Table of Contents
Новая эра законодательного надзора
До 2020 года слушания в Конгрессе проводились преимущественно в личных делах — свидетели, путешествующие в Вашингтон, округ Колумбия, залы комитетов, заполненные персоналом, и общественные галереи, открытые для посетителей. Пандемия COVID-19 заставила быстро и беспрецедентно перейти на виртуальные и гибридные форматы. То, что началось как чрезвычайная мера, превратилось в длительную трансформацию того, как Конгресс осуществляет надзор, рассматривает законодательство и взаимодействует с общественностью. Поскольку чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения отступает, вопрос заключается не в том, будут ли виртуальные и гибридные слушания продолжаться, а в том, как они будут усовершенствованы, стандартизированы и внедрены в законодательный процесс в долгосрочной перспективе.
Принятие инструментов удаленного участия, таких как Zoom для правительства, Cisco Webex и Microsoft Teams, позволило комитетам продолжить важную работу - подтверждение кандидатов, изучение действий исполнительной власти и обсуждение политики - при соблюдении руководящих принципов социального дистанцирования. Первые дни были отмечены техническими сбоями и специальными правилами, но со временем комитеты разработали более сложные процедуры. Результатом стало фундаментальное переосмысление того, что может быть слушание. В этой статье рассматриваются долгосрочные преимущества виртуальных и гибридных слушаний, постоянные проблемы, которые остаются, технологические и процедурные инновации на горизонте, и вероятное равновесие Конгресса достигнет в ближайшие годы.
Преимущества, которые выходят за рамки удобства
Географическое равенство и разнообразие свидетелей
Одним из наиболее значительных достижений от виртуальных слушаний является демократизация участия свидетелей. Раньше, появляясь перед комитетом Конгресса, часто требовались дни поездок, проживания и допуска к секретной информации — затраты, которые могли превышать 10 000 долларов за одно появление, особенно для владельцев малого бизнеса, ученых или местных чиновников. Удалённые показания устраняют эти барьеры. Климатолог из прибрежного университета, администратор сельской больницы или рабочий завода из Ржавого пояса теперь может предоставить живые показания, не выходя из дома или офиса. Это привело к более богатому, более географически разнообразному набору голосов в законодательном отчете. Согласно анализу Центра Бреннана , комитеты, которые приняли гибридные форматы, увидели 40%-ое увеличение числа свидетелей из-за пределов Вашингтона, округ Колумбия. столичный район.
Экономия средств для налогоплательщиков и агентств
По оценкам Управления государственной подотчетности (GAO), одиночное личное слушание может стоить от 15 000 до 25 000 долларов США при учете расходов на возмещение расходов на поездки, детали безопасности, организацию места и сверхурочные для вспомогательного персонала. Виртуальные слушания сокращают эти расходы примерно на 60-70%, как отмечается в отчете GAO о телеработе и виртуальных операциях. Экономия начисляется не только Конгрессу, но и органам исполнительной власти, которые часто несут расходы на отправку должностных лиц для дачи показаний. Перенаправление этих средств на надзор за персоналом или модернизацию технологий может улучшить возможности Конгресса в более широком смысле.
Гибкий график и более высокие показатели участия
Виртуальные форматы также облегчают конфликты планирования. В допандемийную эпоху свидетель может быть недоступен для слушания из-за предварительного обязательства по всей стране. Удалённое участие позволяет им появляться между другими обязательствами. Аналогичным образом, члены Конгресса, которые больны, путешествуют или представляют районы, расположенные далеко от Вашингтона, могут присутствовать практически, а не пропускать слушание полностью. Во время 117-го Конгресса несколько комитетов сообщили о виртуальном посещении выше 85% для членов, по сравнению с историческим средним показателем 70% для личных слушаний. Это улучшило надежность кворума, облегчило ведение бизнеса и избежать отсрочек.
