Ievads: Konstitūcijas ilgstošā ietekme uz Amerikas Monetāro iestādi

ASV konstitūcija, kas tika ratificēta 1788. gadā, joprojām ir augstākais zemes likums, kas nodrošina strukturālo un tiesisko regulējumu, kurā darbojas visas federālās iestādes. Viena no tās viskonsekventākajām funkcijām, bet bieži vien neievēro tās lomu valsts monetārās sistēmas un centrālās bankas – Federālās rezerves – veidošanā. Lai gan Konstitūcijā nav minēta centrālā banka pēc nosaukuma, tā liek pamatus šādai iestādei, piešķirot īpašas varas dotācijas, federālisma principus un kontroles un līdzsvara sistēmu. Izpratne par šo konstitucionālo fonu ir būtiska, lai saprastu, kā Federālās rezerves īsteno monetāro politiku, kā arī tās pilnvaras un kāpēc noteiktas politikas debates, piemēram, par federālās valdības neatkarību vai tās ārkārtas kreditēšanas pilnvaru jomu, būtībā ir konstitucionālas.

Konstitūcijas I pants, 8. pants, 5. punkts piešķir Kongresam varu „Montēt naudu, regulēt tās vērtību un ārvalstu monētu, un noteikt svaru un mēru standartu.” Šī klauzula kopā ar nepieciešamo un pareizo klauzulu (18. pants) dod Kongresam plašas iespējas izveidot institūcijas un pieņemt likumus, kas ļauj efektīvi izmantot šīs monetārās pilnvaras. Pagājušā gadsimta laikā šī konstitucionālā vara ir bijusi juridiskais pamats 1913. gada Federālo rezervju aktam, ar kuru tika izveidota Federālo rezervju sistēma. Feda divkāršais mandāts — maksimāla nodarbinātība un stabilas cenas — tā instrumenti, lai ietekmētu naudas piegādi, un tā attiecības ar Kongresu, ir atvasināti no konstitucionālajiem principiem, kas ir interpretēti un pilnveidoti ar likumu, tiesu nolēmumu un politiskās prakses palīdzību.

Šajā rakstā ir pētīts, kā Konstitūcija ir veidojusi Federālo Rezervi un tās monetārās politikas īstenošanu. Mēs pārbaudīsim centrālo banku konstitucionālos pamatus Amerikas Savienotajās Valstīs, vēsturiskās debates, kas noveda pie Federālās Bankas izveides, juridiskos ierobežojumus tās darbībai un šo konstitucionālo sakņu aktuālo ietekmi. To darot, mēs vēlamies nodrošināt visaptverošu izpratni par to, kāpēc Federālā Rezerve darbojas tā, kā tā to dara, un kāpēc konstitucionālie argumenti turpina izpausties diskusijās par monetāro reformu, federatīvo neatkarību un federālās varas robežām.

Konstitucionālais fonds centrālajām bankām ASV

Konstitūcija skaidri neatļauj centrālās bankas izveidi. Tā vietā Kongresam tiek piešķirtas skaitītas pilnvaras, ar desmito grozījumu, kas paredz visas pārējās pilnvaras valstīm vai iedzīvotājiem. Jautājums par to, vai Kongress varētu parakstīt nacionālo banku, un ar pagarinājumu – centrālo banku, tika asi apspriests agrīnajā republikā. Šo debašu atrisināšana radīja precedentu, kas turpina atbalstīt Federālo Rezervi šodien.

I pants, 8. iedaļa: Kongresa monetārā vara

Galvenie konstitucionālie noteikumi, kas attiecas uz Federālo Rezervi, ir atrodami I panta 8. iedaļā. Papildus monētu klauzulai Kongresam ir arī pilnvaras aizņemties naudu uz ASV kredīta, regulēt tirdzniecību ar ārvalstīm un starp vairākām valstīm (Tirdzniecības klauzula), kā arī izstrādāt visus likumus, kas ir nepieciešami un piemēroti, lai īstenotu iepriekš minētās pilnvaras. Kopā šīs klauzulas nodrošina plašu juridisko pamatu centrālajai bankai, kas var emitēt valūtu, pārvaldīt valsts maksājumu sistēmu un ietekmēt kreditēšanas nosacījumus.

