Соглашение Страстной пятницы и постоянный вопрос о разделении власти

Соглашение Страстной пятницы 1998 года является одним из самых важных мирных соглашений конца двадцатого века. Оно положило конец трем десятилетиям сектантского насилия, известного как Смута, и создало переданное правительство, построенное на принципе разделения власти между профсоюзными и националистическими общинами. Тем не менее, четверть века спустя, структура, которая когда-то казалась моделью для разрешения глубоко укоренившихся конфликтов, теперь сталкивается с глубокими напряжениями. Вопрос теперь заключается не просто в том, может ли разделение власти выжить, но в том, как оно должно развиваться, чтобы оставаться актуальным в регионе, преобразованном демографическими изменениями, Брекситом и сменами поколений в политической лояльности.

В этой статье рассматриваются исторические основы Соглашения, существующие препятствия на пути к стабильному управлению и новые возможности, которые могли бы сформировать более устойчивое политическое урегулирование. В ней также рассматривается роль внешних субъектов и шаги, необходимые для обеспечения того, чтобы разделение власти не стало пережитком прошлого мира, а живым инструментом для совместного будущего.

Исторические основы Соглашения Страстной пятницы

Соглашение Страстной пятницы, также известное как Белфастское соглашение, было подписано 10 апреля 1998 года после многих лет секретных и многопартийных переговоров. Оно создало переданную Ассамблею Северной Ирландии с обязательным исполнительным органом коалиции: крупнейшие союзнические и националистические партии разделили бы министерские позиции согласно строгой формуле (система Д'Хонда). Ключевые механизмы голосования «крест-сообщества» гарантировали, что ключевые решения требовали поддержки как профсоюзных, так и националистических блоков, а не просто простого большинства.

Соглашение также установило учреждения север-юг (Совет министров Севера/Юга) для координации политики между Белфастом и Дублином, органом восток-запад (Британо-ирландский Совет) с участием Великобритании, Ирландии и переданных администраций, и британско-ирландской Межправительственной Конференции. Эти структуры были разработаны, чтобы внедрить принцип, что и унионисты и националисты имели законные конституционные устремления, и что ни один не мог навязать свою волю другому.

В основе Соглашения лежала приверженность принципу «паритета уважения» и принципу, согласно которому политические решения должны приниматься с согласия обеих общин. Эта модель объединения, аналогичная договоренностям в Бельгии, Швейцарии и Боснии, была призвана предотвратить доминирование мажоритаристов и наложить на каждую общину вето по вопросам фундаментальной идентичности.

Послужной список Соглашения был смешанным. Ассамблея была приостановлена несколько раз, прежде всего с 2002 до 2007 из-за развала доверия вокруг вывода ИРА. Тем не менее после Сент-Эндрюсского Соглашения в 2006, разделение власти было восстановлено и действовало относительно стабильно в течение почти десятилетия, с Демократической юнионистской партией (DUP) и Синн Фейн, возглавляющим исполнительную власть. Северная Ирландия испытала период экономического роста, инвестиций и значительной культурной нормализации. Дивиденды мира были реальными, даже если неравномерно распределены.

Однако хрупкость модели объединения была выявлена в 2017 году, когда исполнительная власть рухнула из-за скандала с Возобновляемым тепловым стимулом и более широких разногласий по поводу прав на ирландский язык, однополых браков и наследия проблем. В результате трехлетнего тупика была выявлена критическая проблема: институты разделения власти, которые зависят от крупнейших партий от каждого сообщества, работающего вместе, могут быть парализованы, когда эти партии отказываются сотрудничать. Модель, которая обеспечила мир, изо всех сил пыталась обеспечить эффективное управление в более поляризованной среде.

Современные проблемы, стоящие перед рамками разделения власти

Проблемы, с которыми сейчас сталкивается разделение власти, глубже и системнее, чем периодические споры, которые пресекали десятилетия после Соглашения. Они включают сейсмическое воздействие Brexit, долгосрочный демографический сдвиг, который изменяет избирательный баланс между профсоюзами и националистами, растущую политическую фрагментацию и общественное настроение, которое все более фаталистично в отношении способности институтов Штормонта решать такие проблемы, как здравоохранение, образование и жилье.

