciju veicināja spēcīga regulatīvā iestāde. Šādu iestāžu klātbūtne samazina risku, ka privātie monopoli varētu aizstāt valsts, kas var veidot politisku atbalstu reformām.

Ekonomikas reformu un privatizācijas atvieglojumi

Politiskā nestabilitāte un biežais valdības apgrozījums

Īslaicīgas valdības ir vieni no spēcīgākajiem reformu šķēršļiem. Valstīs, kurās ir daudzpartiju koalīcijas vai bieži bez uzticības balsojumiem, politikas veidotāju laika periods sarūk. Neviena valdība nevēlas tērēt politisko kapitālu sāpīgām reformām, kas var nest augļus tikai pēc tās iespējamās krišanas. Šī problēma ir aktuāla parlamentārajās sistēmās ar proporcionālu pārstāvību un lielu partiju sadrumstalotību, piemēram, Itālijā 1990. gados vai Izraēlā lielā daļā tās vēstures. Privatizācijas plāni bieži tiek uzsākti, bet tad tiek nolikti malā, mainoties koalācijām.

Korupcija un valsts gūstekņi

Korupcija ne tikai novirza resursus, bet arī rada spēcīgas interešu grupas, kas pretojas pārredzamībai un konkurencei. Sistēmās ar vājām pārbaudēm un līdzsvaru — gan prezidenta, gan parlamenta — valdošā elite var izmantot privatizāciju, lai atalgotu cronies. Kad valdības struktūras ļauj vadītājiem apiet likumdošanas kontroli (piemēram, ar dekrētu dažās prezidenta sistēmās), privatizācija var kļūt par līdzekļu grābšanas, nevis efektivitātes pieauguma līdzekli. Krievijas vaučeru privatizācija 90. gados ir piesardzīgs piemērs: efektīvas regulatīvās uzraudzības trūkums noveda pie oligarhiskas galveno nozaru kontroles.

Savukārt sistēmas ar spēcīgām korupcijas apkarošanas aģentūrām un tiesu neatkarību, piemēram, Zviedrijas parlamentārā monarhija, rada vidi, kurā privatizācija, visticamāk, radīs konkurētspējīgus tirgus.

Enerģijas koncentrēšana un vienprātības trūkums

Lai gan pārāk daudz veto spēlētāju var bloķēt reformu, pārāk maz var radīt reformas, kurām trūkst sabiedrības dalības un kuras vēlāk tiek mainītas. Prezidenta sistēmās, kur viena partija kontrolē visas nozares, plaša koalīcijas veidošana var būt nevajadzīga, bet reformas var tikt atceltas, kad opozīcija galu galā uzvar. Čīles strukturālās reformas Pinočetā lielā mērā tika turpinātas pēc atgriešanās pie demokrātijas, bet tikai tāpēc, ka opozīcija tika kopopta vai reformas izrādījās efektīvas. Daudzās valstīs, tomēr, šauras koalīcijas uzspiestās reformas drīz tiek atceltas.

Veto spēlētāji: likumprojekti, tiesas un sociālie partneri

Vetto spēlētāju skaits un dažādība — institūcijas vai dalībnieki, kuru piekrišana ir nepieciešama politikas maiņai, — var krasi ierobežot reformu. Prezidenta sistēmās izpildvarai bieži vien ir jāslēdzas ar atsevišķu likumdevēju; federālajās sistēmās subnacionālās vienības var bloķēt nacionālās reformas; valstīs ar konstitucionālajām tiesām privatizācija var tikt apstrīdēta kā īpašuma tiesību pārkāpums. Pat arodbiedrības un uzņēmēju apvienības var darboties kā veto spēlētāji, kad tās formāli tiek iesaistītas politikas veidošanā, kā tas ir Vācijas korporatisma modelī.

Labi zināms piemērs veto spēlētāju milzīgiem darījumiem ir ASV nespēja ieviest visaptverošu veselības aprūpes reformu gadu desmitiem, lai gan līdzīga dinamika var kavēt privatizāciju. Piemēram, Indijas centieni privatizēt valsts sektora bankas saskārās ar darba ņēmēju arodbiedrību un politisko partiju pretestību, un progress bija lēns, līdz krīzes saplūšana mainīja varas līdzsvaru.

Gadījumu izpēte

Jaunzēlande: Parlamentārā reformu laboratorija

Saskaņā ar pirmo iepriekšējo parlamentāro sistēmu ar vienpartijas vairākuma valdībām, Jaunzēlande piedzīvoja krasas ekonomiskas pārmaiņas laikā no 1984. līdz 1993. gadam. Darbaspēka un pēc tam valstu valdības deregulēja finanšu tirgus, atcēla lauksaimniecības subsīdijas un privatizēja telekomunikācijas, aviolīnijas un dzelzceļus. Veto spēlētāju trūkums — tikai viena likumdošanas palāta un vājas pašvaldības — ļāva strauji mainīties. Tomēr vēlākajos gados reformas daļēji tika mainītas vai mainītas, parādot, ka koncentrēta vara var arī izraisīt pārsvaru. Pāreja uz jaukto dalībnieku proporcionālo pārstāvību 1996. gadā kopš reformu tempa ir palēninājusies, bet agrākais periods joprojām ir mācību grāmata par to, kā parlamentārā pārākība var veicināt strukturālo reformu. SVF darba dokumentā ir sīki izklāstīta šo reformu makroekonomiskā ietekme.

