Apvienotajā Karalistē mēri arvien vairāk pievēršas publiskā un privātā sektora partnerībām (PPP) kā stratēģiskam mehānismam, lai finansētu un īstenotu nozīmīgus pilsētu attīstības projektus. Tā kā centrālo valdību budžeti ir pakļauti pastāvīgam spiedienam un pilsētas konkurē par ieguldījumiem, šī sadarbība piedāvā pragmatisku ceļu mājokļu celtniecībai, transporta tīklu uzlabošanai un sabiedriskās telpas atjaunošanai. Apvienojot publiskā sektora uzraudzību ar privātā sektora kapitālu un zināšanām, mēri cenšas paātrināt progresu dažu vissteidzamāko problēmu risināšanā, ar kurām saskaras Lielbritānijas pilsētas, sākot ar mājokļu krīzi un beidzot ar tīkla infrastruktūru.

Šī pieeja nav jauna — kopš 90. gadu privātās finanšu iniciatīvas (PFI) Apvienotā Karaliste ir izmantojusi privāto finansējumu publiskiem projektiem, bet tieši ievēlētu mēru, jo īpaši to, kuriem ir apvienotas pilnvaras, loma ir devusi jaunu impulsu PPP.

Kas ir publiskā un privātā sektora partnerības?

Publiskā un privātā sektora partnerības ir līgumiskas vienošanās, kurās privāta struktūra uzņemas publiskā projekta izstrādi, būvniecību, finansēšanu un darbību – bieži vien 25–30 gadu periodā. Savukārt privātais partneris saņem ieņēmumu plūsmas, parasti no publiskā sektora, kā vienotu maksu, vai no lietotāju maksām, piemēram, nodevām vai biļešu pārdošanas. Pamatdoma ir dalīt riskus un atlīdzību: publiskais sektors iegūst piekļuvi sākotnējam kapitālam un privātā sektora jauninājumiem, savukārt privātais partneris saņem paredzamu ilgtermiņa peļņu no saviem ieguldījumiem.

Apvienotā Karaliste ir piemērojusi PPP dažādās nozarēs – no skolām un slimnīcām līdz ceļiem un dzelzceļam. Mūsdienu PPP modeļi ir attīstījušies, iekļaujot vieglākus variantus, piemēram, projektēšanas, būvniecības, finanšu un uzturēšanas līgumus (DBFM), kā arī elastīgākus ieņēmumu sadales nolīgumus.

Lai gūtu dziļāku pārskatu par PPP struktūrām, Institute for Government sniedz noderīgu skaidrojumu par privāto finanšu vēsturi un modeļiem publiskos projektos.

Kā pilsētu mēri izmanto PPP pilsētu attīstībā

Lai gan katras pilsētas prioritātes atšķiras, visbiežāk tiek pievērsta uzmanība trim jomām: mājokļiem, transportam un sabiedriskajai telpai.

Mājokļu attīstība

Apvienotajā Karalistē pastāvīgi trūkst pieejamu mājokļu, un mēri izmanto PPP, lai atbloķētu apstādinātās vietas un paātrinātu piegādi.Lielajā Mančestrā mērs Andy Burnham’s Housing Strategy ir paļāvies uz kopuzņēmumiem ar privātajiem attīstītājiem, lai piegādātu tūkstošiem jauktu preču māju, tostarp ievērojamu daļu no pieejamām vienībām. Piešķirot zemi no valsts īpašuma un racionalizējot plānošanas apstiprinājumus, apvienotā iestāde samazina risku privātajiem partneriem, padarot shēmas finansiāli dzīvotspējīgas, kas citādi netiktu īstenotas.

Tāpat Rietummidlendā mērs Ričards Pārkers ir aizstāvējis partnerības modeļus, kas saista mājokļu piegādi ar infrastruktūras uzlabojumiem. PPP sistēma nodrošina, ka jaunu mājokļu attīstību papildina nepieciešamie ceļi, skolas un zaļās zonas, finansējot daļēji no attīstītāju iemaksām un daļēji no valsts dotācijām.

Birmingemas Perry Barr reģenerācija, kas saistīta ar 2022. gada Sadraudzības spēlēm, ir ievērojams piemērs. Padome kopā ar privātu konsorciju, lai pārveidotu lielu teritoriju jaunā dzīvojamā un komerciālā rajonā, piegādājot vairāk nekā 1000 mājas līdzās jauniem transporta savienojumiem un publiskajai sfērai. PPP struktūra ļāva ātri iepirkumu un būvniecību, izpildot spēļu termiņu, vienlaikus radot ilgtermiņa vērtību pilsētai.