Svarīgi ir tas, ka Konstitūcija arī skaidri aizliedz valstīm naudas monetēšanu, kredītrēķinu izsniegšanu vai jebko citu, izņemot zelta un sudraba monētu izgatavošanu par parādu samaksu (I pants, 10. iedaļa). Tas nodrošina, ka monetārā iestāde ir federāla atbildība, novēršot haosu valsts emitētajām valūtām, kas bija nomocījusi konfederācijas periodu. Federālā rezerve kā valsts centrālā banka darbojas šajā federālajā monopolā par monetāro radīšanu.

Nepieciešamā un pareizā klauzula un vara

Par nepieciešamo un pareizu klauzulu (I pants, 8. iedaļa, 18. klauzula) ir pieņemti pusgadu Augstākās tiesas nolēmumi, kas tieši ietekmē Federālās rezerves konstitucionalitāti. McCulloch pret Maryland (1819) priekšsēdētājs Džons Māršals (John Marshall) spoži atzina, ka Kongresam bija netiešas pilnvaras, kas nav skaidri minētas Konstitūcijā. Lieta radās no Merilendas mēģinājuma aplikt ar nodokli Otro ASV Banku, kas bija Fed priekštecis. Tiesa lēma, ka bankas noslēgšana ir “nepieciešams un atbilstošs” līdzeklis, lai īstenotu Kongresa uzskaitītās pilnvaras, tostarp pilnvaras iekasēt nodokļus, aizņemt naudu un regulēt tirdzniecību, lai gan šāda banka nebija minēta Konstitūcijā.

Šis netiešas varas princips ir konstitucionālais pamats, uz kura balstās Federālā Rezerve. Kad Kongress 1913. gadā pieņēma Federālo Rezervju likumu, tas balstījās uz to pašu pamatojumu: centrālās bankas izveide bija ērts un noderīgs instruments, lai īstenotu tās konstitucionālo varu pār valūtu, kredītu un banku sistēmu. Vēlākās Augstākās tiesas lietas, piemēram, Amerikas Savienotās Valstis pret Butler (1936) un Wickard pret Filburn (1942) ir paplašinājušas federālās varas darbības jomu saskaņā ar Tirdzniecības klauzulu, sniedzot papildu konstitucionālu atbalstu Fed lomai valstu finanšu tirgu regulēšanā.

Vēsturiskais konteksts: no Pirmās bankas līdz Federālo rezervju likumam

Lai novērtētu konstitucionālo ietekmi uz Federālo Rezervi, ir noderīgi saprast centrālo banku vēsturisko attīstību ASV. Debates par Amerikas Savienoto Valstu Pirmo un Otro banku bija pamatā konstitucionālas debates, pret netiešajām pilnvarām stingri celtnieki.

Pirmā un otrā ASV banka

Aleksandrs Hamiltons kā valsts kases sekretārs 1791. gadā ierosināja ASV Pirmo banku. Viņš apgalvoja, ka Konstitūcijas nepieciešamā un pienācīgā klauzula ļāva Kongresam izveidot nacionālo banku kā valsts finanšu pārvaldības instrumentu. Tomass Džefersons un Džeimss Medisons iebilda pret banku, apgalvojot, ka Konstitūcija nepiešķir Kongresam šo varu. Prezidents Džordžs Vašingtons nostādīja Hamiltonu, parakstot banku likumā. Pirmā banka darbojās līdz tās hartas beigām 1811. gadā, radot precedentu federālajai līdzdalībai banku sektorā.

