O papel indispensável do poder legislativo na forma de mercados financeiros e sistemas bancários

A arquitetura das economias modernas assenta em uma base de mercados financeiros robustos e sistemas bancários resilientes, porém, estes setores são inerentemente suscetíveis à instabilidade, fraude e informação assimétrica, sem um quadro legal claro e exequível, os mercados podem se transformar em caos, corroer a confiança e desencadear crises sistêmicas, o poder legislativo, a autoridade investida em órgãos eleitos para elaborar, aprovar e alterar leis, permanece no centro desse edifício regulatório, proporcionando legitimidade democrática e força coercitiva necessária para estabelecer as regras do jogo, definir conduta admissível e criar as instituições que supervisionam o sistema financeiro, este artigo explora como o poder legislativo molda a regulação financeira, desde a definição de requisitos de capital até o enfrentamento dos desafios de fronteiras de criptocurrencias e finanças descentralizadas.

A Fundação Constitucional do Regulamento Financeiro

O poder legislativo na regulação financeira deriva de mandatos constitucionais ou subsídios legais. Nos Estados Unidos, o artigo I da Constituição confere ao Congresso o poder de cunhar dinheiro, regular seu valor e pedir emprestado o crédito dos Estados Unidos. Essas amplas autoridades foram interpretadas para abranger praticamente todos os aspectos da regulação bancária e de valores mobiliários. Da mesma forma, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia fornece a base jurídica para o Banco Central Europeu e o Sistema Europeu de Supervisão Financeira.Esta fundamentação constitucional garante que a regulamentação financeira não seja delegada em órgãos inexplicáveis sem supervisão democrática.As leis não podem sobrepor-se inteiramente à sua função legislativa central; elas devem definir a direção política ampla e definir os limites dentro dos quais os reguladores operam.

Este princípio foi reforçado em casos de Supremo Tribunal, como o Fundo Livre Empresa contra Corporação Pública, que abordou os limites da delegação do Congresso em supervisão financeira, e afirmou que, embora as agências possam exercer uma discrição significativa, a responsabilidade final cabe à legislatura, este equilíbrio entre delegação e controle é essencial para manter a perícia e legitimidade democrática na regulação financeira.

Contexto histórico: como Crises forja respostas legislativas

A história financeira é pontuada por pânicos, quedas e depressões que catalisaram grandes intervenções legislativas.A Grande Depressão da década de 1930 deu origem à Lei Glass-Steagall (1933) nos Estados Unidos, que separou os bancos comerciais e de investimento para reduzir conflitos de interesses e riscos especulativos.Também criou a Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) para garantir pequenos depósitos, evitando assim as corridas bancárias.A legislação durante este período também estabeleceu a Comissão de Valores Mobiliários e de Câmbios (SEC) sob a Lei de Bolsa de Valores de 1934, encarregado de impor leis federais de valores mobiliários e regular o mercado de ações.Essas leis representavam uma mudança fundamental de laissez-faire para um estado mais intervencionista, com poder legislativo sendo usado para eregir guardiões em torno do sistema financeiro.

A crise de poupança e empréstimos da década de 1980 levou à reforma, recuperação e execução das instituições financeiras (FIRREA) de 1989, que reformulou a estrutura regulatória das instituições de economia.A crise financeira global de 2008 desencadeou a revisão legislativa mais abrangente desde a década de 1930: a Lei de Reforma de Wall Street e Proteção ao Consumidor de Dodd-Frank (2010).Esta legislação criou o Conselho de Supervisão de Estabilidade Financeira (FSOC) para identificar riscos sistêmicos, estabeleceu o Escritório de Proteção Financeira ao Consumidor (CFPB) e impôs requisitos rigorosos de capital e liquidez aos grandes bancos. Também impunha a “Regra Volcker”, que restringia o comércio de propriedade por parte dos bancos. Cada uma dessas respostas legislativas demonstra como o poder do Congresso é usado para corrigir falhas no mercado e evitar a recorrência de desastres passados.

