Introdução: O Desafio Global de Urbanização

Em 2050, quase 70% da população mundial deve viver em áreas urbanas, somando 2,5 bilhões de pessoas às cidades. Essa urbanização rápida pressiona imensamente os governos para oferecer infraestrutura de habitação, transporte, água, saneamento e energia. A capacidade de planejar, financiar e executar esses projetos depende fortemente da estrutura de governança de um país. Os dois modelos dominantes, federais e unitários, moldam como os desafios de urbanização são identificados, recursos e resolvidos. Entender suas abordagens distintas é essencial para os decisores políticos, planejadores urbanos e investidores que buscam soluções de infraestrutura eficazes.

Os sistemas federais distribuem o poder entre um governo nacional e estados ou províncias regionais, cada um com responsabilidades definidas constitucionalmente. Os sistemas unitários concentram a autoridade em um governo central que delega poderes às administrações locais a seu critério. Essas diferenças estruturais produzem estratégias contrastantes para gerenciar o crescimento urbano, financiar infraestrutura e equilibrar interesses regionais concorrentes. Este artigo examina ambos os modelos em profundidade, compara seu desempenho e destaca lições para o desenvolvimento urbano sustentável.

Governos Federais e Urbanização

Em países federais como Estados Unidos, Índia, Alemanha, Canadá e Austrália, o investimento em políticas e infraestrutura urbana é amplamente descentralizado. Governos estaduais ou provinciais têm autoridade primária sobre uso de terra, zoneamento, planejamento de transportes, habitação pública e serviços públicos locais.Esse arranjo permite que governos regionais ajustem soluções às condições locais – uma cidade de cinturão solar como Phoenix pode priorizar a conservação da água enquanto uma metrópole do norte, como Chicago, se concentra em melhorias de trânsito.

No entanto, a descentralização também cria disparidades significativas.Estados mais ricos podem cobrar impostos mais elevados e atrair investimentos privados, construindo sistemas de trânsito de última geração e habitação acessível.Estados mais pobres, limitados por economias mais fracas, lutam para manter estradas básicas, sistemas de água e escolas.O Escritório de Responsabilidade Civil dos EUA documentou que os gastos de infraestrutura per capita variam muito entre os estados, com regiões rurais e de baixa renda ficando ainda mais para trás.Este desenvolvimento desigual pode exacerbar desigualdades existentes e minar a coesão econômica nacional.

Desafios de Coordenação em Sistemas Federais

Outra característica do federalismo é a necessidade de coordenação intergovernamental. Grandes projetos de infraestrutura, como rodovias de alta velocidade ou interestaduais, muitas vezes cruzam fronteiras estaduais e exigem acordos sobre financiamento, padrões e cronogramas. Por exemplo, o projeto ferroviário de alta velocidade da Califórnia, ligando Los Angeles e São Francisco, tem enfrentado décadas de atrasos e superações de custos em parte devido a disputas entre agências estaduais, supervisão federal e governos locais. Da mesma forma, a Missão Cidades Inteligentes da Índia envolve coordenação entre o governo central, governos estaduais e corporações municipais, levando a estrangulamentos de implementação.

Muitos governos subnacionais não possuem capacidade de empréstimo ou fontes de receita para financiar infraestrutura urbana em grande escala, que devem contar com subsídios federais, parcerias público-privadas ou mercados de títulos. Nos Estados Unidos, o governo federal fornece fundos de transporte através de programas como a Lei de Investimento em Infraestrutura e Emprego (IIJA), mas os estados devem competir por esses dólares, deixando algumas cidades menores carentes. O Banco Mundial observa que, em contextos federais, “desequilíbrios fiscais verticais” muitas vezes exigem mecanismos complexos de transferência que podem atrasar projetos e aumentar custos administrativos.

Histórias de sucesso na Gestão Urbana Federal

Apesar desses desafios, o federalismo tem produzido notáveis sucessos urbanos. O sistema federal alemão, com governos fortes do estado (Länder), tem possibilitado o planejamento regional coordenado para a região metropolitana do Reno-Ruhr, um dos maiores da Europa. O modelo Verkehrsverbund (associação de transportes), que integra serviços de trem, ônibus e bonde em vários estados, é um marco global para um eficiente trânsito público. O Programa de Investimentos no Canadá de Infraestrutura do governo federal, fornecido através de acordos bilaterais com províncias, financiou milhares de projetos municipais, do tratamento de água ao trânsito verde, respeitando as prioridades provinciais.

