Introdução: Desafio Global de Urbanização

Em 2050, quase 70% da população mundial deve viver em áreas urbanas, somando 2,5 bilhões de pessoas às cidades, e essa urbanização rápida pressiona imensamente os governos para fornecerem infraestrutura de habitação, transporte, água, saneamento e energia, a capacidade de planejar, financiar e executar esses projetos depende muito da estrutura de governança de um país, os dois modelos dominantes, federais e unitários, modelam como os desafios de urbanização são identificados, recursos e resolvidos, entendendo que suas abordagens distintas são essenciais para os decisores políticos, planejadores urbanos e investidores que buscam soluções de infraestrutura eficazes.

Sistemas federais distribuem poder entre um governo nacional e estados ou províncias regionais, cada um com responsabilidades definidas constitucionalmente, sistemas unitários concentram autoridade em um governo central que delega poderes às administrações locais a seu critério, essas diferenças estruturais produzem estratégias contrastantes para gerenciar o crescimento urbano, financiar infraestrutura e equilibrar interesses regionais concorrentes, este artigo examina ambos os modelos em profundidade, compara seu desempenho e destaca lições para o desenvolvimento urbano sustentável.

Governos Federais e Urbanização

Em países federais como Estados Unidos, Índia, Alemanha, Canadá e Austrália, política urbana e investimento em infraestrutura são largamente descentralizados, governos estaduais ou provinciais têm autoridade primária sobre uso de terra, zoneamento, planejamento de transportes, habitação pública e serviços públicos locais, e este arranjo permite que governos regionais ajustem soluções às condições locais, uma cidade de cinturão solar como Phoenix pode priorizar a conservação da água, enquanto uma metrópole do norte como Chicago se concentra em melhorias de trânsito, a flexibilidade do federalismo muitas vezes produz respostas inovadoras e específicas para as pressões de urbanização.

Os estados mais ricos podem cobrar impostos mais elevados e atrair investimentos privados, construir sistemas de trânsito de última geração e habitação acessível, estados pobres, limitados por economias mais fracas, lutar para manter estradas básicas, sistemas de água e escolas, o Escritório de Responsabilidade Civil dos EUA documentou que os gastos com infraestrutura per capita variam muito entre os estados, com regiões rurais e de baixa renda ficando mais atrasadas, esse desenvolvimento desigual pode exacerbar desigualdades existentes e prejudicar a coesão econômica nacional.

Desafios de Coordenação em Sistemas Federais

Outra característica do federalismo é a necessidade de coordenação intergovernamental, grandes projetos de infraestrutura, como rodovias de alta velocidade ou rodovias interestaduais, muitas vezes cruzam fronteiras estaduais e exigem acordos sobre financiamento, padrões e cronogramas, por exemplo, o projeto ferroviário de alta velocidade da Califórnia, ligando Los Angeles e São Francisco, enfrentou décadas de atrasos e superações de custos em parte devido a disputas entre agências estaduais, supervisão federal e governos locais, da mesma forma, a Missão Cidades Inteligentes da Índia envolve coordenação entre o governo central, governos estaduais e corporações municipais, levando à implementação de gargalos.

Muitos governos subnacionais não têm capacidade de empréstimo ou fontes de receita para financiar infra-estruturas urbanas em grande escala, devem contar com subsídios federais, parcerias público-privadas ou mercados de títulos, nos Estados Unidos, o governo federal fornece fundos de transporte através de programas como a Lei de Investimento em Infra-estrutura e Emprego (IIJA), mas os estados devem competir por esses dólares, deixando algumas cidades menores carentes, e o Banco Mundial observa que em contextos federais, “desequilíbrios fiscais verticais” muitas vezes exigem mecanismos complexos de transferência que podem atrasar projetos e aumentar custos administrativos.

Histórias de sucesso na Gestão Urbana Federal

Apesar desses desafios, o federalismo tem produzido notáveis sucessos urbanos. O sistema federal alemão, com governos fortes do estado (Länder), tem permitido o planejamento regional coordenado para a região metropolitana do Reno-Ruhr, um dos maiores da Europa. O modelo Verkehrsverbund (associação de transportes), que integra ferrovias, ônibus e serviços de bonde em vários estados, é um marco global para um eficiente trânsito público.

Na Índia, o federalismo permite que estados como Maharashtra e Gujarat promovam estratégias de urbanização agressivas, incluindo corredores industriais dedicados e expansões ferroviárias, enquanto estados mais pobres como Bihar dependem mais de esquemas centrais, essa flexibilidade pode acelerar o crescimento em regiões dinâmicas, mas também arriscar criar um processo de urbanização de duas velocidades dentro do mesmo país.