Čīle: demokrātija, diktatori un reformu ilgtspējība

Čīles pieredze parāda, kā valdības struktūra ietekmē ne tikai reformu uzsākšanu, bet arī reformu ilgtspēju. Militārā hunta (1973–1990) izmantoja savu absolūto varu, lai īstenotu radikālas tirgus reformas, tostarp sociālās drošības, veselības un izglītības privatizāciju. Kad atgriezās demokrātija, jaunā valdība saglabāja daudzas no šīm reformām, jo tās radīja spēcīgus labuma guvējus un konstitūcijai bija nepieciešami supermajori galvenajām izmaiņām. Čīles prezidenta sistēma kopā ar spēcīgu neatkarīgu centrālo banku un regulatīvajām aģentūrām ir nodrošinājusi stabilu pamatu turpmākai reformai. Tomēr varas koncentrācija izpildvarā izraisīja arī skandālus privatizācijas procesos, piemēram, valsts uzņēmumu pārdošanā par nenovērtētām cenām. OECD veiktajā Čīles ekonomiskajā pētījumā tiek analizēta tās modeļa attīstība.

Indija: Federālās parlamentārās sarežģītības

Indijas federālā parlamentārā sistēma apvieno spēcīgu centrālo izpildvaru ar spēcīgām valsts valdībām un daudzpartiju ainavu. Ekonomiskās reformas un privatizācija ir bijušas nevienmērīgas. 1991. gada maksājumu bilances krīze ļāva centrālajai valdībai izrauties cauri vērienīgai liberalizācijai, jo politiskais konteksts uz laiku samazināja veto spēlētājus. Bet tai sekojošos reformu viļņus bieži apturēja koalīcijas partneri, valsts valdības un tiesas. Piemēram, valstij piederošo banku un apdrošināšanas sabiedrību privatizāciju atkārtoti bloķēja darba ņēmēju apvienības, kuras atbalstīja politiskās partijas. Tikmēr telekomunikāciju un aviācijas privatizācija izdevās, jo tika izveidotas regulējošās institūcijas un centrālā valdība saglabāja pietiekamu varu. Pasaules Bankas Indijas valsts pārskats norāda uz pastāvīgiem institucionāliem ierobežojumiem reformu jomā.

Reformu stratēģiju pielāgošana valdības struktūrām

Izpratne par valdības struktūru ir ne tikai akadēmiskais uzdevums. Tas ir praktiska ietekme uz reformatoriem, starptautiskās organizācijas, un investoriem. Ja veto punkti ir daudz, reformatoriem var būt nepieciešams veidot plašākas koalīcijas, izmantot fiskālo krīzi, lai radītu logus iespējas, vai secības reformas, lai samazinātu opozīciju. Sistēmās ar koncentrētu izpildvaru, reformatoriem būtu jāuzsver pārredzamību un neatkarīgu uzraudzību, lai novērstu uztveršanas un nodrošinātu ilgtspēju.

Privatizācijai ir svarīga metodes izvēle.Konkurētspējīga solīšana, publiska kotēšana un darbinieku izpirkšana atbilst katram atšķirīgam politiskajam kontekstam. Parlamentārajās sistēmās ar spēcīgu partiju disciplīnu var ātri izdot visaptverošu privatizācijas programmu. Prezidenta sistēmās ar dalītu valdību reformatori var koncentrēties uz mazākiem, politiski mazāk jutīgiem valsts uzņēmumiem, kas vispirms veido uzticamību.

Secinājums

Valdības struktūra nav likteņa, bet gan stingri nosaka ekonomisko reformu un privatizācijas ceļu un tempu. Parlamentārās sistēmas ar vienpartijas vairākumu var būt strauju pārmaiņu dzinējspēks, tomēr tās var radīt pārspīlējumu un pretēju risku. Prezidenta sistēmas var piedāvāt stabilitāti, bet arī režģa situāciju. Federālās struktūras pieļauj eksperimentus, bet sarežģī valsts koordināciju. Visveiksmīgākie reformu veicēji ir tie, kas saprot savu institucionālo ainavu un amatniecības stratēģijas, ar kurām strādā – nevis pret – to stimulus, ko rada to valdības struktūra. Stabilitāte, efektīvas iestādes un politiskā griba joprojām ir kritiskie elementi, bet to apkopošana ir atkarīga no konstitucionālā un politiskā konteksta. Tā kā valstis visā pasaulē turpina lepoties ar liberalizācijas un valsts pārstrukturēšanas problēmām, salīdzinošās politiskās ekonomikas mācība paliek tikpat svarīga kā jebkad. Privatizācijas Barometra datubāze piedāvā datus par starpvalstu tendencēm turpmākai analīzei.