Na Índia, o federalismo permite que estados como Maharashtra e Gujarat busquem estratégias agressivas de urbanização, incluindo corredores industriais dedicados e expansões ferroviárias, enquanto os estados mais pobres como Bihar dependem mais de esquemas centrais. Essa flexibilidade pode acelerar o crescimento em regiões dinâmicas, mas também arriscar criar um processo de urbanização de duas velocidades dentro do mesmo país.

Governos unitários e Urbanização

Em estados unitários como o Reino Unido, França, Japão e Coreia do Sul, o governo central detém autoridade última sobre política urbana e investimento em infraestrutura. Os governos locais operam sob poderes delegados e devem cumprir as leis, normas e diretrizes de planejamento nacionais. Esta centralização permite políticas uniformes, financiamento simplificado e planejamento coordenado a longo prazo em todo o país. Por exemplo, a agência nacional de planejamento urbano da França, a Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), coordena projetos de renovação em larga escala em bairros desfavorecidos usando orçamentos centrais.

Sistemas unitários podem responder rapidamente aos desafios de urbanização nacional porque a tomada de decisão não requer consenso entre vários estados. O governo central do Japão, através do Ministério da Terra, Infraestrutura, Transportes e Turismo (MLIT), tem impulsionado a expansão de ferrovias de alta velocidade (Shinkansen), códigos de construção resistentes a terremotos e políticas de cidades compactas que se aplicam uniformemente de Tóquio para cidades rurais. Essa consistência garante que as prioridades nacionais – como reduzir as emissões de carbono ou aumentar o fornecimento de habitação – sejam implementadas em todo lugar, em vez de serem sujeitas a negociações regionais.

Riscos de Planejamento Centralizado

No entanto, a centralização também acarreta riscos bem documentados. Políticas uniformes podem ignorar as condições locais, levando a investimentos inadequados ou ineficientes. Uma política de habitação projetada para Paris pode falhar em Marselha ou Lyon, onde o clima, a demografia e a estrutura econômica diferem. Críticos da política urbana francesa argumentam que o planejamento de topo para baixo produziu grandes subúrbios (banlieues) mal integrados, sofrendo de isolamento social e serviços inadequados. Da mesma forma, o quadro de planejamento nacional do Reino Unido tem sido criticado por favorecer o desenvolvimento no sudeste, exacerbando desequilíbrios econômicos regionais.

Outra desvantagem é o potencial de inércia burocrática. Porque as decisões exigem aprovação de vários ministérios centrais, os projetos podem enfrentar longos atrasos. O projeto Crossrail (Elizabeth Line) de Londres, embora bem sucedido, levou mais de uma década do que o planejado devido às revisões repetidas para escopo e financiamento por órgãos do governo central. Em sistemas unitários, os líderes locais têm autonomia limitada para ajustar planos para atender às necessidades da comunidade, o que pode reduzir o engajamento e confiança dos cidadãos.

Exemplos de Excelência Centralizada

Apesar desses riscos, modelos unitários alcançaram notáveis proezas de infraestrutura. A rápida urbanização da Coreia do Sul após a Guerra da Coreia foi guiada por um forte planejamento central – o governo construiu novas cidades inteiras como Sejong, a capital administrativa, e desenvolveu uma rede ferroviária integrada de alta velocidade (KTX) que agora conecta a maioria das principais cidades. O governo central também gerenciava o fornecimento de moradia através de empresas de construção apoiadas pelo estado, ajudando a estabilizar os preços no mercado em expansão de Seul. O Grand Paris Express, um projeto de metro automatizado de 200 quilômetros, está sendo entregue por uma empresa estatal (Société du Grand Paris) com uma visão nacional única, ignorando a fragmentação que um sistema federal poderia criar.

A experiência do Japão com o envelhecimento da infraestrutura e o declínio populacional também mostra como sistemas unitários podem girar rapidamente. O governo central tem defendido políticas de “cidade compacta”, oferecendo incentivos financeiros para municípios que consolidam serviços e reduzem a expansão. Esta abordagem de topo para baixo tem sido mais eficaz do que as iniciativas descentralizadas e orientadas para o mercado vistas em muitos países federais.