Transporta infrastruktūra

Transports ir klasiska PPP joma, un Apvienotās Karalistes mēri arvien vairāk izmanto šīs partnerības, lai paplašinātu un modernizētu savus tīklus. Londonas Crossrail (tagad Elizabetes līnija) tika piegādāts daļēji, izmantojot PPP modeli, lai gan tā struktūra bija neparasti sarežģīta. Nesen mēri koncentrējās uz mazākiem, bet kritiskiem projektiem, piemēram, autobusu ātra tranzīta sistēmām, velotīkliem un piepilsētas dzelzceļa uzlabojumiem.

Anglijas rietumos Metro Mayor Dan Norris nodrošināja PPP Eštonas vārtiem uz Tempļa Mīdas masu tranzīta shēmu, apvienojot valsts finansējumu ar privātām investīcijām ritošajā sastāvā un sistēmās. Partnerības sistēma ļāva projektam virzīties uz priekšu divus gadus agrāk nekā būtu ļāvuši tradicionālie finansēšanas cikli.

Mančestras tramvaju tīkla paplašināšana ir atkarīga arī no PPP.Lielākās Mančestras transporta iestāde ir izmantojusi projektēšanas, būvniecības un finanšu līgumus, kas attiecas uz vairākiem Metrolink paplašinājumiem, nododot būvniecības risku privātiem konsorcijiem, vienlaikus saglabājot ilgtermiņa kontroli pār tarifiem un pakalpojumu kvalitāti. Šis modelis ir pierādījis rentabilitāti: Oldham un Rochdale līnijas paplašināšana tika piegādāta 15% no budžeta, salīdzinot ar parastajiem iepirkuma kritērijiem.

Sabiedriskās telpas un kultūras telpas

Parku, laukumu un kultūras vietu atjaunošana ir vēl viena joma, kur mēri piesaista privātos ieguldījumus. Piemēram, Bristoles Harbourside atjaunošana bija saistīta ar PPP starp pilsētas domi un attīstītāju, lai pārveidotu derelict dokus par jauktas lietošanas ūdensmalu ar publiskām promenādēm, restorāniem un dzīvokļiem. Privātais partneris finansēja lielāko daļu būvniecības, bet padome nodrošināja plānošanas noteiktību un pastāvīgu uzturēšanu valsts valstī.

Liverpūlē mērs Stīvs Roterams pārraudzīja pilsētas vēsturiskās krastmalas atjaunošanu, sadarbojoties ar Liverpūles pilsētas reģiona apvienoto pārvaldi un privātajiem investoriem. Izstāžu centra Liverpūle izveidi un "Titānika" viesnīcas paplašināšanu veicināja PPP, kas kopīgi guva ienākumus no pasākumu rīkošanas. Šie projekti ir veicinājuši tūrismu un radījuši simtiem darbavietu, kas liecina, ka PPP var atbalstīt gan ekonomisko izaugsmi, gan pilsētas telpas publisku izmantošanu.

Birmingemas pilsētas centra – publiskā sektora pleznas – rekonstrukcijas rezultātā tika izveidots vietējais biznesa uzlabošanas rajons (BID), kas sadarbojas ar pilsētas domi, lai finansētu labāku apgaismojumu, sēdvietas un pasākumu plānošanu. Lai gan šis mazākais modelis nav plaša mēroga infrastruktūras PPP, tas parāda, kā privātie uzņēmumi var tieši veicināt vietu veidošanu.

PPP ieguvumi pilsētu izaugsmei

PPP priekšrocības pilsētu attīstībā ir labi dokumentētas, taču tās ir kritiski jāizvērtē.

Paātrināta projekta piegāde

Tradicionālais publiskais iepirkums var būt lēns – paiet mēneši vai gadi no projekta koncepcijas līdz jauninājumam. PPP saspiež šo termiņu, jo privātajam partnerim ir spēcīgs stimuls ātri pabeigt darbu un sākt gūt peļņu. Mančestras MediaCityUK attīstībā PPP sistēma ļāva pirmo posmu uzsākt četru gadu laikā, salīdzinot ar aptuveni septiņiem gadiem, izmantojot tikai publisku pieeju. Šis ātrums ir īpaši vērtīgs mēriem, kuriem ir īsi vēlēšanu cikli un kuriem ir jāpierāda taustāmi rezultāti.