ASV Otrā banka tika nofraktēta 1816. gadā pēc 1812. gada kara finanšu izjukumiem. Tās konstitucionālums atkal tika apstrīdēts, bet Augstākās tiesas lēmums McCulloch pret Maryland apstiprināja, ka Kongress varētu nofraktēt banku. Tomēr prezidents Endrū Džeksons, būdams nelokāms Otrās bankas pretinieks, 1832. gadā deva veto savai pārģērbšanās zīmei, apgalvojot, ka tā ir pretrunā un ka tās pilnvaras nav “nevajadzīgas un pareizas”, bet vienkārši ērtas. Džeksona veto un vēlākā Otrās bankas demīze gandrīz 80 gadus atstāja ASV bez centrālās bankas.

1907. gada panika un aicinājums veikt reformas

Centrālās bankas trūkums veicināja virkni finanšu paniku, īpaši 1907. gada panika, kas atklāja valsts decentralizētās banku sistēmas nestabilitāti. Reaģējot uz to, Kongress izveidoja Nacionālo monetāro komisiju, kas pētīja centrālo banku sistēmas Eiropā un ieteica izveidot centrālo banku. 1913. gada Federālo rezervju akts bija intensīvas politiskas un konstitucionālas diskusijas rezultāts. Atbalstītāji apgalvoja, ka Konstitūcijas komercija un monetārās pilnvaras attaisno centrālās banku sistēmas izveidi, lai nodrošinātu elastīgu valūtu, diskonta komercpapīru un kalpotu kā pēdējās instances aizdevējs. Pretinieki, atsaucoties uz Džefersonijas argumentiem, apgalvoja, ka šāda iestāde koncentrēs varu un pārsniegs konstitucionālos ierobežojumus.

Kongress galu galā pieņēma likumu, un prezidents Vudrovs Vilsons to parakstīja likumā. Federālā rezervju sistēma tika veidota kā decentralizēta centrālā banka – kompromiss starp tiem, kuri baidījās no centralizētas varas, un tiem, kuri vēlējās spēcīgu monetāro iestādi. Sistēma ietvēra divpadsmit reģionālās federālās rezervju bankas, Vašingtonas Valsts padomes un Federālā atklātā tirgus komitejas (FOMC), kas nosaka monetāro politiku. Šī struktūra atspoguļoja konstitucionālās bažas par federālo pārsvaru, saglabājot privāto banku lomu un reģionālo pārstāvniecību.

Federālās rezerves konstitucionālais mandāts un pilnvaras

Federālo rezervju likumā ar grozījumiem ir izklāstīti Federālās valdības mērķi un pilnvaras, bet Konstitūcija nenosaka konkrētus politikas mērķus, bet nosaka pamatu, saskaņā ar kuru Kongress deleģē pilnvaras Federālajai valdībai.

Divējāda mandāts: maksimālā nodarbinātība un stabilas cenas

Federālā Rezerve bieži tiek raksturota kā ar “divējāda mandāta”: lai veicinātu maksimālu nodarbinātību un stabilas cenas. Šis mandāts ir atvasināts no Kongresa konstitucionālās autoritātes regulēt tirdzniecību un monētu naudu. pati Konstitūcija nenosaka nodarbinātības vai cenu stabilitātes mērķus, bet Kongress noteica, ka šādi mērķi ir nepieciešami, lai īstenotu savas uzskaitītās pilnvaras. Divējāds mandāts ir konstitucionālo ekonomiskās stabilitātes un vispārējās labklājības principu paušana likumā.

Fed praksē uzskata, ka “maksimālais nodarbinātības līmenis” ir visaugstākais nodarbinātības līmenis, kas atbilst stabilai inflācijai. “Rezultātu cenas” parasti tiek definētas kā inflācija 2 % apmērā ilgtermiņā, ko nosaka, nosakot pēc Individuālā patēriņa izdevumu (PCE) cenu indeksa. Fed instrumenti – atklātā tirgus operācijas, diskonta likme un rezervju prasības – tiek izmantoti, lai ietekmētu procentu likmes un naudas piedāvājumu, tiecoties sasniegt šos mērķus. Šo darbību konstitucionālais pamatojums balstās uz ideju, ka Kongress ir deleģējis Fed iestādei monetārās politikas īstenošanu likuma robežās.