Análise Comparativa: Pontos fortes e fracos

Financiamento e Investimento em Infra-estruturas

Nos sistemas federais, o financiamento de infraestrutura muitas vezes depende de receitas fiscais e subsídios federais, levando a investimentos irregulares. Um estado com uma economia forte pode pedir empréstimos baratos e financiar projetos, enquanto um estado mais pobre luta para manter os ativos existentes. Sistemas unitários podem direcionar a receita fiscal nacional para regiões carentes, como o Reino Unido faz através de sua agenda de “nivelamento” mas isso pode criar dependência e pode não refletir prioridades locais.O Relatório de Financiamento de Infraestrutura 2023 do Banco Mundial recomenda uma abordagem híbrida: financiamento centralizado com implementação descentralizada, permitindo que as autoridades locais adaptem estratégias nacionais ao seu contexto.

Velocidade de aplicação

Os governos unitários geralmente entregam projetos grandes e uniformes mais rápido. A rede ferroviária de alta velocidade da China, construída sob um sistema unitário (embora com algum envolvimento provincial), expandiu de zero para mais de 40.000 quilômetros em 15 anos. Em contraste, os EUA têm lutado para construir até 50 quilômetros de verdadeiro trem de alta velocidade. No entanto, a velocidade unitária pode vir ao custo de entrada da comunidade: projetos podem prosseguir sem consulta adequada, levando a deslocamento social e desafios legais mais tarde. Os sistemas federais, com vários pontos de veto, podem ser mais lentos, mas podem produzir resultados com buy-in mais amplo.

Inovação e experimentação

A vantagem do federalismo reside na experimentação de políticas. Os Estados podem agir como “laboratórios da democracia”, testando novas abordagens para os desafios urbanos – como o preço do congestionamento, o zoneamento incluso ou os códigos de construção verde – antes de serem escalados nacionalmente. O modelo do Conselho de Desenvolvimento de Habitação de Singapura foi inicialmente pilotado localmente antes de se tornar política nacional. Os sistemas unitários também podem inovar, mas tipicamente através de programas piloto nacionais, em vez de iniciativas regionais.

Equidade e Disparidades Regionais

Os sistemas unitários geralmente são melhores na redução da desigualdade geográfica, pois o governo central pode redistribuir recursos por meio de transferências fiscais.O sistema federal alemão, embora descentralizado, inclui um forte mecanismo de equalização (Länderfinanzausgleich) que equilibra as receitas do estado.Sem tais mecanismos, os sistemas federais podem produzir contrastes fortes, como visto no Brasil: a infraestrutura paulista é de classe mundial, enquanto as cidades do norte não têm saneamento básico. Um relatório da OCDE 2022 descobriu que países federais da OCDE têm entre 30 e 40 por cento maior desigualdade intranacional do que as unitárias, destacando o desafio da equidade.

Estudos de Caso: Federal vs. Unitário em Ação

Estados Unidos (Federais) – Lei sobre Investimentos em Infra-estruturas e Emprego

O IIJA, assinado em 2021, destina US$ 1,2 trilhão em cinco anos para estradas, pontes, trânsito público, banda larga e energia limpa. A implementação requer que agências federais, departamentos estaduais de transporte e governos locais colaborem. Enquanto o ato proporciona uma visão nacional coordenada, cada estado deve apresentar planos que se alinham com as diretrizes federais, mas refletem as necessidades locais. Isso levou a atrasos: a partir de 2024, apenas uma fração de fundos autorizados alcançaram projetos de construção. Um estudo da Instituição Brookings descobriu que estados com capacidade de planejamento pré-existente mais forte se moveram mais rápido, enquanto outros defasam. O caso ilustra a flexibilidade do federalismo, mas também seu atrito.