Расширение участия и прозрачности общественности
Прямая трансляция слушаний была уже распространена до 2020 года, но виртуальные форматы углубили участие общественности. Многие комитеты теперь открывают сессии для прессы и общественности, публикуют подписи в реальном времени и архивные записи вместе с письменными показаниями. Исследовательская служба Конгресса (CRS) отметила в отчете 2022, что записанные виртуальные слушания получают на 30-50% больше уникальных мнений, чем сопоставимые личные события от того же комитета. Некоторые комитеты экспериментировали с тем, чтобы позволить общественности представлять вопросы через модерируемый портал во время слушаний, что увеличило разнообразие перспектив, представленных на слово. Для демократии, которая зависит от информированного участия граждан, эта тенденция является явно положительной.
Постоянные проблемы, требующие решений
Уязвимости безопасности и риски сбоев
В феврале 2021 года заседание подкомитета по энергетике и торговле Палаты представителей было прервано участником, который продемонстрировал неподходящий контент на экране — инцидент, который подчеркнул риски открытых видеоконференций. С тех пор Палата представителей и Сенат приняли более строгие протоколы аутентификации, включая двухфакторную проверку для всех удаленных участников и выделенные «комнаты ожидания», управляемые сотрудниками комитета. Тем не менее, ландшафт угроз остается динамичным. Фишинговые атаки, направленные на учетные данные свидетелей и попытки отказа в обслуживании на потоковых платформах, являются постоянными проблемами. Агентство по кибербезопасности и безопасности инфраструктуры (CISA) предоставило Конгрессу руководство по обеспечению виртуальных слушаний, но реализация варьируется комитетом. Стандартизированная, общеагентская структура безопасности снизит риск громкого нарушения, которое может подорвать доверие общественности.
Техническое неравенство и цифровой разрыв
Еще одна постоянная проблема - цифровой разрыв. В то время как многие свидетели и члены имеют надежный высокоскоростной интернет и современные устройства, не все это делают. Члены сельских комитетов иногда испытывают падение подключений, а свидетели из неблагополучных сообществ могут не иметь пропускной способности для четкого видео. В разгар пандемии комитет администрации Палаты представителей распределял портативные точки доступа и веб-камеры членам, но это были временные меры. Долгосрочные решения должны включать постоянные инвестиции в инфраструктуру, такие как выделенные наборы телеприсутствия в федеральных зданиях по всей стране или партнерские отношения с публичными библиотеками и общинными колледжами для обеспечения высококачественных точек удаленного доступа. Без таких усилий виртуальные слушания рискуют усилить, а не уменьшить неравенство.
Сохранение дебатов, обсуждений и прозрачности
Критики утверждают, что виртуальные слушания могут ослабить совещательное качество надзора. Неформальные бэк-энд-форс, которые происходят во время личных слушаний — побочные разговоры, брифинги персонала, жесты согласия или скептицизма — труднее воспроизвести на сетке видео плиток. Существует также обеспокоенность по поводу прозрачности: когда члены участвуют из нераскрытых мест, становится все труднее для общественности узнать, кто действительно находится в комнате (или кто может получать советы вне камеры). Для решения этой проблемы избранный комитет Палаты представителей по модернизации Конгресса рекомендовал всем удаленным участникам раскрывать свое физическое местоположение и что видеоканал должен показывать полный фон комнаты, а не виртуальный фон. Реализация этих рекомендаций в качестве обязательных правил поможет сохранить целостность процесса.
Доступность для людей с инвалидностью
Доступность является как преимуществом, так и проблемой. Виртуальные слушания могут быть более доступными для людей с ограничениями мобильности, но они также представляют новые барьеры. Подпись в режиме реального времени не всегда точна, совместимость с экраном чтения варьируется на разных платформах, а интерпретация языка жестов должна быть тщательно позиционирована в видеокадре. Совет по доступу США выпустил лучшие практики для виртуальных правительственных совещаний, но комитеты не единообразно совместимы. Инвестирование в сертифицированных подписчиков, предоставление стенограмм в течение 24 часов и обеспечение того, чтобы все виртуальные слуховые платформы соответствовали стандартам WCAG 2.1 AA, являются конкретными шагами, которые Конгресс может предпринять, чтобы привести в пример.