Последствия Brexit: протокол Северной Ирландии и Виндзорская рамочная программа

Brexit стал единственным наиболее дестабилизирующим внешним шоком для Соглашения Страстной пятницы с момента его подписания. Протокол по Северной Ирландии, согласованный в рамках договора о выходе Великобритании, создал де-факто таможенную и регулирующую границу в Ирландском море, чтобы избежать жесткой границы на острове Ирландия. Это понравилось националистам, которые хотели беспроблемной торговли север-юг, но разозлили профсоюзных деятелей, которые видели в этом отделение от Великобритании и угрозу конституционному положению Северной Ирландии в Великобритании.

ДЮП отказалась вновь войти в исполнительную власть после выборов в Ассамблею 2022 года, требуя, чтобы протокол был существенно пересмотрен или отменен. Виндзорская рамочная программа правительства Великобритании, согласованная с ЕС в феврале 2023 года, ввела торговые соглашения «зеленой полосы» и дала Ассамблее Северной Ирландии механизм («Штормонский тормоз»), чтобы возражать против новых правил единого рынка ЕС. Тем не менее опасения ДЮП сохранялись, и исполнительная власть оставалась разрушенной в течение почти двух лет, пока сделка в начале 2024 года не позволила восстановить разделение власти.

Даже после восстановления протокол и его наследие продолжают отравлять межобщинные отношения. Юнионисты чувствуют, что их идентичность находится под угрозой; националисты и многие избиратели, остающиеся в ЕС, рассматривают протокол как необходимую гарантию мирного процесса. Проблема углубила ощущение того, что разделение власти - это игра с нулевой суммой, где выигрыш одной общины - это потеря другой, а не механизм взаимного приспособления.

Политическая поляризация и снижение доверия

Ритуализированная конкуренция между ДЮП и Синн Фейн часто затмевала потребности обычных граждан. Опросы последовательно показывают, что, хотя большинство в Северной Ирландии поддерживает разделение власти в принципе, доверие к политическим институтам низкое. Частое отстранение Ассамблеи и длительные периоды нефункционирования (особенно с 2017 по 2020 год и с 2022 по 2024 год) подорвали доверие. Многие избиратели, особенно молодые и те, кто не идентифицирует себя как ни профсоюзный, ни националистический, разочарованы системой, которая часто, кажется, отдает приоритет конституционному мастерству игры над практическим управлением.

Подъем центристской Партии Альянса, которая сейчас держит около 18% голосов, отражает стремление к менее бинарной форме политики. Альянс выступает за «общее будущее» и иногда может заключать сделки между блоками. Однако он остается исключенным из мандата на должности первого министра и заместителя первого министра, которые зарезервированы для крупнейших профсоюзных и националистических партий. Социативная модель, по замыслу, закрепляет две общины в качестве основных политических единиц, затрудняя межобщинным партиям полное влияние на повестку дня.

Демографические изменения: меняющийся избирательный ландшафт

Одна из наиболее значительных долгосрочных проблем - изменение демографического баланса. Перепись 2021 года показала, что католическое население в Северной Ирландии выросло до 45,7%, в то время как протестантское население составило 43,5% - впервые католики превзошли протестантов с момента создания государства в 1921 году. Эта тенденция отражается в поведении при голосовании: националистические (в основном Синн Фейн) и республиканские партии теперь коллективно набирают больше голосов, чем юнионистские партии на многих выборах. Синн Фейн стал крупнейшей партией в Ассамблее в 2022 году впервые в истории.

Хотя демография не является судьбой, и не все католики поддерживают ирландское единство, сдвиг оказывает глубокое психологическое воздействие на профсоюзных деятелей, которые чувствуют, что их позиция в Великобритании разрушается. Также это может подтолкнуть националистов к проведению пограничного опроса, механизму голосования по ирландскому единству, предусмотренному в Соглашении Страстной пятницы. Правительство Великобритании заявило, что условия для референдума еще не выполнены, но вопрос о сроках и легитимности переместился из академических спекуляций в живой политический вопрос.