França (Unitária) – O Grand Paris Express

O Grand Paris Express é um sistema de metro automatizado de 200 km, 68 estações, que circula em Paris, com um orçamento de 42 bilhões de euros. Liderado por uma empresa estatal, a Société du Grand Paris, o projeto recebeu financiamento consistente do governo central e aprovações simplificadas. A construção começou em 2015 e a primeira linha aberta em 2024, com completa conclusão prevista em 2030. O projeto inclui padrões ambientais inovadores e quotas de trabalho para os moradores locais, mandatados pela lei nacional. Prefeitos locais têm alguns insumos, mas o governo central detém autoridade final. Esta abordagem de topo para baixo manteve o projeto em cronograma e dentro do orçamento – um contraste profundo com o típico grande projeto de trânsito norte-americano.

Tendências emergentes: Convergência de sistemas

Na prática, os modelos federais e unitários puros são raros. Muitos países estão adotando abordagens híbridas. O Reino Unido, tradicionalmente unitário, tem devolvido poderes para Escócia, País de Gales, Irlanda do Norte, e prefeitos de autoridades combinadas (por exemplo, Grande Manchester, West Midlands). Esses órgãos regionais agora controlam os orçamentos de transporte e habitação, imitando características federais. Da mesma forma, o sistema federal da Índia tem visto o governo central cada vez mais definir missões urbanas nacionais (por exemplo, Missão Atal para Rejuvenescimento e Transformação Urbana) que incentivam o cumprimento do estado através de financiamento condicional – uma tendência centralizadora.

A tecnologia também está impulsionando a convergência. Plataformas digitais para governança urbana – painéis urbanos inteligentes, ticketing integrado, portais de dados abertos – funcionam melhor quando padrões são estabelecidos nacionalmente, mas implementados localmente. Tanto os países federais quanto os unitários estão adotando essas ferramentas. A divisão de desenvolvimento urbano do World Bank promove uma abordagem “adequada para fins”, onde as estruturas de governança evoluem para corresponder à escala e natureza dos desafios urbanos, em vez de aderir rigidamente aos modelos constitucionais.

As mudanças climáticas são outra força que impulsiona a convergência. Países federais como a Alemanha têm usado leis climáticas nacionais para impor metas vinculativas aos Estados, enquanto países unitários como o Japão têm dado às cidades mais flexibilidade para pilotar distritos com zero carbono. A rede C40 Cidades] mostra como prefeitos de grandes cidades, independentemente do sistema nacional, são muitas vezes os atores mais ambiciosos sobre a sustentabilidade, por vezes ignorando a inércia do governo nacional.Isso sugere que uma governança de urbanização eficaz pode depender menos da estrutura formal e mais da liderança, capacidade fiscal e engajamento dos cidadãos.

Conclusão: O que funciona melhor para a infraestrutura urbana?

Nem os sistemas federais nem unitários são inerentemente superiores para enfrentar os desafios da urbanização. A abordagem ideal depende da história, cultura, capacidade fiscal e da natureza da infraestrutura necessária. O federalismo oferece responsividade local, flexibilidade e inovação, mas corre o risco de desigualdades e falhas de coordenação. Os sistemas unitários fornecem consistência, velocidade e equidade, mas podem sufocar a iniciativa local e ignorar realidades de nível terrestre.

Cidades bem sucedidas em todo o mundo têm muitas vezes combinados elementos de ambos. Cingapura, uma cidade-estado unitário, desenvolveu um sistema de planejamento altamente responsivo, capacitando agências locais. Alemanha, um país federal, alcançou a equidade nacional através de forte equalização fiscal e coordenação interestadual. A lição chave é que as estruturas de governança devem ser alinhadas com papéis claros, recursos adequados e mecanismos para a aprendizagem e adaptação.

À medida que a urbanização acelera, os governos devem se concentrar em reformas pragmáticas: fortalecimento das finanças municipais, melhoria da coordenação intergovernamental, investimento em dados e análises e capacidade de construção em todos os níveis.A escolha entre os quadros federal e unitário é menos importante do que se o sistema em vigor pode efetivamente converter a intenção política em infraestrutura fornecida.Com o design e a vontade política corretas, tanto os estados federais quanto os unitários podem construir as cidades resilientes, inclusivas e sustentáveis que o século XXI exige.

Este artigo baseia-se na investigação da Divisão de Política de Desenvolvimento Regional , da Iniciativa de Infraestrutura das Instituições de Browings , e do relatório do Banco Mundial sobre as Cidades Sustentável (2023]].