Fedas neatkarības un kongresa pārraudzība

Viens no visvairāk apspriestajiem aspektiem Federālās Rezerves konstitucionālā stāvokļa ir tās neatkarība. Fed nav kabinets departaments; tā ir neatkarīga aģentūra valdībā. Tās lēmumus par monetāro politiku tieši neapstiprina prezidents vai kongress, lai gan tā locekļus ieceļ prezidents un apstiprina Senāts, un Kongress var jebkurā laikā grozīt Federālo Rezervju likumu.

Šī neatkarība sakņojas konstitucionālajos varas dalīšanas un kontroles un līdzsvara principos. Dibinātāji saprata, ka naudas un kredītu kontrole var tikt pakļauta politiskām manipulācijām. Izolējot centrālo banku no īstermiņa politiskā spiediena, federālists var pieņemt lēmumus, pamatojoties uz ekonomiskiem apstākļiem, nevis vēlēšanu cikliem. Vienlaikus Konstitūcija prasa, lai visa federālā vara tiktu īstenota atbildības ietvaros. Fed ziņojumi regulāri tiek nosūtīti Kongresam, tā finanšu pārskati tiek revidēti, un tās amatpersonas apliecina uzraudzības komiteju priekšā.

Augstākā tiesa ir atbalstījusi Federālās Valsts padomes neatkarību vairākos kontekstos, lai gan tā ir apstiprinājusi Kongresa pilnvaras mainīt vai pat atcelt aģentūru. Loving v.Amerikas Savienotās Valstis (1988) un citās lietās Tiesa ir atzinusi, ka Kongress var deleģēt pilnvaras izpildvarai, ja vien tas nodrošina saprotamu principu, lai vadītu savu darbību. Par šo pamatprincipu kalpo Federālās Valsts Rezervju akta dubultās pilnvaras.

Konstitucionālie ierobežojumi monetārās politikas jomā

Lai gan Konstitūcija nodrošina juridisko pamatu Federālajai Rezervei, tā arī uzliek ierobežojumus. Šie ierobežojumi izriet no Tiesību akta, federālisma struktūras un pienācīga procesa principa.

Līdzdalības klauzula un monetārā politika

Piektā grozījuma iegādes klauzula, kas aizliedz privātā īpašuma izmantošanu publiskai izmantošanai bez kompensācijas, dažkārt ir izmantota, apstrīdot federālo rezervju darbību. Piemēram, tādas politikas kā kvantitatīvās izlīdzināšanas (liela apmēra aktīvu pirkumi) politika ir kritizēta par valūtas vērtības potenciāli pazemināšanu un uzkrājumu pirktspējas samazināšanos. Juridiskie zinātnieki ir debatējuši par to, vai šāda ietekme ir īpašuma “uzņemšana”. Tiesas ir konsekventi nospriedušas, ka monetārās politikas darbības, kas ietekmē naudas vērtību kopumā, nav uzskatāmas par kompensējamu rīcību, jo tās ir likumīga Kongresa monetāro pilnvaru īstenošana. Tomēr konstitucionālais princips kalpo kā atgādinājums, ka federācijai jādarbojas robežās, kas respektē privātīpašuma tiesības.

Pienācīga procedūra un federālo rezervju noteikumu izstrāde

Piektā grozījuma punkts par pienācīgu procesu attiecas arī uz Federālo rezervi, kad tā izdod noteikumus, kas skar bankas, finanšu iestādes un privātpersonas. Federālajai bankai jāievēro administratīvā procedūra, jāsniedz paziņojums un iespēja izteikt komentārus un jānodrošina, ka tās noteikumi nav patvaļīgi vai kaprīzi. Piemēram, kad Federālajai bankai ir noteiktas rezervju prasības vai tā īsteno stresa testus, tai tas jādara tādā veidā, lai tiktu ievērotas tās regulēto struktūru konstitucionālās tiesības. Lai gan šīs procesuālās prasības nav unikālas attiecībā uz Federālo Rezervi, tās izriet no konstitucionālās taisnīguma garantijas.