Перспектива пограничного опроса, даже если до него еще не дойдет много лет, создает конфронтационную динамику в институтах разделения власти. Юнионисты опасаются, что работа с северными националистами узаконит путь к объединенной Ирландии; националисты рассматривают профсоюзную преграду как отказ принять демократические изменения. Социативная модель, предназначенная для управления замороженным конфликтом, теперь должна ориентироваться в плавном конституционном будущем.

Возможности для обновления и реформ

Несмотря на огромные трудности, механизм разделения власти не находится за пределами ремонта. Есть пути к более прочной и инклюзивной системе, но они требуют честности в отношении слабых сторон нынешней модели и готовности всех сторон идти на уступки.

Институциональная реформа: улучшение работы по обмену властью

Одно из очевидных направлений реформ - это работа Ассамблеи и исполнительной власти. Система обязательной коалиции гарантирует, что крупнейшие партии получат места в правительстве, но это также означает, что стороны могут эффективно наложить вето на процесс, отказавшись выдвигать министров. Было выдвинуто несколько предложений, в том числе:

  • Сокращение использования Петиции о заинтересованности, которая позволяет меньшинству ОМС блокировать законодательство по деликатным вопросам. Этот механизм изначально был предназначен для защиты прав общин, но был использован для блокирования прогрессивного законодательства о равенстве брака и абортах.
  • Введение формальной оппозиции, чтобы партии, не находящиеся в правительстве, могли привлечь исполнительную власть к ответственности, не разрушая институты.Сделка «Новое десятилетие, новый подход» 2020 года включала положения о теневой оппозиции, но она никогда не была полностью реализована.
  • Проведение процесса назначения первого и заместителей первого министров , с тем чтобы двухлетний коллапс не сопровождался каждым политическим противостоянием. Одна из идей заключается в том, чтобы иметь роль «сторожа» для другой стороны, если назначенные первый и первый заместитель не могут договориться.

Реформы должны быть осторожными, чтобы не подорвать основной принцип межобщинного согласия, который остается существенным, учитывая глубину разделения. Но они могут сделать систему более устойчивой к неизбежным политическим бурям.

Молодежь и общая гражданская идентичность

Определяющей чертой соглашения после Страстной пятницы в Северной Ирландии является появление поколения, которое не испытывало непосредственно Смуты. Многие люди в возрасте до 30 лет больше отождествляют себя с «северноирландской» или «европейской» идентичностью, чем с профсоюзными или националистическими ярлыками. Эта группа менее комфортно относится к состязательному тону традиционной политики и больше интересуется такими вопросами, как изменение климата, психическое здоровье и стоимость жизни.

Политические партии медленно приспосабливаются к этому культурному сдвигу. Вовлечение молодых избирателей требует выхода за рамки конституционных вопросов и предоставления государственных услуг. Это также означает создание пространств - через образование, общественные проекты и инициативы межобщинных сообществ - где люди из разных слоев общества могут взаимодействовать в несектантской среде. Движение интегрированного образования, которое объединяет католических и протестантских детей в одной школе, было одним из самых успешных усилий по миростроительству на низовом уровне, но оно по-прежнему обучает только около 7% учащихся. Расширение интегрированного и совместного образования должно быть приоритетом.

Экономическое сотрудничество как основа политической стабильности

Соглашение Страстной пятницы всегда предусматривало экономическое сотрудничество как ключевую опору мира. Дивиденды мира действительно привлекали значительные прямые иностранные инвестиции от таких компаний, как Allstate и Citi, а туристический сектор процветал. Однако регион по-прежнему страдает от большого государственного сектора, низкой производительности и постоянного сектантского разделения на рынке труда.

После Брексита Северная Ирландия занимает уникальное положение: она является частью таможенной территории Великобритании, но все еще согласуется с некоторыми правилами единого рынка ЕС для товаров. Этот двойной доступ предлагает экономические возможности, если предприятия могут ориентироваться в сложности регулирования. «зеленая полоса» Виндзорской рамочной программы упрощает торговлю с Великобританией, но сохраняющаяся политическая неопределенность отпугивает некоторых инвесторов.

