Table of Contents

Введение: Правовая архитектура борьбы с терроризмом

Политика борьбы с терроризмом является одним из самых мощных инструментов, которыми обладают суверенные государства для предотвращения, нарушения и реагирования на акты политического насилия. Тем не менее, эта политика не существует в вакууме - она закреплена в правовых рамках, которые определяют, что представляет собой терроризм, предоставляют полномочия разведывательным и правоохранительным органам и устанавливают ограничения на осуществление государственной власти. Разработка этих рамок требует тонкого равновесия: меры безопасности должны быть достаточно надежными, чтобы нейтрализовать угрозы, но они также должны уважать права человека, предотвращать злоупотребления и соблюдать международное право. Для педагогов, студентов и политиков понимание этого правового леса имеет важное значение для оценки того, являются ли усилия по борьбе с терроризмом эффективными, законными и законными.

Современная эра антитеррористического права началась всерьез после нападений 11 сентября 2001 года, но ее корни восходят к более ранним договорам и национальным уставам, касающимся захвата авиации, захвата заложников и финансирования насильственных групп. Сегодня правовой ландшафт представляет собой лоскутное одеяло международных конвенций, резолюций Совета Безопасности ООН, региональных соглашений и весьма конкретных внутренних законов. Каждый слой взаимодействует с другими, создавая как гармонизацию, так и трения. В этой статье исследуются международные и национальные правовые рамки, регулирующие борьбу с терроризмом, постоянная проблема баланса безопасности с гражданскими свободами и возникающие проблемы, которые будут формировать будущее законодательство.

Международные правовые рамки

На глобальном уровне антитеррористическое право формируется в первую очередь за счет многосторонних договоров и работы Организации Объединенных Наций. Совет Безопасности ООН принял ряд обязательных резолюций в соответствии с главой VII Устава ООН, заставляющих государства-члены криминализировать террористические акты, замораживать активы подозреваемых в терроризме и сотрудничать в расследованиях и уголовном преследовании. Резолюция 1373, единогласно принятая после 9/11, требует от государств отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты. Последующие резолюции, такие как 2178 и 2396, касались угрозы иностранных боевиков-террористов и использования данных о регистрации пассажиров.

Помимо Совета Безопасности, ряд отраслевых конвенций криминализирует конкретные террористические акты: Гаагская конвенция 1970 года о пресечении незаконного захвата воздушных судов, Международная конвенция 1979 года против захвата заложников, Международная конвенция 1997 года о пресечении террористических бомбардировок и Международная конвенция 1999 года о пресечении финансирования терроризма.Вместе эти договоры образуют всеобъемлющий правовой режим, который обязывает государства преследовать или выдавать преступников, устанавливать юрисдикцию в отношении определенных преступлений и обмениваться доказательствами через границы.

Ключевые международные инструменты и их влияние

  • Резолюции Совета Безопасности ООН (например, 1373, 2178, 2396): Ввести обязательные обязательства для всех государств-членов ООН по принятию законодательства о борьбе с терроризмом, усилению пограничного контроля и противодействию насильственному экстремизму.
  • Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма : требует от государств криминализировать сбор или предоставление средств, предназначенных для террористических актов, и конфисковать активы, связанные с такой деятельностью.
  • Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершенных на борту воздушных судов: устанавливает юрисдикцию в отношении преступлений в полете и облегчает экстрадицию правонарушителей.
  • Глобальная контртеррористическая стратегия (FLT:0) Принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 году, этот не имеющий обязательной силы документ описывает сбалансированный подход к условиям, способствующим терроризму, мерам по его предотвращению и борьбе с ним, созданию потенциала и защите прав человека.

Несмотря на широту этих инструментов, их реализация остается неравномерной. Многие государства не имеют правовой инфраструктуры или политической воли для полного переложения договорных обязательств во внутреннее законодательство. Более того, само определение терроризма остается оспариваемым; не существует общепризнанного юридического определения, дающего государствам широкие возможности для классификации определенных актов как терроризм - иногда нацеленных на политических оппонентов, журналистов или активистов под видом борьбы с терроризмом. Специальный докладчик ООН по правам человека и борьбе с терроризмом неоднократно подчеркивал риски слишком широких определений, которые криминализируют мирное инакомыслие.