Funções-chave da legislação no Regulamento Financeiro

Estabelecendo e capacitando Corpos Reguladores

A Lei da Reserva Federal de 1913 criou o Sistema Federal de Reserva dos EUA, dando-lhe o duplo mandato de máximo emprego e preços estáveis, bem como a autoridade de supervisão sobre as companhias de holding bancárias. A Lei do Dodd-Frank ampliou os poderes da Fed para incluir instituições financeiras não bancárias consideradas sistemicamente importantes. Da mesma forma, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram o Sistema Europeu de Supervisão Financeira (ESFS) em 2010, estabelecendo três Autoridades Europeias de Supervisão (EBA, EIOPA, ESMA) para harmonizar as regras entre os Estados-Membros. A legislação concede a esses órgãos poderes de regulamentação, execução e julgamento, sujeitos a limites legais e revisão judicial.

Estabelecendo Prudential Standards e Requisitos de Capital

Uma das funções mais críticas da legislação financeira é estabelecer padrões mínimos de capital, alavancagem e liquidez. Esses requisitos atuam como amortecedores contra perdas e garantir que as instituições financeiras possam suportar choques econômicos.Os Acordos de Basileia – Basel I (1988), Basileia II (2004) e Basileia III (2010) – não são tratados, mas padrões de lei leve desenvolvidos pelo Comitê de Basileia sobre Supervisão Bancária. No entanto, sua implementação depende da legislação e regulamentação nacionais. Nos Estados Unidos, o Congresso dirigiu agências bancárias federais para adotar regras de Basileia III através da Lei Dodd-Frank e emendas subsequentes. O poder legislativo determina a calibração precisa dos pesos de risco, o tratamento de exposições e os períodos de fase para novos requisitos. Por exemplo, a Seção 171 da Dodd-Frank (Emenda Collins) estabeleceu requisitos de capital para todas as instituições de depósito seguradas, garantindo que os bancos não podem escapar a padrões mais elevados através da troca de cartas.

Protegendo Consumidores e Investidores

A ação legislativa é crucial para atenuar assimetrias de informação e impedir a exploração de participantes de varejo. A Verdade na Lei de Financiamento (TILA), aprovada em 1968, requer clara divulgação de termos de empréstimo, taxas percentuais anuais e taxas de financiamento totais. A Lei de Valores Mobiliários de 1933 ordena o registro de ofertas públicas e entrega de prospectos contendo informações materiais. A Lei Dodd-Frank criou a PCPB especificamente para aplicar leis financeiras federais de consumo contra bancos, cooperativas de crédito, credores de pagamento, e cedentes de hipotecas. Na União Europeia, a Diretiva Mercados em Instrumentos Financeiros II (MiFID II) e a Diretiva Serviços de Pagamento 2 (PSD2) impõem obrigações de divulgação e transparência extensivas às empresas financeiras. Essas leis capacitam os consumidores a tomar decisões informadas e fornecer mecanismos de reparação quando as coisas correm mal.

Criminalizando fraude e abuso de mercado

A Lei Sarbanes-Oxley de 2002 estabeleceu requisitos mais rigorosos para a governança corporativa, independência do auditor e controles internos, e criou o Conselho de Supervisão de Contabilidade da Companhia Pública (PCAOB), disposições criminais como 15 U.S.C. § 78j(b) e a Regra 10b-5 da SEC foram usadas para processar casos de alto perfil, incluindo aqueles envolvendo Bernard Madoff e Rajaratnam.

Gerenciando a Intervenção de Risco e Crise Sistémica

A Lei Dodd-Frank criou o FSOC, presidido pelo Secretário do Tesouro, com o poder de designar as empresas financeiras não bancárias como sistemicamente importantes e submetê-las a uma supervisão aumentada. Também estabeleceu a Autoridade de Liquidação Ordeira (OLA) para acabar com as empresas em falência de forma controlada, evitando o colapso desordenado que ocorreu com Lehman Brothers. Na União Europeia, a Diretiva de Recuperação e Resolução de Bancos (BRRD) e o Mecanismo Único de Resolução (SRM) fornecem um quadro para resolver bancos com custos mínimos contribuintes. O poder legislativo autoriza reguladores a impor medidas de absorção de perdas, como reembolsos, redução de perdas e venda de ativos, protegendo assim a economia mais ampla.