Новые технологии и протоколы
Сквозное шифрование и безопасная аутентификация
Технология, используемая для виртуальных слушаний, быстро созревает. Большинство комитетов теперь требуют сквозного шифрования для основного видеопотока, а некоторые пилотируют системы проверки на основе блокчейна для аутентификации свидетелей и их показаний. Цифровые подписи могут использоваться для проверки того, что представленный документ не был изменен, а биометрическая проверка (например, сопоставление лиц в реальном времени с идентификатором, выданным правительством) может подтвердить, что человек, появляющийся, является тем, кем он себя называет. Эти инструменты, хотя и не являются универсальными, скорее всего, станут стандартными, поскольку комитеты стремятся сбалансировать открытость с безопасностью.
Перевод и обобщение в реальном времени с помощью ИИ
Искусственный интеллект начинает играть свою роль. Библиотека Конгресса исследовала использование обработки естественного языка для создания стенограмм в реальном времени и даже кратких резюме слышащих показаний. Это может значительно улучшить доступность для неанглоязычных и исследователей, которым необходимо анализировать тысячи часов показаний. Однако осторожность оправдана: резюме, созданные ИИ, могут ввести предвзятость или пропустить критические нюансы. Любое принятие должно включать человеческий надзор и прозрачный аудиторский след. CRS отметил, что, хотя ИИ может помочь, он не может заменить суждение обученного персонала комитета.
Стандартизированные протоколы виртуального слушания
Возможно, самым важным событием на горизонте является кодификация единой виртуальной системы слушания. В настоящее время каждый комитет устанавливает свои собственные правила, приводящие к несоответствию. Свидетелю, появляющемуся перед Судебным комитетом, может потребоваться представить письменные показания за 72 часа и использовать конкретную платформу, в то время как тот же свидетель перед Комитетом по малому бизнесу может иметь разные требования и другую платформу. Палата представителей приняла H.Res. 965 в июле 2022 года для установления базовых требований к удаленному участию, включая минимальную пропускную способность, позиционирование камеры и запрет на виртуальные фоны. Продление таких правил в Сенат и их постоянное применение уменьшит путаницу и обеспечит справедливый процесс для всех участников.
Рабочие пространства гибридного комитета
Заглядывая дальше, некоторые комитеты экспериментируют с выделенными «гибридными слуховыми комнатами», оснащенными несколькими экранами, высококачественными микрофонами и направленными динамиками, которые заставляют удаленных участников чувствовать себя такими же присутствующими, как и в комнате. В этих комнатах используются камеры отслеживания жестов, которые автоматически фокусируются на говорящем члене, и большие дисплеи, которые показывают удаленных свидетелей при размере жизни. Ранние испытания в Комитете путей и средств Палаты получили положительные отзывы от членов, которые ссылаются на улучшенный зрительный контакт и естественный поток разговора. Если эти комнаты станут стандартными в комплексе Капитолия, различие между «лично» и «удаленным» значительно размывается.
Долгосрочное равновесие: постоянная гибридная модель
Как выглядит гибридная модель на практике
Наиболее вероятным будущим является не выбор между полностью личным и полностью виртуальным, а откалиброванный гибрид, предназначенный для максимальной эффективности. В соответствии с этой моделью слушания с высокими ставками, такие как слушания с участием секретной информации, процедуры импичмента или крупных подтверждений, будут оставаться полностью личными для обеспечения безопасности и серьезности. Регулярные слушания по надзору, особенно с участием нескольких свидетелей из географически распределенных мест, будут проходить в гибридном формате, где председатель и член рейтинга присутствуют в зале комитета, в то время как другие члены и большинство свидетелей присоединяются удаленно. Сессии разметки, которые требуют подробных переговоров и голосования по поправкам, будут лично для основной группы, но могут вместить дистанционное участие через безопасные системы голосования по доверенности, аналогичные тем, которые используются во время пандемии в соответствии с правилами Палаты представителей.