Региональные правовые рамки

Региональные организации также разработали свои собственные контртеррористические правовые инструменты. Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (2005) требует от государств-членов криминализации публичных провокаций для совершения террористических преступлений, вербовки и обучения. Европейский союз принял многочисленные обязательные директивы и правила, включая Директиву 2017 года о борьбе с терроризмом, которая гармонизирует определения и наказания в странах-членах ЕС и криминализирует такие действия, как поездки за границу в террористических целях. Конвенция Африканского союза 1999 года о предотвращении и борьбе с терроризмом, дополненная протоколом 2004 года, обеспечивает региональные рамки для выдачи, взаимной правовой помощи и обмена разведданными. Аналогичным образом Шанхайская организация сотрудничества и Организация американских государств приняли контртеррористические конвенции, адаптированные к их регионам. Однако эти региональные рамки часто сталкиваются с проблемами координации, ограничениями ресурсов и расхождением политических приоритетов.

Внешняя связь: Отделение Организации Объединенных Наций по борьбе с терроризмом предоставляет подробную информацию о глобальных правовых документах. В информационном бюллетене Европейского парламента по борьбе с терроризмом излагается законодательство ЕС.

Национальные правовые рамки

В то время как международные и региональные документы устанавливают стандарты, фактическое осуществление закона о борьбе с терроризмом происходит в первую очередь на национальном уровне. Каждая страна должна перевести договорные обязательства во внутренние законы, которые определяют террористические акты, устанавливают полномочия по расследованию, устанавливают наказания и обеспечивают процессуальные гарантии. Эти национальные законы широко варьируются, отражая различные правовые традиции, конституционные структуры, политический контекст и восприятие угроз.

США: Патриотический акт США и за его пределами

Соединенные Штаты ответили на атаки 9/11 с Законом США о ПАТРИОТе (2001), который резко расширил полномочия наблюдения в соответствии с Законом о надзоре за внешней разведкой (FISA), позволил роверить прослушки, разрешил сбор деловых записей и ослабил ограничения на обмен разведданными между правоохранительными органами и разведывательными агентствами. Последующее законодательство, такое как Закон о реформе разведки и предотвращении терроризма (2004) и Закон о поправках к FISA (2008), еще более расширило полномочия. Закон США ПАТРИОТ был повторно санкционирован и изменен несколько раз, последний раз с Законом США о ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ США 2020 года, который установил ограничения на массовый сбор записей о деталях вызова при одновременном расширении других положений.

Закон США о борьбе с терроризмом также включает в себя одобренную в 2001 году аутократию использования военной силы (АУМФ), которая дает президенту право использовать «все необходимые и надлежащие силы» против стран, организаций или лиц, причастных к нападениям 9/11. АУМФ использовался для оправдания военного задержания, целенаправленных убийств и операций в нескольких странах, поднимая важные юридические вопросы и вопросы прав человека. Федеральные суды часто пересматривали контртеррористические меры, выдавая постановления о безосновательном прослушивании телефонных разговоров, задержании вражеских комбатантов и правах граждан США, захваченных за рубежом.

Внешняя ссылка: Секция по борьбе с терроризмом Министерства юстиции США описывает федеральные следственные полномочия и судебное преследование.

Великобритания: Акт о терроризме 2000 года и последовательные реформы

Основным законом Великобритании о борьбе с терроризмом является Закон о терроризме 2000 года, который предоставляет широкое определение терроризма, охватывающего действия, которые «влияют на правительство или международную правительственную организацию» или «запугивают общественность» по политическим, религиозным, расовым или идеологическим причинам. Закон криминализирует комиссию, подготовку и подстрекательство к терроризму и предоставляет полиции широкие полномочия по остановке и обыску, аресту и задержанию. Последующие акты — Закон о терроризме 2006 года, Закон о борьбе с терроризмом 2008 года и Закон о мерах по предотвращению и расследованию терроризма (TPIM) 2011 года — ввели новые преступления, такие как посещение обучения террористов за рубежом, и создали систему ограничительных ордеров для подозреваемых террористов, которые не могут быть привлечены к ответственности или депортированы.