Izmaksu efektivitāte un riska pārnešana

Tā kā privātie uzņēmumi ir labāk sagatavoti šo risku pārvaldībai un var gūt apjomradītus ietaupījumus, projekti bieži vien tiek īstenoti rentablāk. Valsts revīzijas biroja pētījums atklāja, ka pareizi strukturēti PFI un PPP projekti Apvienotajā Karalistē ir par 60-70% vairāk pieejami laikā un budžetā, salīdzinot ar tradicionālajiem līgumiem. Tomēr kritiķi norāda, ka ilgtermiņa parādu apkalpošana var kompensēt šos ieguvumus; būtiska ir rūpīga strukturēšana.

Tā kā Apvienotās Karalistes valdība nosaka ierobežojumus vietējo pašvaldību aizņēmumiem, PPP ļauj pilsētām īstenot lielus projektus, nepārsniedzot fiskālos ierobežojumus, tas ir īpaši noderīgi reģionālo pilsētu mēriem, kuriem trūkst centrālā Londonas finansējuma.

Inovācijas un zināšanu pieejamība

Privātie partneri bieži vien sniedz specializētas zināšanas, ka vietējā valdība nevar uzturēt savu iekšējo vidi.Viedo pilsētu projektos, piemēram, Bristoles īstenotajā IoT sensoru izmantošanā gaisa kvalitātes monitoringam, PPP ar tehnoloģiju uzņēmumu nodrošināja progresīvu aprīkojumu un datu analīzi, ko pilsēta nevarētu izstrādāt viena pati. Pilsētas mēri arvien vairāk izmanto šīs partnerības, lai izmēģinātu jaunas pieejas energoefektivitātei, digitālajai savienojamībai un zaļajai infrastruktūrai.

Piemēram, Londonas Lielās pārvaldes partnerība ar Microsoft, lai radītu pilsētas digitālo dvīni plānošanas simulācijām, apvieno publiskos mērķus ar privātām tehnoloģiskām iespējām. Rezultātā radītais instruments palīdz lēmumu pieņēmējiem vizualizēt jaunu notikumu ietekmi uz transportu, gaisa kvalitāti un enerģijas izmantošanu – inovāciju, kas būtu pārmērīgi dārga publiskā sektora patstāvīgai attīstībai.

Problēmas un apsvērumi

Neraugoties uz šiem ieguvumiem, PPP nav panaceja. Mēriem ir jāorientējas uz būtiskām problēmām, un slikti strukturētas partnerības var radīt ilgtermiņa saistības nodokļu maksātājiem.

Sarežģītas sarunas

Ir ļoti grūti izstrādāt PPP līgumu, kas līdzsvaro risku un atlīdzību abām pusēm. Juridiskās un finansiālās sarežģītības dēļ bieži vien ir vajadzīgi dārgi konsultanti, un sarunas var turpināties gadiem ilgi. Apvienotās Karalistes agrīnās PFI slimnīcas tika kritizētas par to, ka tās slēdza neelastīgus līgumus, kas apgrūtināja pakalpojumu pielāgošanu.

Daudzās apvienotajās iestādēs šī pieredze joprojām tiek veidota. Rietummidlendas Kombinētā iestāde 2022. gadā izveidoja īpašu PPP vienību, bet mazākiem pilsētu reģioniem var pietrūkt joslas platuma, lai efektīvi pārvaldītu procesu. Pārredzamības nodrošināšana saistībā ar līguma noteikumiem ir tikpat svarīga; sabiedrībai jāspēj pārbaudīt jebkuras partnerības izdevīgumu un ilgtermiņa izmaksas.

Ilgtermiņa saistības un elastība

Šajā laikā politiskās prioritātes var mainīties, ekonomiskie apstākļi var mainīties un tehnoloģijas var attīstīties. 2010. gadā panāktā vienošanās par tramvaja PPP var izskatīties ļoti atšķirīga saistībā ar 2030. gadu elektriskajiem autonomajiem transportlīdzekļiem. Mēriem ir nepieciešams panākt elastību līgumos, izmantojot klauzulas par pārtraukumiem, atkārtotas sarunas vai tehnoloģiju atsvaidzināšanas mehānismus, lai izvairītos no tā, ka viņi tiek iesaistīti novecojušos risinājumos.