Воздействие на персонал и операции Комитета
Эта гибридная модель потребует значительных изменений в работе комитета. Персонал должен быть обучен не только техническим аспектам виртуальных слушаний, но и тому, как справедливо смягчить гибридную дискуссию. Правила должны четко регламентировать, как распознавать удаленных членов для допроса, как справляться с техническими сбоями и что представляет собой «кварум» в гибридной обстановке. В докладе 2023 года GAO по операциям Конгресса рекомендуется, чтобы каждый комитет назначал «офицера виртуального слушания», ответственного за техническую и процедурную целостность гибридных сессий. Реализация этой рекомендации создаст четкую линию ответственности.
Общественное доверие и институциональная легитимность
Потенциальный риск постоянных гибридных слушаний - это восприятие того, что Конгресс "не присутствует полностью" или что разбирательство менее серьезно. Чтобы противостоять этому, комитеты должны поддерживать высокий стандарт приличия. Это означает, что удаленные члены должны следовать тем же правилам одежды и поведения, что и в комнате, и что удаленные свидетели дают показания под тем же штрафом за лжесвидетельство. Визуальное качество трансляции должно быть профессиональным: брендинг комитета, последовательное освещение и четкое аудио не подлежат обсуждению. Если гибридный опыт бесшовный, общественность быстро придет к тому, чтобы рассматривать его как норму, а не понижение.
Международные сравнения и уроки
Конгрессу не нужно изобретать эту модель с нуля. Другие законодательные органы по всему миру уже внедрили надежные гибридные системы. Немецкий Бундестаг, например, имеет постоянную инфраструктуру удаленного участия для заседаний комитетов, в комплекте с зашифрованными избирательными блоками и выделенной ИТ-поддержкой. Британская Палата общин во время пандемии внедрила гибридную систему и сохранила ее для отдельных комитетов. Изучение этих примеров может помочь Конгрессу избежать подводных камней и принять проверенные лучшие практики. Двухпартийная делегация наблюдать за системой Бундестага может дать практические идеи для архитектора Капитолия и сотрудников комитета.
Вывод: более устойчивый и инклюзивный Конгресс
Переход эпохи пандемии к виртуальным и гибридным слушаниям в Конгрессе был рожден необходимостью, но его долгосрочные преимущества - доступность, экономия средств, гибкость и участие общественности - делают его реформой, от которой нельзя отказываться. Проблемы безопасности, справедливости, прозрачности и доступности реальны, но они решаемы. Технологии продолжают развиваться, а уроки, извлеченные за последние три года, обеспечивают прочную основу для постоянных правил и инвестиций в инфраструктуру. Цель состоит не в том, чтобы заменить личные слушания, которые всегда будут играть жизненно важную роль в построении отношений и доверия, а в том, чтобы увеличить его. Гибридный Конгресс - это более устойчивый Конгресс - тот, который может продолжать функционировать во время чрезвычайных ситуаций в области общественного здравоохранения, стихийных бедствий или угроз безопасности. Что более важно, это Конгресс, который может услышать от более широкого круга американцев, привлечь более широкую общественность и проводить свой надзор с большей эффективностью и прозрачностью.
Следующим шагом для Палаты представителей и Сената является обсуждение и принятие совместной резолюции, которая устанавливает постоянную основу для виртуальных и гибридных слушаний в сочетании с многолетним фондом модернизации технологий. Это будет сигналом того, что Конгресс серьезно относится к адаптации своей практики к 21-му веку. Постпандемическая эра предлагает редкую возможность институционализировать лучшее из того, что мы узнали. Если Конгресс воспользуется этой возможностью, наследием пандемии может стать не только трагедия потерянных жизней, но и рождение более связанного и отзывчивого демократического института.