Exemplos principais de legislação financeira

A Lei Dodd-Frank (EUA)

A Lei de Defesa do Consumidor de Dodd-Frank Wall Street, promulgada em 2010, em resposta à crise financeira de 2008, é, sem dúvida, a legislação financeira mais abrangente desde a Grande Depressão. Abrange mais de 2.000 páginas e aborda tudo, desde a negociação proprietária (Regra Volcker) até a regulamentação de derivados, reforma hipotecária e proteção do consumidor. A lei mandatou a criação do FOC, o PCPB, e supervisão mais rigorosa das agências de notação de crédito. Também introduziu a “Emenda de Collins”, que impediu os bancos de usar modelos de risco para baixar os requisitos de capital abaixo de pisos fixos. Embora legislação subsequente, como o Crescimento Econômico, Relief Regulatório e Lei de Proteção do Consumidor (2018) afrouxou algumas disposições para bancos menores, Dodd-Frank continua a ser a rocha de leito da regulamentação financeira dos EUA. Para mais detalhes, veja o texto completo do Dodd-Frank no Congresso.gov.

Acordos de Basileia (Padrões Internacionais)

Os Acordos de Basileia de Capital, desenvolvidos pelo Comité de Basileia de Supervisão Bancária (BCBS) com base em Basileia, Suíça, estabeleceram normas internacionais para adequação de capital, testes de esforço e risco de liquidez. Basileia I (1988) introduziu uma simples relação de capital ponderado em risco de 8%. Basileia II (2004) permitiu modelos de risco mais sofisticados, mas foi criticada por ser pró-cíclica e dependente de notações internas. Após a crise, Basileia III (2010) aumentou significativamente a qualidade e quantidade de capital, introduziu uma razão de alavancagem, e acrescentou requisitos de liquidez (Taxa de Cobertura de Liquidez e Taxa de Financiamento Estável Líquido). Embora o BCBS não tenha poder de execução supranacional, as normas de Basileia são implementadas através da legislação e regulamentação nacionais. Na UE, são transpostas através do Regulamento de Requisitos de Capital (CRR) e da Diretiva Requisitos de Capital (CRDIV). O Comitê de Basileia publica seus padrões em seu site oficial Bank for International Settles website].

A Lei Sarbanes-Oxley (EUA)

Em 2002, após o colapso da Enron, WorldCom e Arthur Andersen, a Lei Sarbanes-Oxley (SOX) revê a governança corporativa e a divulgação financeira. Estabeleceu o Conselho de Supervisão de Contabilidade da Companhia Pública (PCAOB) para supervisionar auditores de empresas públicas, impôs requisitos de independência rigorosos e determinou avaliações de gestão de controles internos sobre relatórios financeiros (Seção 404). A SOX também aumentou as penalidades penais por fraude de valores mobiliários e obstrução da justiça. Embora inicialmente criticada como onerosa, especialmente para empresas menores, a SOX foi creditada com a restauração da confiança dos investidores e melhoria da precisão da informação financeira. Um resumo detalhado está disponível na página de recursos da Lei Sarbanes-Oxley da SEC.

Desafios na legislação financeira contemporânea

Inovação Tecnológica Rápida

O ritmo do desenvolvimento das tecnologias de ponta ultrapassa o ciclo legislativo tradicional. As criptomoedas, as moedas estáveis, as finanças descentralizadas (DeFi), os conselheiros de robo e as liquidações baseadas em cadeia de bloqueio representam novos riscos relacionados com a protecção dos consumidores, o branqueamento de capitais, a integridade do mercado e a estabilidade financeira. Os legisladores devem decidir se devem aplicar quadros existentes (como tratar os símbolos criptográficos como valores mobiliários no teste Howey) ou criar novos regimes adaptados. A fragmentação jurisdicional é um problema importante: um único protocolo de deFi pode ser acessado de qualquer lugar, mas a aplicação da legislação nacional. Os mercados da União Europeia no regulamento de Crypto-Assets (MiCA), adotado em 2023, é o primeiro quadro legislativo abrangente para o setor, abrangendo a emissão, o comércio e a custódia de ativos cripto. Nos Estados Unidos, os esforços legislativos permanecem em parte, com abordagens conflitantes da Comissão de Comércio de Futuros da SEC e Commodidade (CFTC).