Carillion sabrukums 2018. gadā parādīja risku, ka viens privātais partneris varētu pārmērīgi paļauties uz PPP. Publiskā sektora sektoram bija jāglābj vairākas slimnīcas un ceļu PPP, pakļaujot nodokļu maksātājus izmaksu pārsniegumam. Mēriem ir jānodrošina, ka viņiem ir ārkārtas rīcības plāni un finanšu rezerves, lai apstrādātu šādus scenārijus, un jāizvairās no visu savu attīstības olu ievietošanas vienā privātā grozā.

Publiskā atbildība un naudas vērtība

Tā kā PPP ietver ilgtermiņa publiskos maksājumus privātiem uzņēmumiem, tās var uzskatīt par ārpusbilances aizņēmumu.Valsts revīzijas birojs ir atkārtoti atzīmējis, ka PPP bieži vien ir dārgākas nekā tiešs valsts aizņēmums ilgtermiņā, jo privātajam finansējumam ir augstākas izmaksas. Tāpēc mēriem ir jānodrošina, lai jebkura PPP piedāvā pierādāmu vērtību, ne tikai apejot budžeta izmaksas, bet arī nodrošinot reālu riska nodošanu un darbības ieguvumus, kas attaisno augstākas finansēšanas izmaksas.

Publisko pārredzamība ir vienlīdz svarīga. Apvienotās Karalistes Informācijas brīvības likums var attiekties uz dažiem PPP līgumiem, bet daudzos ir konfidencialitātes klauzulas, kas ierobežo kontroli. Vēlētie mēri ir īpaši atbildīgi par to, lai būtu atvērti vēlētājiem attiecībā uz jebkuras partnerības noteikumiem, izmaksām un darbības mērķiem. Iesaistot iedzīvotājus plānošanas posmā – izmantojot digitālās platformas vai publiskas sanāksmes – var veidot uzticēšanos un palīdzēt noteikt iespējamās nepilnības agrīnā posmā.

Vadībai par pārvaldības paraugpraksi piedāvā resursus pārskatatbildības saglabāšanai PPP.

Gadījumu izpēte Apvienotās Karalistes pilsētās

Vairākos Apvienotās Karalistes pilsētu reģionos ir pieejami instruējoši piemēri par PPP darbībā, kas atspoguļo uz partnerību balstītas attīstības potenciālu un praktisko realitāti.

Londona: Crossrail un Elizabetes līnija

Londonas Crossrail projekts, kas ir lielākais infrastruktūras projekts Eiropā, daļēji tika finansēts, izmantojot PPP starp Transport for London (TfL) un privātu konsorciju, kas atbildīgs par galveno tuneļu un staciju piegādi. Projekts saskārās ar ievērojamu kavēšanos un izmaksu pārsniegšanu, daļēji tāpēc, ka bija sarežģīti integrēt vairākus privātos līgumus. Tomēr, tiklīdz Elizabeth līnija darbojās, tā ir pārveidojusi ceļošanu pa kapitālu, palielinot jaudu par 10 % un radot miljardiem ekonomisko ieguvumu.

Mančestra: MediaCityUK

Projekts tika īstenots ar kopuzņēmuma Peel Holdings (privāts) un BBC (publisks) atbalstu, ko sniedza Salfordas pilsētas dome un Ziemeļrietumu attīstības aģentūra. Tas pārveidoja bijušo doklandi plaukstošā mediju un tehnoloģiju klasterī, BBC, ITV un simtiem radošo uzņēmumu. Galvenais veiksmes faktors bija elastīga partnerības struktūra, kas ļāva publiskajam sektoram nodrošināt zemi un infrastruktūru, savukārt privātais partneris pārvaldīja būvniecību un komerciālo attīstību. Rezultātā tika izveidots pasaules līmeņa digitālais centrs, kas pirmajā desmitgadē deva vairāk nekā 1 miljardu mārciņu reģionālajai ekonomikai.