Federālisms un federālpolitiskā struktūra

Konstitūcijas federālā struktūra ietekmē Federālās valdības darbību smalkāk. Divpadsmit reģionālās Federālās Rezervju bankas tika izveidotas, lai nodrošinātu, ka monetārā politika atspoguļo dažādos ekonomiskos apstākļus visā valstī. Katrai reģionālajai bankai ir prezidents, kurš piedalās FOMC sanāksmēs un sniedz ieguldījumu reģionālā perspektīvā. Šis decentralizētais dizains sasaucas ar kadru vēlmi novērst varas koncentrāciju vienā vietā. Tā arī atbilst principam, ka valstis un vietējie iedzīvotāji var paust savu viedokli valsts ekonomikas pārvaldībā.

Mūsdienu konstitucionālās debates, kas ietver federālo rezervi

Pēdējos gados ir radušies vairāki konstitucionāli jautājumi par Federālās Rezerves pilnvarām un to robežām, un šīs debates bieži vien ir vērstas uz Federālās Valsts bankas ārkārtas kreditēšanas iestādes darbības jomu, tās lomu fiskālajā politikā un tās darbības pārredzamību.

Aizdevumi ārkārtas gadījumos saskaņā ar 13. panta 3. punktu

2008. gada finanšu krīzes laikā Federālās bankas (Feded) atsaucās uz reti izmantoto Federālo rezervju likuma 13. panta 3. punktu, lai aizdotu nebanku finanšu iestādēm, piemēram, ieguldījumu bankām un komercpapīru emitentiem. Konstitūcijai bija nepieciešams, lai šīs apropriācijas tiktu piešķirtas Kongresā, un tika uzdots jautājums par to, vai šāda aizdošana ir valsts līdzekļu nekonstitūcijas izdevumi bez kongresu apstiprinājuma. 2010. gada Dodd-Frank likums noteica jaunus ierobežojumus 13. panta 3. punktā paredzētajiem aizdevumiem, pieprasot Federālajai bankai saņemt Valsts kasei apstiprinājumu un nodrošināt, lai aizdevumu programmas būtu plašākas nekā paredzētas atsevišķiem uzņēmumiem.

Deutsche Bank National Trust Co. pret Federal Reserve Bank of New York (2013) un citās lietās tiesas kopumā ir aizstāvējušas Federālās bankas ārkārtas kreditēšanas iestādi, atsaucoties uz Kongresa piešķirto plašo rīcības brīvību. Tomēr saglabājas konstitucionālā spriedze: federāļu neatkarībai monetārajā politikā jābūt līdzsvarotai pret Kongresa prerogatīvu atļaut tēriņus un noteikt federālās varas robežas.

Kvantitatīvā skaitīšana un Konstitūcija

Fed lēmums iegādāties lielas summas valsts obligācijas un ar hipotēkām nodrošinātus vērtspapīrus pēc 2008. gada – un atkal COVID-19 pandēmijas laikā – arī izraisīja konstitucionālas debates. Daži kritiķi apgalvo, ka kvantitatīvās mīkstināšanas dēļ tiek svītrota robeža starp monetāro un fiskālo politiku, ļaujot Fed finansēt valsts izdevumus bez tiešas kongresu atļaujas. Aizstāvji iebilst, ka Fed tikai īsteno savas konstitucionālās pilnvaras regulēt naudas piegādi un ka Kongress netieši ratificēja šīs darbības, grozot Federālo rezervju likumu, lai atļautu procentu maksājumus par rezervēm.

Konstitucionālā jautājuma centrā ir tas, cik lielā mērā Fed rīcība pārsniedz monētu un valūtas regulēšanu, pārtopot par Kongresam rezervētajām jomām. Līdz šim neviena tiesa nav noklusējusi kvantitatīvu atvieglošanas programmu kā nekonstitucionālu, bet debates uzsver konstitucionālās interpretācijas aktualitāti monetārajā politikā.