Globalização e Arbitragem Regulatória

As instituições financeiras operam além fronteiras, mas a autoridade legislativa é inerentemente nacional, o que cria oportunidades de arbitragem regulatória: as empresas escolhem jurisdições com regras mais leves para reduzir os custos de conformidade.O trabalho do Comitê de Basileia sobre padrões mínimos tenta igualar as condições de jogo, mas persistem lacunas de implementação.O fracasso de um banco globalmente ativo ainda pode se espalhar através das fronteiras, como visto com o colapso do Credit Suisse em 2023 e a resposta coordenada da Suíça, EUA e autoridades europeias.Os legisladores estão cada vez mais voltando-se para medidas extraterritoriais, como a Lei de Conformidade Fiscal de Contas Exteriores dos EUA (FATCA) e as regras equivalentes da UE sobre transparência fiscal.A harmonização através de organismos internacionais como o Conselho de Estabilidade Financeira (FSB) e a Organização Internacional de Comissões de Valores Mobiliários (IOSCO) é essencial, mas requer apoio legislativo e muitas vezes enfrenta resistência política.

Polarização política e retrocesso regulatório

A legislação financeira nunca é estática, evolui com marés políticas. Após a eleição dos EUA de 2016, o Congresso aprovou a Lei de Crescimento Econômico, Relívio Regulatório e Proteção ao Consumidor (2018), que facilitou certos requisitos do Dodd-Frank para bancos com ativos menores que US$ 250 bilhões. Os apoiadores argumentaram que bancos menores foram sobrecarregados; os críticos alertaram para um retorno aos padrões de laxismo.A pressão semelhante existe na Europa, onde alguns Estados-Membros defendem regras prudenciais mais leves para aumentar a competitividade.O risco de “regulamentação por pêndulo” pode prejudicar a estabilidade de longo prazo e criar incerteza para os participantes no mercado.O design legislativo eficaz deve incorporar estabilizadores automáticos – como tampões de capital contracíclico – que se estreitam em crescimentos e facilidades nas bustos, reduzindo a necessidade de mudanças legais frequentes.

Futuros rumos para o poder legislativo nas finanças

Em primeiro lugar, o aumento da inteligência artificial na negociação, na subscrição e na conformidade exige regras claras sobre a responsabilidade e o viés algorítmicos. Em segundo lugar, as alterações climáticas representam riscos sistêmicos que podem exigir testes de estresse climático obrigatórios e regimes de divulgação, como já está sendo avançado pela Rede para o Greening the Financial System (NGFS). Em terceiro lugar, as moedas de banco central digital (CBCDs) exigirão novos quadros legais para emissão, privacidade e circulação. Finalmente, o conceito de “open banking” e de interface de programação de aplicações (API) continuará a empurrar os limites da regulamentação de compartilhamento de dados. A legislação deve ser flexível o suficiente para se adaptar, mantendo os princípios fundamentais de segurança, solidez e proteção do consumidor.

Uma abordagem promissora é o uso de legislação "sandbox" que permite que os reguladores concedam isenções temporárias para produtos inovadores, juntamente com cláusulas sunset que forçam a reavaliação periódica.

Conclusão

Legislative power is not merely a background condition for financial markets; it is their constitutive force. Without laws that clearly define property rights, enforce contracts, prohibit fraud, and manage risk, no modern banking or securities system can function. The historical record shows that legislatures have repeatedly stepped in—often in the wake of crisis—to correct market failures, protect consumers, and stabilise the financial system. Yet the task is never finished. Technology, globalisation, and political change continually present new challenges that demand thoughtful, evidence-based, and democratically legitimate legislative responses. The ongoing work of crafting financial regulation is a testament to both the necessity and the complexity of wielding legislative power in service of economic resilience and fairness.