Bristole: Arēna un Baltijas Wharf

Bristoles centieni būvēt arēnu – vēlāk pārdēvētu par Bristoles bāku atjaunotajai mūzikas norises vietai – sākotnēji izmantoja PPP modeli. Pilsētas dome kopā ar privātu attīstītāju izveidoja lielu izklaides vietu Baltic Wharf, bet pēc ilgstošām sarunām par riska dalīšanu projekts tika atcelts. Neveiksmīgā rīcība uzsver, cik grūti ir saskaņot intereses liela mēroga arēnās, kurās ieņēmumu prognozes ir visai neskaidras. Tomēr vēlāk pilsēta veiksmīgi nodrošināja PPP, lai atjaunotu esošo Kolstonas zāli (tagad Bristoles bāka), izmantojot vienkāršāku finansēšanas modeli, kas pierāda, ka partnerības struktūras elastīgums ir galvenais.

Bristoles pilsētas dome ir pirmā publiskā un privātā sektora partnerība, kas paredzēta mazākiem pasākumiem pilsētās. Bristolas pilsētas domes parkā PPP, kas paredzēta Pils parkam, bija iesaistīts privāts uzņēmums, kas pārvalda uzturēšanu un pasākumus apmaiņā pret daļu no ieņēmumiem no ēdināšanas un nomas. Šis modelis ir atbrīvojis publiskos līdzekļus citām prioritātēm, vienlaikus saglabājot parka uzturēšanu.

Birmingema: Sadraudzības spēles Legacy

Birmingema izmantoja PPP, lai nodrošinātu lielu daļu infrastruktūras 2022. gada Sadraudzības spēlēs, tostarp atjaunoto Aleksandra stadionu un sportistu ciematu Perijas Barrā. Ciemu uzbūvēja privāts attīstītājs saskaņā ar vienošanos, kas garantēja attīstītājam ilgtermiņa ieņēmumu plūsmu no vienību izīrēšanas kā studentu izmitināšanas vietu pēc Games. Šī inovatīvā struktūra ļāva Birmingemai izvairīties no sākotnējām kapitāla izmaksām, vienlaikus nodrošinot kvalitatīvus mājokļus, kas kalpos pilsētai gadu desmitiem. Tomēr pēc Games izvietošana ir bijusi zemāka, nekā gaidīts, parādot risku, ka pieprasījuma prognozes var neīstenoties – risku, kas ir kopīgs abiem partneriem.

Nākotnes perspektīvas

Tā kā Apvienotās Karalistes varas iestādes turpina paplašināties ar decentralizācijas darījumu starpniecību, PPP izmantošana pilsētu attīstībā, visticamāk, palielināsies.

Pirmkārt, klimata ārkārtas situācija ir tāda, ka pieprasījums pēc zaļās infrastruktūras — no centralizētās siltumapgādes tīkliem līdz elektrotransportlīdzekļu uzlādes punktiem — bieži prasa ievērojamus sākotnējos ieguldījumus. PPP var atbrīvot privāto kapitālu šiem projektiem, jo īpaši, ja ieņēmumus var gūt, izmantojot lietošanas maksu vai enerģijas ietaupījumus.Lielākās Mančestras kombinētās iestādes pirmā pieeja sabiedrisko ēku modernizēšanai, izmantojot PPP energoefektivitātes nodrošināšanai, visticamāk, tiks izmantota citos pilsētu reģionos.

Otrkārt, valdības izlīdzināšanas programma virza finansējumu ar majoral apvienoto iestāžu starpniecību, no kurām daudzām būs jāpapildina dotācijas ar privātiem ieguldījumiem, lai sasniegtu savus mērķus.

Treškārt, mēri pēta elastīgākus partnerības modeļus, piemēram, sociālās ietekmes obligācijas un pašvaldību obligācijas, kas emitētas kopā ar privātajiem partneriem, lai samazinātu atkarību no tradicionālajām PFI veida struktūrām.Liverpūles pilsētas reģiona nesen izveidotais Pilsētu inovāciju fonds izmanto jauktu finanšu modeli, apvienojot valsts dotācijas, privāto kapitālu un ietekmē ieguldījumus maza mēroga pilsētu projektu atbalstam.

Tomēr nākotnes PPP panākumi būs atkarīgi no trim faktoriem: stabilas pārvaldības sistēmas, patiesas kopienas iesaistīšanās un vēlme mācīties no iepriekšējām kļūdām — gan iekšzemes, gan starptautiskā līmenī. Salīdzinošā perspektīvā ESAO PPP zināšanu centrs sniedz gadījumu izpēti un norādījumus, kurus Apvienotās Karalistes mēri var izmantot.

Visbeidzot, publiskā un privātā sektora partnerības piedāvā mērus kā spēcīgu, bet nepilnīgu instrumentu pilsētu attīstības veicināšanai.