Table of Contents

Введение: постоянный вызов деньгам в политике

В течение десятилетий реформа финансирования избирательных кампаний оставалась одной из самых спорных и трудноразрешимых проблем в американской политике. По своей сути, движение за реформы стремится уменьшить непропорциональное влияние богатых доноров, корпораций и особых интересов, одновременно повышая прозрачность и подотчетность в том, как финансируются выборы. Центральными в этих дебатах являются комитеты политических действий (PAC), организации, которые собирают и тратят деньги, чтобы влиять на выборы. Однако не все PAC одинаковы. Рост не связанных между собой PACs — тех, кто формально не связан с кандидатом, партией или корпорацией — фундаментально изменил ландшафт финансирования кампании, создавая новые проблемы для реформаторов и регулирующих органов. Эти организации, которые работают независимо и часто с существенными финансовыми ресурсами, стали центром в продолжающейся борьбе за баланс свободы слова с целостностью демократического процесса.

В отличие от своих связанных партнеров, таких как корпоративные, трудовые или торговые ассоциации, которые связаны с конкретным субъектом и могут запрашивать взносы от определенных групп, не связанные PACs привлекают более широкий круг доноров и могут свободно проводить часто отдельные вопросы или идеологические повестки дня. Их рост, особенно после знакового решения Верховного суда в деле «Граждане, объединенные против FEC» (2010), ускорил поток «темных денег» и независимых расходов на выборы. Понимание влияния этих организаций на усилия по реформе финансирования кампании имеет важное значение для любого, кто стремится понять текущее состояние американской демократии и препятствия для значимых изменений.

Что такое неподключенные PAC?

Определение и юридические различия

Несвязанный PAC - это политический комитет, который не создан, не управляется или не контролируется кандидатом, политической партией или корпорацией / рабочей организацией. В соответствии с Федеральным законом о избирательной кампании (FECA) эти комитеты должны зарегистрироваться в Федеральной избирательной комиссии (FEC) и должны соблюдать конкретные правила, но они работают с меньшими структурными ограничениями, чем связанные PAC. Термин «несвязанный PAC» охватывает две широкие категории:

  • Традиционные не связанные PAC (мультикандидатные PAC): Эти PAC принимают взносы до 5000 долларов в год от физических лиц, и они могут вносить до 5000 долларов за выборы в кандидат или партийный комитет. Однако нет ограничений на то, сколько они могут потратить на независимые расходы — рекламу или другие сообщения, которые явно выступают за выборы или поражение кандидата — до тех пор, пока расходы действительно независимы и не координируются с какой-либо кампанией.
  • Суперкомитеты по ценным бумагам и биржам (независимые комитеты только по расходам): Созданные после решения окружного суда округа Колумбия по делу SpeechNOW.org против FEC (2010), эти комитеты могут привлекать неограниченные суммы от частных лиц, корпораций, профсоюзов и других групп. Суперкомитетам по ценным бумагам и биржам запрещено делать прямые взносы кандидатам или партиям, но они могут тратить неограниченные суммы на независимые расходы. Они должны сообщать о своих донорах в FEC, но лазейки, такие как использование «темных денег» некоммерческие организации, могут скрыть первоначальный источник средств.

Оба типа не связанных между собой ПАЦ имеют одну ключевую особенность: независимость. Они не зависят от стратегических решений кампании или партийной иерархии, что дает им огромную гибкость, но также создает опасения по поводу подотчетности и прозрачности.

Как они собирают и тратят деньги

Многие из них строятся вокруг конкретной политической проблемы — например, защиты окружающей среды, прав на оружие или налоговой реформы — и обращаются к единомышленникам-донорам через прямую почту, цифровой сбор средств и мероприятия с высоким уровнем доллара. Другие более идеологически ориентированы, такие как либеральные или консервативные группы защиты интересов. Поскольку они не ограничены теми же лимитами взносов, которые применяются к партийным комитетам или кампаниям кандидатов, Super PAC, в частности, могут объединять огромные суммы от небольшого числа богатых людей или корпоративных казначейских облигаций. В избирательном цикле 2020 года десять лучших Super PAC коллективно собрали более 1,5 миллиардов долларов. Эти средства поступают в телевизионную и цифровую рекламу, прямую почту, информационно-пропагандистскую деятельность и исследования, часто формируя повествование о конкурентных гонках без какой-либо прямой связи с кандидатом, получающим выгоду от расходов.