Великобритания столкнулась с серьезной критикой в отношении продолжительности предварительного заключения (первоначально 28 дней, позже сокращено до 14), использования приказов о контроле (сейчас заменено TPIMs) и вынесения приговоров, связанных с терроризмом, на основе речи или ассоциации. Европейский суд по правам человека вынес решение против нескольких контртеррористических мер Великобритании, включая задержание без суда иностранных граждан в соответствии с Законом о борьбе с терроризмом, преступности и безопасности 2001 года. Британские суды продолжают уравновешивать императивы безопасности с Законом о правах человека 1998 года, который включает Европейскую конвенцию о правах человека во внутреннее законодательство.

Внешняя ссылка: Закон о терроризме 2000 года (полный текст) может быть рассмотрен на веб-сайте законодательства Великобритании.

Закон Индии о незаконной деятельности (предотвращении)

Основным законом Индии о борьбе с терроризмом является Закон о незаконной деятельности (ОБД:0) (ОБД:1) (ОБД), первоначально принятый в 1967 году, но значительно измененный в 2004, 2008, 2013 и 2019 годах. УАПА дает центральному правительству право объявлять организации террористическими организациями, криминализирует членство в таких группах и допускает захват имущества, связанного с террористическими актами. Поправка 2019 года расширила определение терроризма, включив в него «любой акт, который угрожает единству, целостности, безопасности или суверенитету Индии», и предоставила правительству полномочия назначать отдельных лиц террористами, а не только организациями. Это изменение подверглось критике за то, что оно позволило нападать на правозащитников, журналистов и политических оппонентов.

Индия также поддерживает Национальное агентство расследований (NIA), которое расследует террористические преступления по всей стране. Закон NIA 2008 предоставляет агентству широкие полномочия по аресту, обыску и захвату. На практике УАПА имеет очень низкий уровень осуждения, и многие дела остаются на рассмотрении в течение многих лет. Широкие положения закона и строгие требования освобождения под залог привели к длительному предварительному заключению, вызывая обеспокоенность по поводу надлежащей правовой процедуры. Верховный суд Индии поддержал конституционность УАПА, подчеркивая необходимость гарантий против произвольного использования.

Внешняя ссылка: Сайт Национального агентства расследований предоставляет тематические исследования и правовые обновления.

Другие известные национальные подходы

Канадский закон о борьбе с терроризмом (2001, измененный 2015) криминализирует участие в террористических группах и определяет «террористическую деятельность» в широком смысле. Канадская хартия прав и свобод требует, чтобы все контртеррористические меры были явно необходимыми и пропорциональными, а суды отменили части закона, включая положения, разрешающие тайные слушания. Австралийский закон о поправке к законодательству о национальной безопасности (FLT: 2) (2020) ввел новые преступления для пропаганды терроризма и расширил полномочия Австралийской организации разведки безопасности (ASIO). Закон о борьбе с терроризмом (FLT: 4) (2017, продлен в 2021 году) кодифицировал многие чрезвычайные меры из чрезвычайного положения, объявленного после терактов в Париже 2015 года, включая административные обыски в домах, запреты на поездки и закрытие мест отправления культа, подозреваемых в содействии экстремизму.

В этих примерах возникает общая тема: национальные законы о борьбе с терроризмом, как правило, расширяют полномочия исполнительной власти, снижают пороговые уровни для наблюдения и задержания, а также криминализируют подготовительные акты и связанные с ними выступления.

Баланс между безопасностью и гражданскими свободами

Центральная дилемма закона о борьбе с терроризмом заключается в том, как эффективно бороться с подпольной, смертельной угрозой, не разрушая при этом те самые демократические ценности, которые призвана защищать безопасность. Критики утверждают, что многие законы, принятые после 9/11, чрезмерно затрагивают общины меньшинств, сдерживают политическое инакомыслие и позволяют осуществлять наблюдение без существенного надзора. Сторонники противостоят тому, что терроризм представляет собой уникальную опасность, требующую чрезвычайных мер, и что правовые рамки разработаны с помощью встроенных проверок.

