Table of Contents

Процесс федерального бюджета в Соединенных Штатах значительно эволюционировал с момента основания страны. Он отражает меняющиеся приоритеты правительства и конституционные принципы, которые направляют его операции. Понимание этой эволюции помогает студентам оценить, как формируется и реализуется фискальная политика в современной системе США, которая включает в себя как Конгресс, так и президента в структурированной последовательности событий, опирается на положения, написанные более двух веков назад и были сформированы последующим законодательством, экономическими кризисами и политическими конфликтами.

Конституционные основы федерального бюджетного процесса

Конституция США обеспечивает основу для процесса федерального бюджета, в первую очередь через распределение полномочий между Конгрессом и президентом. Статья I, раздел 7, предоставляет Конгрессу «власть кошелька», давая ему полномочия по формированию счетов о доходах и утверждению расходов. Между тем, президент играет роль исполнения бюджета, как указано в статье II. Это разделение было преднамеренным выбором Фреймеров, которые опасались, что исполнительный контроль над финансами может привести к тирании. Подавая налогообложение и покупательную способность в Палате представителей - палате, ближайшей к народу - они обеспечили, чтобы народные представители контролировали правительственные кошельки.

Власть Конгресса: статья I и пункт о происхождении

Статья I, раздел 8 перечисляет полномочия Конгресса, включая право устанавливать и собирать налоги, пошлины, импосты и акцизы, чтобы оплатить долги и обеспечить общую защиту и общее благосостояние. Раздел 9 дополнительно ограничивает расходы: «Никакие деньги не должны быть взяты из Казначейства, но в результате ассигнований, сделанных законом». Этот пункт является краеугольным камнем контроля Конгресса над расходами. Пункт о происхождении (статья I, раздел 7) предусматривает, что все законопроекты о повышении доходов должны исходить из Палаты представителей, хотя Сенат может предложить или согласиться с поправками. Это положение было разработано для усиления демократической ответственности за налогообложение.

Верховный суд редко имел возможность интерпретировать эти положения в деталях, но их практический эффект очевиден: Конгресс разрешает каждый доллар, который тратит федеральное правительство, с очень ограниченными исключениями. На протяжении большей части американской истории расходы одобрялись посредством индивидуальных законопроектов об ассигнованиях для конкретных департаментов и целей. Только в двадцатом веке Конгресс начал принимать единый, всеобъемлющий бюджетный процесс.

Роль Президента: статья II и Исполнительный бюджет

Статья II Конституции возлагает на президента обязанность «заботиться о том, чтобы законы были добросовестно исполнены», которая включает в себя выполнение расходов, разрешенных Конгрессом. Президент также имеет право рекомендовать меры Конгрессу, включая бюджетные предложения. Однако Конституция явно не требует от президента представления единого, единого бюджета. Это требование появилось из Бюджет и бухгалтерский учет Закон 1921 года, который установил современный процесс исполнительного бюджета. До 1921 года отдельные агентства представили свои собственные запросы о финансировании непосредственно Конгрессу без центральной координации. Закон 1921 года создал Бюро бюджета (ныне Управление по управлению и бюджету, OMB) и поручил президенту подготовить и представить годовой бюджет в Конгресс. Этот сдвиг централизовал бюджетное планирование в исполнительной власти, сохраняя при этом окончательные полномочия Конгресса утверждать или изменять предложения президента.

Основные конституционные положения в кратком содержании

  • Власть Конгресса: Палата инициирует законопроекты о доходах; Конгресс одобряет все ассигнования (статья I, разделы 7-9).
  • Президентская роль: Президент представляет бюджетные рекомендации и подписывает или накладывает вето на законопроекты об ассигнованиях (статья II, раздел 3).
  • Обеспечение исполнения бюджета: Закон о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года установил роль президента в представлении единого бюджета и создал ОМС.

Историческое развитие: от специальных ассигнований до централизованного бюджетирования

Эволюция процесса федерального бюджета отражает рост самого федерального правительства. В ранней республике федеральное правительство было небольшим, а ассигнования были простыми, детализированными списками. Конгресс принимал отдельные акты для финансирования конкретных операций - часто в течение одного года за раз. Президент Томас Джефферсон лихо стремился ограничить федеральные расходы до минимума, утверждая, что бережливое правительство было необходимо для свободы. Эта модель сохранялась на протяжении большей части девятнадцатого века, с эпизодическими всплесками во время войн.

Ранняя республика: Лайсес-Файр и «Табулярный взгляд»

С 1789 года до Гражданской войны Конгресс действовал без официального бюджетного документа. Министр финансов давал оценки доходов и расходов, но президенту не требовалось представлять всеобъемлющий план. Вместо этого Конгресс рассматривал ассигнования по мере необходимости. Первая систематическая попытка организовать федеральные финансы пришла с отчетами Александра Гамильтона в качестве министра финансов, но даже тогда процесс оставался фрагментированным. К 1850-м годам растущая сложность федеральных операций, включая земельные гранты, пенсии и военную экспансию, подталкивала призывы к реформе, но мало что изменилось.