Восстание несвязанных PAC: историческая траектория

Современная эра не связанных PAC началась в 1970-х с реформами после Уотергейта, воплощенными в FECA. Закон установил строгие ограничения на вклады и создал структуру PAC, чтобы позволить людям объединять свои ресурсы. В течение многих лет большинство PAC были связаны с корпорациями, союзами или торговыми ассоциациями. Однако к 1990-м годам число «идеологических PAC» и «лидерских PAC» (последние контролировались политиками для поездок и расходов) росло. Реальная точка перегиба пришла с решением Citizens United, которое отменило ограничения на независимые расходы корпораций и профсоюзов, и последующим SpeechNOW, которое позволило неограниченное количество взносов в независимые комитеты только для расходов. Эти решения в сочетании с решением 2010 года McCutcheon против FEC создали правовую среду, где не связанные с ними PAC, особенно Super PAC, могли процветать. Рост онлайн-финансирование и социальные сети

Сегодня несвязанные КПК являются постоянным закрепителем на федеральных выборах. По данным OpenSecrets, в среднесрочном цикле 2022 года несвязанные КПК (включая Супер КПК) потратили более 2,5 млрд долларов, что составляет более 30% всех внешних расходов. Их влияние наиболее ярко выражено в гонках с высокими ставками в Сенате и Палате представителей, где независимые расходы часто затмевают расходы самих официальных кампаний.

Влияние на усилия по реформе финансирования кампаний

Влияние не связанных между собой ПАЦ на реформу финансирования избирательных кампаний глубоко и часто контрпродуктивно для целей, за которые выступают реформаторы. Ниже мы рассмотрим четыре ключевые области, в которых эти организации меняют ландшафт реформ.

Увеличение расходов и «гонка вооружений»

Несвязанные КПК резко увеличили общую сумму денег, поступающих на выборы. В отличие от комитетов кандидатов, которые сталкиваются с ограничениями взносов и должны тратить в рамках установленного бюджета, Супер КПК могут повышать и тратить без потолка. Это вызвало «гонку вооружений», в которой партии, группы интересов и богатые люди чувствуют себя вынужденными вкладывать все больше и больше денег в кампании, чтобы оставаться конкурентоспособными. Результатом является система, в которой кандидат, который может привлечь самую внешнюю поддержку, часто имеет решающее преимущество, независимо от качества их политических позиций или призыва низов. Усилия по реформе, направленные на снижение роли больших денег, постоянно подрываются способностью несвязанных КПК вмешаться и затопить эфир.

Проблемы прозрачности и «темные деньги»

Возможно, наиболее значительная проблема прозрачности связана с несвязанными PACs, способными скрыть первоначальные источники средств. В то время как Super PACs обязаны раскрывать своих доноров, они могут получать деньги от некоммерческих организаций, таких как 501 (c) (4) группы «социального благосостояния», которые не обязаны раскрывать своих доноров. Эта практика, часто называемая «темными деньгами», позволяет богатым людям и корпорациям финансировать политические атаки без общественного ведома. В цикле 2022 года темные расходы денег через несвязанные PAC достигли примерно 300 миллионов долларов, согласно Центру правосудия Бреннана. Реформаторы давно призывали к более сильным законам о раскрытии информации, но несвязанные PAC часто используют юридические серые области, чтобы противостоять прозрачности. Сложность отслеживания денег через несколько слоев подставных организаций делает почти невозможным для избирателей узнать, кто действительно финансирует предвыборное сообщение.

Обходить лимиты взносов

До появления Super PAC федеральный закон ограничивал прямые взносы кандидатам в размере 2700 долларов США за выборы (индексированные на инфляцию). Эти ограничения по-прежнему применяются к взносам от частных лиц и PAC на кампании. Однако не связанные PAC, особенно Super PAC, могут тратить неограниченные суммы на независимые расходы, которые приносят пользу кандидату, эффективно минуя предполагаемые пределы закона. Например, миллиардер больше не может отдавать 2,7 миллиона долларов напрямую кандидату, но может пожертвовать ту же сумму Super PAC, который запускает рекламу, поддерживающую этого кандидата. Это создает бэкдор для неограниченного влияния, которое, по мнению реформаторов, подрывает первоначальную цель лимитов взносов: снизить риск коррупции или появления коррупции. Верховный суд в Граждане объединены как защищенная речь, но критики утверждают, что практический результат заключается в том, что богатые все еще могут доминировать в политическом разговоре.