Механизмы правового надзора и подотчетности

Для защиты от злоупотреблений большинство демократий включают в свои контртеррористические структуры несколько уровней надзора:

  • Судебный обзор: Суды выносят решения по вопросам наблюдения, задержания и судебного преследования. Например, Верховный суд США в деле Расул против Буша (2004) постановил, что иностранные заключенные в Гуантанамо могут оспорить их содержание под стражей в федеральных судах. В Великобритании Трибунал по расследованию рассматривает жалобы на разведывательные агентства.
  • Парламентские комитеты по надзору: Такие органы, как Комитет по разведке Сената США и Комитет по разведке и безопасности Великобритании, рассматривают исполнительные действия, часто с доступом к секретным материалам.
  • Независимые генеральные инспекторы: такие агентства, как Управление генерального инспектора Министерства юстиции США и Управление по перехвату сообщений Великобритании, проводят внутренние аудиты и расследования.
  • Национальные правозащитные учреждения: Комиссии в таких странах, как Индия и Южная Африка, изучают влияние законов о борьбе с терроризмом на основные права.
  • Международные органы по правам человека: Комитет ООН по правам человека, Европейский суд по правам человека и Межамериканская комиссия по правам человека могут выносить обязательные решения или рекомендации, когда государства нарушают договорные обязательства.

Спорные меры и их правовые вызовы

Несколько антитеррористических политик вызвали длительные юридические баталии. Бесконечное задержание без суда в заливе Гуантанамо, разрешенное в соответствии с американским AUMF, было оспорено в нескольких делах Верховного суда, что привело к праву habeas corpus для задержанных, но также к продолжению опоры на военные комиссии со спорным юридическим статусом. Приказы о контроле в Великобритании, наложенные без полного уголовного суда, были признаны нарушающими статью 5 (право на свободу) и статью 6 (справедливое судебное разбирательство) Европейской конвенции Палатой лордов в Секретарь Европейского парламента по делам Министерства внутренних дел против JJ (2007). Программы массового наблюдения , такие как массовый сбор телефонных метаданных Агентства национальной безопасности США в соответствии с разделом 215 Закона США о патриотизме, были признаны

В Индии общее определение лиц как террористов в соответствии с поправкой к УАПА 2019 года было оспорено в Верховном суде на том основании, что оно нарушает статью 21 (право на жизнь и личную свободу) и статью 14 (равенство перед законом). Суд издал временные указания, требующие от правительства предоставить причины для назначения и разрешить судебный пересмотр, но окончательные решения остаются на рассмотрении.

Роль права прав человека

Основные договоры — Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП), Конвенция против пыток (КПП) и Европейская конвенция о правах человека — запрещают произвольное задержание, пытки и дискриминацию и требуют от государств обеспечения прав на справедливое судебное разбирательство, свободы выражения мнений и неприкосновенности частной жизни. Хотя государства могут отступать от определенных обязательств во время чрезвычайного положения в обществе (статья 4, МПГПП), такие отступления должны быть временными, пропорциональными и недискриминационными. Комитет ООН по правам человека неоднократно выражал обеспокоенность по поводу государств, использующих контртерроризм в качестве предлога для постоянных ограничений прав.

Поразительно, но сами правовые рамки часто включают в себя защиту прав человека. Например, Закон о терроризме Великобритании 2000 года включает в себя стандарт «разумного подозрения» для остановки и поиска, в то время как Суд по надзору за внешней разведкой США должен одобрить большинство ордеров на слежку. Тем не менее эффективность этих гарантий зависит от надежной независимости судебных органов, прозрачной отчетности и бдительного гражданского общества. Когда надзорные учреждения слабы или кооптированы, риск нарушений прав резко возрастает.

Новые проблемы в антитеррористическом законодательстве

Особенно выделяются четыре новые области: кибертерроризм, использование искусственного интеллекта, возвращение иностранных боевиков-террористов из зон конфликтов и все более размытые границы между терроризмом и другими формами серьезных преступлений.

Кибертерроризм и цифровая юрисдикция

Акты терроризма, совершаемые с помощью цифровых средств, такие как взлом критической инфраструктуры, распространение пропаганды или финансирование атак с помощью криптовалюты, ставят новые юридические вопросы. Существующие законы могут не охватывать явно кибератаки, которые наносят физический ущерб или широко распространенный экономический ущерб, и установление юрисдикции, когда преступники находятся в разных странах, является сложным. Будапештская конвенция Совета Европы о киберпреступности обеспечивает основу для международного сотрудничества, но она конкретно не касается терроризма. Некоторые государства приняли автономные кибертеррористические преступления, в то время как другие полагаются на общие законы о компьютерном злоупотреблении. ООН в настоящее время ведет переговоры о новой конвенции о киберпреступности, которая может включать положения о терроризме, но переговоры спорны по определениям и гарантиям прав человека.