Прогрессивная эра и бюджетный закон 1921 года

Переломный момент наступил в начале двадцатого века. Рост федеральных обязанностей, повышение подоходного налога (после ратификации в 1913 году шестнадцатой поправки) и огромные расходы Первой мировой войны подтолкнули бюджетный процесс к его пределам. Президент Уильям Говард Тафт, сторонник административной эффективности, назначил в 1910 году комиссию по экономике и эффективности, которая рекомендовала исполнительный бюджет. Однако Конгресс сопротивлялся отказу от своих прерогатив. Потребовалось, чтобы финансовый хаос войны - когда агентства подали отдельные, несогласованные запросы - разорвал затор.

В 1921 году президент Уоррен Гардинг подписал Закон о бюджете и бухгалтерском учете, который создал Бюро бюджета (BB) в Министерстве финансов (позже перешел в Администрацию президента) и Главное бухгалтерское управление (GAO, ныне Управление правительственной отчетности) в качестве независимого аудиторского агентства. Впервые президенту было необходимо представить Конгрессу единый бюджет. Закон также запрещал руководителям агентств обращаться непосредственно в Конгресс за средствами, централизуя бюджетные полномочия в Белом доме. Этот закон заложил основу современного бюджетного процесса и оставался в значительной степени неизменным в течение пятидесяти лет.

Современный бюджетный процесс: Закон о бюджете Конгресса 1974 года

К концу 1960-х годов напряженность между исполнительной и законодательной ветвями власти по поводу расходов и финансового контроля усилилась. Президент Ричард Никсон часто конфисковывал — отказывался тратить — средства, которые Конгресс присвоил, что побудило Конгресс вновь подтвердить свои конституционные полномочия. Результатом стал закон Конгресса о бюджете и контроле за конфискацией 1974 года, который полностью изменил бюджетный процесс. Закон учредил бюджетные комитеты Палаты представителей и Сената, создал Бюджетное управление Конгресса (CBO) для обеспечения беспартийного анализа и установил график действий по бюджету. Он также ограничил способность президента конфисковывать средства, требуя одобрения Конгресса для отсрочек и отмен.

Бюджетное решение и примирение

Центральное место в законе 1974 года занимает бюджетная резолюция — одновременно принятая обеими палатами резолюция, которая устанавливает общие цели расходов, доходов и дефицита на предстоящий финансовый год и на несколько лет вперед. В отличие от законопроектов об ассигнованиях, бюджетная резолюция не подписана президентом и не имеет силы закона. Вместо этого она служит в качестве плана, который направляет последующее законодательство. Резолюция также устанавливает обязательные уровни расходов и доходов для каждого комитета, предотвращая любой отдельный законопроект от превышения согласованных пределов.

Закон 1974 года также создал процесс примирения, который позволяет Конгрессу изменять существующие законы, такие как налоговые кодексы или программы прав, чтобы привести их в соответствие с бюджетной резолюцией. Законопроекты о примирении рассматриваются в соответствии с ускоренными процедурами, ограничивающими дебаты и распутники в Сенате. Этот механизм использовался для крупных изменений политики, включая Закон о сокращении налогов и рабочих мест 2017 года и бюджетные положения Закона о доступном медицинском обслуживании. Однако примирение ограничивается пунктами, которые непосредственно влияют на расходы или доходы, и так называемое «правило Берда» запрещает посторонние положения.

Роль бюджетного управления Конгресса

CBO обеспечивает независимый, беспартийный анализ бюджетных и экономических вопросов. Он оценивает расходы на законодательство, готовит долгосрочные бюджетные прогнозы и оценивает бюджет президента. Отчеты CBO имеют решающее значение в бюджетных дебатах, поскольку они дают законодателям объективную основу, на основе которой можно измерить предлагаемые изменения. Директор CBO назначается спикером Палаты представителей и президентом в течение срока Сената, и офис разработал репутацию точности и беспристрастности. Например, смета расходов CBO на законопроекты о здравоохранении в 2009-2010 годах сыграла центральную роль в формировании Закона о доступном здравоохранении.

Механизмы обеспечения соблюдения: PAYGO и секвестрация

Закон 1974 года первоначально не имел сильных инструментов обеспечения соблюдения, и дефициты быстро росли в 1980-х годах. Конгресс ответил дополнительным законодательством: Закон о сбалансированном бюджете и контроле за чрезвычайными ситуациями 1985 года (Gramm-Rudman-Hollings) Закон о бюджетном обеспечении 1990 года (BEA). BEA ввел Paygo (уменьшение налогов) (уменьшение налогов) (уменьшение налогов) (уменьшение налогов) в других местах, требуя, чтобы любые новые расходы на получение прав или снижение налогов были компенсированы эквивалентными сбережениями в других местах, или инициировали повсеместное сокращение (секвестр) в обязательных программах. Положения PAYGO истекали в различных точках, но были восстановлены в Законе о бюджетном контроле 2010 года . Положения о выплате налогов по мере вашего продвижения Закон о контроле за бюджетом 2011 года

Современные вызовы и конституционная напряженность

Несмотря на десятилетия реформ, бюджетный процесс продолжает сталкиваться с серьезными проблемами. Федеральный долг как доля ВВП резко вырос, особенно после финансового кризиса 2008 года и пандемии COVID-19. Политическая поляризация часто приводит к сделкам с финансированием в последнюю минуту, остановкам работы правительства и переговорам на грани обрыва. Конституционная напряженность между властью Конгресса и исполнительной властью президента остается центральной темой.