Spiediens pēc caurspīdīgas barības

Vēl viena konstitucionāla tēma ir pārredzamība. Pirmā grozījuma runas un preses aizsardzība, kā arī valdības atbildības princips, ir saistīta ar prasību pēc lielākas federācijas pārredzamības. 1993. gadā Augstākā tiesa federālajā atvērtā tirgus komitejā nosprieda, ka FOMC nav nekavējoties jāatklāj savi gandrīz laika politiskie lēmumi, bet vēlākās likumdošanas un politikas izmaiņas ir palielinājušas Feda atvērtību. Šodien federālajā sistēmā tiek publicēti protokoli, ekonomiskās prognozes un ieraksti ar piecu gadu nobīdi. Daži kritiķi apgalvo, ka demokrātiskās atbildības nodrošināšanai ir nepieciešama vēl lielāka pārredzamība; citi iebilstu pret to, ka pārāk liela pārredzamība varētu mazināt politikas efektivitāti. Šis līdzsvars atspoguļo konstitucionālo spriedzi starp efektīvu valdību un sabiedrības uzraudzību.

Federālās rezerves konstitūcija un nākotne

Tā kā ekonomika attīstās, visticamāk radīsies jauni konstitucionāli jautājumi. Piemēram, digitālo valūtu pieaugums rada jautājumus par Kongresa spēju monēt naudu un par to, vai Fed var emitēt centrālās bankas digitālo valūtu (CBDC) saskaņā ar spēkā esošajiem tiesību aktiem. Privātums aizstāvji ir izvirzījuši ceturto grozījumu bažas par uzraudzību un datu vākšanu digitālo maksājumu sistēmā. Konstitucionālajam satvaram būs jāpielāgojas šiem izaicinājumiem.

Tāpat priekšlikumi veikt Fed reformu, piemēram, piemērot naudas likumu, kas piesaistītu procentu likmes formulai, radīt konstitucionālus jautājumus par likumdošanas varas deleģēšanu. Ja Kongress pārāk stingri ierobežotu Fed rīcības brīvību, tas varētu tikt uzskatīts par izpildvaras nekonstitūcijas pārkāpumu; ja tas pārāk plaši deleģē, tas varētu pārkāpt nedeleģēšanas doktrīnu, kas prasa Kongresam nodrošināt saprotamu principu. Augstākās tiesas nesenā interese par administratīvās valsts atjaunošanu liecina, ka turpmāk ar Fed saistītās lietas varētu pārbaudīt tās neatkarības robežas.

Secinājums: konstitucionāla institūcija ekonomikas pārmaiņām

Federālā Rezervju sistēma ir rezultāts Konstitūcijas – izveidota saskaņā ar Kongresa skaitīto pilnvaras, ko veido nošķirot pilnvaras, un ierobežo individuālās tiesības un federālisms. Konstitūcija nenosaka detaļas monetāro politiku, bet tā paredz spēles noteikumus, kurā Fed jādarbojas. No Aleksandra Hamiltona bankas līdz mūsdienu FOMC, konstitucionālie principi pārbaudes un bilances, netiešās pilnvaras, un atbildība ir virzīta attīstību amerikāņu naudas un kredītu.

Palūkojoties nākotnē, Federālajai Federālajai bankai arī turpmāk būs jāveic konstitucionāla pārbaude. Neatkarīgi no tā, vai jautājums ir par ārkārtas kreditēšanu, digitālajām valūtām vai tās neatkarības robežām, Konstitūcija paliks kā pamata dokuments, kas gan dod tiesības, gan ierobežo Amerikas Savienoto Valstu monetāro autoritāti. Izpratne par šo konstitucionālo mantojumu ir būtiska ikvienam, kas vēlas izprast Federālās Rezerves lomu Amerikas pārvaldības sistēmā.

For further reading, see the Federal Reserve’s official overview of its structure, the Constitution Annotated’s analysis of the coinage clause, the text of McCulloch v. Maryland, and the United States v. Butler decision on the spending power. These sources provide deeper insight into the constitutional issues discussed above.