Искусственный интеллект и прогнозное управление

Правительства все чаще внедряют системы ИИ для обнаружения угроз, такие как автоматизированный анализ сообщений в социальных сетях, видео наблюдения и моделей поездок. Эти инструменты вызывают обеспокоенность по поводу алгоритмического уклона, отсутствия прозрачности и эрозии конфиденциальности. Использование ИИ для «прогнозирующей полицейской деятельности» в борьбе с терроризмом было оспорено на том основании, что он непропорционально нацелен на этнические и религиозные меньшинства. Предлагаемый закон об искусственном интеллекте классифицирует использование контртерроризма как «высокий риск», требующий оценки соответствия и человеческого надзора. Однако многие государства в Азии и Африке принимают инструменты ИИ без эквивалентных нормативных гарантий. Правовые рамки должны будут сбалансировать потенциальные преимущества ИИ в области безопасности с фундаментальными правами на неприкосновенность частной жизни, недискриминацию и надлежащую процедуру.

Иностранные боевики и репатриация

Крах территориального халифата «Исламского государства» оставил десятки тысяч иностранных граждан и членов их семей, задержанных в лагерях на северо-востоке Сирии. Государства сталкиваются с дилеммой репатриации своих граждан для судебного преследования или реабилитации по сравнению с оставлением их в бессрочном заключении или попыткой лишить их гражданства. Международное право, включая МПГПП и Конвенцию о сокращении безгражданства, ограничивает способность государств предоставлять лиц без гражданства. Несколько стран, включая Соединенные Штаты, Великобританию и Францию, столкнулись с судебными разбирательствами по поводу решений об отзыве гражданства предполагаемых боевиков. Резолюция 2396 (2017) Совета Безопасности ООН призывает государства преследовать или реабилитировать возвращающихся боевиков, но реализация варьируется. Все большее число ученых-юристов утверждают, что общие подходы нарушают международные обязательства в области прав человека и что требуются индивидуализированные, соответствующие правам процессы.

Размывание линий с организованной преступностью

Террористические группы все чаще участвуют в транснациональной организованной преступности — торговле наркотиками, похищении людей с целью выкупа, контрабанде артефактов и природных ресурсов — для финансирования своих операций. Это сближение бросает вызов правовым категориям: должен ли наркоторговец, чьи доходы идут на террористическую группу, преследоваться по закону о борьбе с терроризмом, закону об организованной преступности или обоим? Некоторые страны приняли законы о «материальной поддержке», которые криминализируют любую финансовую или материально-техническую помощь назначенным террористическим организациям, даже если эта помощь сама по себе не является насильственной. Критики утверждают, что такие положения слишком широко охватывают, потенциально криминализируя гуманитарную помощь или законные деловые отношения. Суды начали бороться с этими вопросами, особенно в случаях, связанных с финансовыми операциями с такими группами, как Хезболла или Талибан.

Вывод: Закон о постоянном балансировании

Политика борьбы с терроризмом не является статичной; она развивается в ответ на новые угрозы, судебные решения, политическое давление и изменение общественного мнения. Правовые рамки, которые регулируют эту политику, обеспечивают как полномочия для действий, так и границы, в которых должны происходить действия. Понимание этой двойной роли — как стимулирующей и сдерживающей — необходимо для любого, кто стремится оценить, являются ли усилия по борьбе с терроризмом законными, законными и эффективными.

Международный правовой режим преуспел в установлении базовых обязательств и содействии сотрудничеству, но он остается фрагментированным и часто нереализованным. Национальные законы отражают различные подходы, но они имеют общую тенденцию к расширению исполнительной власти, часто за счет индивидуальных прав. Наиболее прочные рамки - это те, которые с самого начала встраивают сильный надзор, судебный надзор и защиту прав человека - а не после того, как злоупотребления выходят на свет. По мере развития угроз правовые рамки должны делать больше, чем реагировать; они должны предвидеть будущие проблемы и включать гарантии, основанные на верховенстве права. Баланс между безопасностью и свободой никогда не нарушается постоянно, но им можно управлять с помощью прозрачного, подотчетного и принципиального правового проектирования.