Исполнительный против Законодательного органа: конфискация и унитарный исполнительный орган

Закон 1974 года ограничил президентские аресты, но президенты продолжали проверять его пределы. В последние десятилетия администрации использовали нормативные изменения, административные задержки и творческий учет, чтобы повлиять на расходы. Дело Верховного суда Train против города Нью-Йорка (1975) подтвердило, что президент не может отказаться от расходования ассигнованных средств, если специально не санкционировано Конгрессом. Однако, дебаты по поводу того, имеет ли президент неотъемлемые конституционные полномочия сокращать расходы в рамках оговорки «заботиться». Офис юридического советника при президенте Дональде Трампе утверждал для более широкого взгляда на арест, в то время как критики утверждали, что такие действия нарушают Конституцию. Роль президента в установлении бюджетных приоритетов через руководство OMB и нормативный обзор также расширилась, создав трения с Конгрессом по таким вопросам, как финансирование окружающей среды и иностранная помощь.

Бюджетные трюки и фискальная ответственность

Столкнувшись с процедурными препятствиями и политическими ограничениями, законодатели разработали инструментарий бюджетных уловок. К ним относятся использование «чрезвычайных» обозначений для обхода ограничений расходов, манипулирование базовыми прогнозами, перемещение расходов на будущие годы и использование разницы во времени между разрешением и ассигнованиями. CBO и GAO регулярно сообщают о такой практике, но они остаются широко распространенными. Федеральный долг в настоящее время превышает 30 триллионов долларов, а бюджетное управление Конгресса прогнозирует, что в соответствии с действующим законодательством долг будет продолжать расти быстрее, чем экономика. Эта траектория поднимает вопросы о том, может ли бюджетный процесс обеспечить устойчивость без конституционных поправок или радикальных структурных реформ.

Еще одна проблема заключается в том, что растущая доля обязательных расходов — таких как социальное обеспечение, Medicare и Medicaid — автоматически растет каждый год без ежегодных ассигнований. Эти программы составляют примерно две трети федеральных расходов и находятся на автопилоте, что затрудняет их контроль в рамках ежегодного бюджетного процесса. Дискреционные расходы, которые финансируют оборону, образование, инфраструктуру и науку, были сжаты, что привело к напряженности между приоритетами. Последовательные бюджетные резолюции все чаще полагались на примирение для продвижения партийных приоритетов, подрывая двухпартийный дух, который предусматривал акт 1974 года.

Вывод: устойчивая конституционная основа

Эволюция процесса федерального бюджета от специальных ассигнований к сложной, управляемой законом системе отражает рост нации и расширяющуюся роль федерального правительства. Конституционные основы - власть Конгресса кошелька и роль президента в исполнении законов - остаются основой, но последующее законодательство заполнило детали. Закон о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года централизовал исполнительное бюджетирование, в то время как Закон о бюджете Конгресса 1974 года подтвердил законодательную власть и добавил институциональный потенциал через CBO. Более поздние акты ввели механизмы обеспечения соблюдения для ограничения дефицитов, хотя их эффективность была неравномерной.

Понимание этой истории имеет важное значение для студентов государственной политики и управления. Процесс федерального бюджета является не просто техническим упражнением, а динамичной ареной, где пересекаются конституционные принципы, политическая власть и фискальные реалии. Поскольку Соединенные Штаты сталкиваются с растущими экономическими проблемами - растущим долгом, стареющим населением, изменением климата и глобальной конкуренцией - необходимость прозрачного, подотчетного и эффективного бюджетного процесса более насущна, чем когда-либо. Предложения по реформе варьируются от двухгодичного бюджетирования до совместных исполнительных законодательных бюджетных комитетов до ограничений на чрезвычайные расходы. Любая успешная реформа должна будет уважать конституционное разделение полномочий при адаптации к требованиям современной экономики. Рамки, заложенные в 1789 году и усовершенствованные в течение двух столетий, продолжают обеспечивать структуру для этих дебатов.

Для дальнейшего чтения см. История Бюджетного управления Конгресса , График работы Управления подотчетности правительства и Аннотированный анализ Конституции Пункта происхождения . Управление по управлению и бюджету предоставляет текущие бюджетные документы и исторические данные. Для глубокого погружения в закон 1974 года см. текст Закон о бюджете Конгресса .