Governos unitários e Urbanização

Esta centralização permite políticas uniformes, financiamento simplificado e planejamento coordenado a longo prazo em todo o país.

Sistemas unitários podem responder rapidamente aos desafios de urbanização nacional porque a tomada de decisão não requer consenso entre vários estados. O governo central do Japão, através do Ministério da Terra, Infraestrutura, Transporte e Turismo (MLIT), tem impulsionado a expansão de alta velocidade do trem (Shinkansen), códigos de construção resistentes a terremotos, e políticas de cidades compactas que se aplicam uniformemente de Tóquio para cidades rurais.

Riscos de Planejamento Centralizado

No entanto, a centralização também acarreta riscos bem documentados, políticas uniformes podem ignorar as condições locais, levando a investimentos inadequados ou ineficazes, uma política de habitação projetada para Paris pode falhar em Marselha ou Lyon, onde o clima, a demografia e a estrutura econômica diferem, e críticos da política urbana francesa argumentam que o planejamento de cima para baixo produziu grandes subúrbios (banlieues) mal integrados, sofrendo de isolamento social e serviços inadequados, e também o quadro de planejamento nacional do Reino Unido tem sido criticado por favorecer o desenvolvimento no sudeste, exacerbando desequilíbrios econômicos regionais.

Outra desvantagem é o potencial de inércia burocrática, porque decisões requerem aprovação de vários ministérios centrais, projetos podem enfrentar longos atrasos, o projeto Crossrail (Elizabeth Line) de Londres, embora bem sucedido, levou mais de uma década do que o planejado devido a revisões repetidas para escopo e financiamento por órgãos do governo central, em sistemas unitários, os líderes locais têm autonomia limitada para ajustar planos para atender às necessidades da comunidade, o que pode reduzir o engajamento e a confiança dos cidadãos.

Exemplos de Excelência Centralizada

Apesar desses riscos, modelos unitários alcançaram notáveis feitos de infraestrutura.A rápida urbanização da Coreia do Sul após a Guerra da Coreia foi guiada por um forte planejamento central – o governo construiu novas cidades inteiras como Sejong, a capital administrativa, e desenvolveu uma rede ferroviária integrada de alta velocidade (KTX) que agora conecta a maioria das principais cidades.O governo central também gerenciava o fornecimento de habitação através de corporações de construção apoiadas pelo Estado, ajudando a estabilizar os preços no mercado em expansão de Seul.O Grand Paris Express, um projeto de metro automatizado de 200 quilômetros, está sendo entregue por uma empresa estatal (Société du Grand Paris) com uma visão nacional única, ignorando a fragmentação que um sistema federal poderia criar.

A experiência do Japão com o envelhecimento da infraestrutura e o declínio populacional também mostra como sistemas unitários podem girar rapidamente.

Análise Comparativa: forças e fraquezas

Financiamento e Investimento em Infra-estruturas

Em sistemas federais, o financiamento de infraestrutura muitas vezes depende de receitas fiscais estaduais e subsídios federais, levando a investimentos irregulares. Um estado com uma economia forte pode pedir empréstimos baratos e financiar projetos, enquanto um estado mais pobre luta para manter os ativos existentes. Sistemas unitários podem direcionar receita fiscal nacional para regiões carentes, como o Reino Unido faz através de sua agenda de “nivelamento” mas isso pode criar dependência e pode não refletir prioridades locais.

Velocidade de Implementação

Os governos unitários geralmente entregam grandes projetos uniformes mais rápido. Em contraste, os EUA têm lutado para construir até 50 quilômetros de um verdadeiro sistema de alta velocidade. No entanto, a velocidade unitária pode vir ao custo de entrada da comunidade: projetos podem prosseguir sem consulta adequada, levando a deslocamentos sociais e desafios legais mais tarde. sistemas federais, com vários pontos de veto, podem ser mais lentos, mas podem produzir resultados com buy-in mais amplo.

Inovação e Experimentação

O federalismo tem vantagem na experimentação de políticas, os Estados podem agir como “laboratórios da democracia”, testando novas abordagens para os desafios urbanos, como o preço do congestionamento, o zoneamento incluso ou os códigos de construção verde, antes de serem escalados nacionalmente. O modelo do Conselho de Desenvolvimento de Habitação de Singapura foi inicialmente pilotado localmente antes de se tornar política nacional. Sistemas unitários também podem inovar, mas tipicamente através de programas piloto nacionais, em vez de iniciativas regionais.