Двустороннее сотрудничество Север-Юг, например в области здравоохранения на границе, энергосистем и планируемой модернизации дороги А5 из Дерри в Дублин, может принести ощутимые выгоды, которые усиливают взаимозависимость. Совет министров Севера/Юга, несмотря на то, что он используется спорадически, обеспечивает механизм для продвижения общих проектов. Стратегический акцент на экономическом развитии, выходящий за рамки сектантской политики, может дать всем общинам корыстный интерес к стабильным институтам.

Роль международного сообщества

Соглашение Страстной пятницы было заключено при активном участии правительств Великобритании, Ирландии и США, а Европейский союз оказал экономическую поддержку и видение общей европейской идентичности. Сегодня внешние игроки остаются решающими, хотя ландшафт изменился.

Соединенные Штаты через последовательных специальных посланников для Северной Ирландии продолжали поощрять диалог и инвестиции. Президент Байден, который часто говорит о своем ирландском наследии, был лично вовлечен. ЕС остается крупнейшим источником финансирования программ мира, включая инициативу PEACE PLUS. Правительства Великобритании и Ирландии совместно контролируют реализацию Соглашения и зашли в тупик - как с новым десятилетием, новым подходом к соглашению в 2020 году и переговорами, которые привели к восстановлению исполнительной власти в 2024 году.

Однако международное сообщество также столкнулось с критикой в отношении приоритета стабильности над подлинным примирением. Акцент на сохранении институтов иногда позволял самым непримиримым сторонам откладывать реформы. Более напористая роль британо-ирландской межправительственной конференции могла бы подтолкнуть к структурным изменениям, которые делают разделение власти менее хрупким.

Полезной моделью для сравнения является мирный процесс в Стране Басков, где сочетание экономических инвестиций, межобщинного диалога и институциональной гибкости привело к сокращению политического насилия и улучшению управления. Международные субъекты могут обмениваться передовым опытом и содействовать обсуждению реформ, но основным фактором должна быть местная политическая воля.

Вывод: разделение власти на перепутье

Соглашение Страстной пятницы позволило положить конец широкомасштабному насилию и создать основу для инклюзивного управления. Это правильно, чтобы почтить это достижение. Но политическое урегулирование сейчас застряло между двумя силами: унаследованной сектантской логикой Смуты и формирующейся, более изменчивой политикой постконфликтного общества. Разделение власти не может функционировать, если два основных блока рассматривают друг друга как экзистенциальные угрозы, а не как законных политических противников.

Для того чтобы будущее было жизнеспособным, все партии должны принять несколько неудобных истин. Для профсоюзных деятелей: демографические изменения означают, что националистическое влияние будет только расти, а попытки препятствовать демократическим процессам оттолкнут умеренных избирателей и нанесут ущерб Союзу. Для националистов: пограничный опрос не является неизбежным или неизбежным, а настаивание на одном преждевременно может дестабилизировать все мирное урегулирование; работа в рамках институтов по улучшению жизни является наиболее эффективным способом создания аргументов в пользу единства. Для межобщинных партий, таких как Альянс: им должна быть предоставлена более центральная роль в определении повестки дня, даже если конссоциативные правила остаются в силе для высших должностей.

Следующее десятилетие будет критическим. Модель разделения власти показала, что она может быть растянута, но не сломана. При тщательной реформе - институциональной, экономической и культурной - она может адаптироваться к новым реалиям. Без такой реформы риск - это не возвращение к вооруженному конфликту, а медленный распад на неуправляемость, где институты существуют на бумаге, но не вызывают общественного доверия. Народ Северной Ирландии заслуживает лучшего, чем это. Они заслуживают политики, которая выходит за рамки бинарности унионистов против националистов и решает реальные проблемы двадцать первого века.

Внешние союзники — Великобритания, Ирландия, ЕС и США — должны продолжать инвестировать дипломатическую энергию и финансовые ресурсы, но конечная ответственность лежит на местных лидерах. Политическое мужество, компромисс и готовность поставить общее благо выше партийного преимущества не являются дополнительными опциями; они являются основным топливом для двигателя разделения власти. Соглашение Страстной пятницы предоставило двигатель. Теперь пришло время обновить детали, которые иссякли.