Equidade e Disparidades Regionais

O sistema federal alemão, embora descentralizado, inclui um forte mecanismo de equalização (Länderfinanzausgleich) que equilibra as receitas do estado, sem tais mecanismos, os sistemas federais podem produzir contrastes fortes, como visto no Brasil: a infraestrutura paulista é de classe mundial, enquanto as cidades do norte não têm saneamento básico.

Estudos de caso: federal vs. Unitários em ação.

Estados Unidos (Federal) - A Lei de Investimento em Infraestrutura e Emprego

O IIJA, assinado em 2021, aloca 1,2 trilhões de dólares em cinco anos para estradas, pontes, trânsito público, banda larga e energia limpa, e a implementação requer que agências federais, departamentos estaduais de transporte e governos locais colaborem, enquanto o ato fornece uma visão nacional coordenada, cada estado deve apresentar planos que se alinham com as diretrizes federais, mas refletem as necessidades locais, o que levou a atrasos, a partir de 2024, apenas uma fração de fundos autorizados alcançaram projetos de construção, um estudo da Instituição Brookings descobriu que estados com capacidade de planejamento pré-existente mais forte se moveram mais rápido, enquanto outros desfasaram, o caso ilustra a flexibilidade do federalismo, mas também seu atrito.

França (Unitária) - O Grand Paris Express

O Grand Paris Express é um sistema de metro automático de 200 km, 68 estações, que circula em Paris, com um orçamento de 42 bilhões de euros. Liderado por uma empresa estatal, a Société du Grand Paris, o projeto recebeu financiamento consistente do governo central e aprová-los aerodinâmicos. A construção começou em 2015 e a primeira linha aberta em 2024, com completa conclusão prevista em 2030. O projeto inclui padrões ambientais inovadores e quotas de trabalho para os moradores locais, mandatados pela lei nacional. Prefeitos locais têm alguma contribuição, mas o governo central tem autoridade final. Esta abordagem de topo para baixo manteve o projeto em cronograma e dentro do orçamento - um contraste profundo com o típico grande projeto de trânsito americano.

Tendências emergentes: convergência de sistemas

Na prática, modelos federais e unitários são raros, muitos países adotam abordagens híbridas, o Reino Unido, tradicionalmente unitário, tem devolvido poderes à Escócia, Gales, Irlanda do Norte e prefeitos de autoridades combinadas, como por exemplo, a Grande Manchester, West Midlands, que controlam os orçamentos de transporte e habitação, imitando características federais, e o sistema federal da Índia tem visto o governo central cada vez mais definir missões urbanas nacionais (por exemplo, Missão Atal para Rejuvenescimento e Transformação Urbana) que incentivam o cumprimento do estado através de financiamento condicional, uma tendência centralizadora.

A tecnologia também está impulsionando a convergência, plataformas digitais para governança urbana, painéis urbanos inteligentes, tickets integrados, portais de dados abertos, funcionam melhor quando padrões são estabelecidos nacionalmente, mas implementados localmente, tanto os países federais quanto os unitários estão adotando essas ferramentas, a divisão de desenvolvimento urbano do Banco Mundial promove uma abordagem “adequada para o propósito”, onde estruturas de governança evoluem para corresponder à escala e natureza dos desafios urbanos, ao invés de aderir rigidamente aos modelos constitucionais.

Países federais como a Alemanha usaram leis climáticas nacionais para impor metas vinculativas aos estados, enquanto países unitários como o Japão têm dado às cidades mais flexibilidade para pilotar distritos de zero carbono.

Conclusão: o que funciona melhor para a infraestrutura urbana?

A abordagem ideal depende da história, cultura, capacidade fiscal e da natureza da infraestrutura necessária, o federalismo oferece capacidade de resposta local, flexibilidade e inovação, mas arrisca desigualdades e falhas de coordenação, sistemas unitários fornecem consistência, velocidade e equidade, mas podem sufocar a iniciativa local e ignorar realidades de nível terrestre.

Singapura, uma cidade-estado unitário, desenvolveu um sistema de planejamento altamente responsivo, capacitando agências locais, Alemanha, um país federal, alcançou a equidade nacional através de forte equalização fiscal e coordenação interestadual, a lição chave é que as estruturas de governança devem ser alinhadas com papéis claros, recursos adequados, e mecanismos para aprendizagem e adaptação.

Enquanto a urbanização acelera, os governos devem se concentrar em reformas pragmáticas: fortalecimento das finanças municipais, melhoria da coordenação intergovernamental, investimento em dados e análises, e capacidade de construção em todos os níveis.

Este artigo baseia-se em pesquisas da Divisão de Política de Desenvolvimento Regional da OCDE, da Iniciativa de Infraestrutura de Instituições de Browkings e do relatório de Cidades Sustentáveis do Banco Mundial (2023).