Усиление особых интересов и узконаправленных повесток дня

Несвязанные PAC часто являются организациями с одним вопросом или идеологически жесткими. Они представляют интересы конкретной отрасли, такой как сектор ископаемого топлива или фармацевтическая промышленность, или они продвигают определенное мировоззрение, такое как либертарианский или прогрессивный активизм. Поскольку эти PAC не подотчетны широкому электорату или партийному руководству, они могут позволить себе занимать крайние позиции или финансировать крайне негативную рекламу, которую кандидат никогда не сможет затронуть. Это усиление особых интересов может исказить общественные дебаты, заставляя кандидатов обслуживать доноров, стоящих за PAC, а не среднего избирателя. Реформаторы, стремящиеся уменьшить гравитационное притяжение денег в политике, находят эти группы особенно устойчивыми к изменениям, потому что само их существование зависит от текущей слабой нормативной среды.

Проблемы в реформировании усилий

Особенности не связанных между собой ПАЦ создают конкретные препятствия для любой программы законодательных или нормативных реформ. Ниже приведены некоторые из наиболее постоянных проблем.

Юридические лазейки и конституционные препятствия

Верховный суд США последовательно интерпретировал расходы на кампанию как форму речи, защищенную Первой поправкой. В Citizens United Суд постановил, что правительство не может ограничивать независимые расходы корпораций, профсоюзов или других ассоциаций. Для не связанных между собой PACs это означает, что любая попытка ограничить их независимые расходы или их способность привлекать неограниченные средства, вероятно, столкнется с конституционно обоснованным юридическим вызовом. Законопроекты о реформе, такие как Закон о DISCLOSE (который потребует более подробного представления информации о донорах), неоднократно проходили Палату представителей, но застопорились в Сенате, частично из-за оппозиции, основанной на аргументах свободы слова. Более того, FEC, агентство, ответственное за соблюдение законов о финансировании кампаний, часто зашло в тупик по партийным линиям, что затрудняет расследование или наказание за незаконную координацию или нераскрытие информации несвязанными PACs.

Сложные сети, которые маскируют влияние

Структура финансирования не связанных между собой ПАЦ часто преднамеренно непрозрачна. Один Супер ПАК может получать взносы от различных LLC и некоммерческих организаций, которые, в свою очередь, получают средства от других организаций. Этот эффект «отмывания денег» — хотя обычно он является законным в соответствии с действующим законодательством — крайне затрудняет журналистам, группам наблюдателей и регулирующим органам отслеживание истинного источника политических расходов. Сама сложность служит барьером для реформ, поскольку любое новое требование о раскрытии информации должно быть тщательно разработано, чтобы избежать непреднамеренных последствий или конституционных проблем, а правоприменение требует ресурсов, которых не хватает FEC.

Политическое сопротивление бенефициаров

Многие выборные должностные лица сами являются бенефициарами нынешней системы. Не связанные между собой КПК часто тратят значительные средства на поддержку действующих лиц, особенно в высококонкурентных районах, и многие законодатели неохотно «кусают руку, которая их кормит». Кроме того, обе основные партии стали полагаться на огромные суммы денег, которые не связанные КПК вкладывают в кампании, рекламу и мобилизацию избирателей. В результате двухпартийная поддержка широкомасштабной реформы финансирования кампании встречается редко. Даже когда законопроекты о реформах вводятся, они часто сталкиваются с поправками или процедурными препятствиями, которые ослабляют их.

Пробелы в правоприменении и регулировании

Шесть комиссаров FEC, три республиканца и три демократа, требуют большинства голосов за любые принудительные действия, а это означает, что ключевые решения часто застопоряются. Несвязанные PAC могут использовать эту дисфункцию, участвуя в пограничной деятельности, такой как координация с кандидатами (что незаконно для Super PAC) или неспособность подавать своевременные отчеты. Ограниченный бюджет агентства и штат сотрудников также препятствуют его способности проверять тысячи PAC, которые представляют отчеты каждый цикл. Следовательно, многие требования к раскрытию информации в книгах не эффективно контролируются, и нарушения часто остаются безнаказанными или разрешаются с незначительными штрафами долго после окончания выборов.

Тематические исследования: несвязанные PAC в действии

Чтобы проиллюстрировать конкретные последствия не связанных между собой КПК для ландшафта реформ, рассмотрим два примера:

Президентские выборы 2020 года:] Внешние группы, в которых доминируют Super PACs, такие как Priorities USA Action (поддержка Джо Байдена) и America First Action (поддержка Дональда Трампа), собрали и потратили почти 1 миллиард долларов независимых расходов. Подавляющее большинство этих денег поступило от горстки ультрабогатых доноров. Несмотря на обещания некоторых кандидатов-реформаторов уменьшить влияние больших денег, реальность заключалась в том, что обе кампании сильно зависели от этих внешних групп. После выборов не было принято никаких крупных новых законов о финансировании кампаний.

Закон о DISCLOSE и его повторяющихся неудачах:]Закон о DISCLOSE, впервые представленный в 2010 году в ответ на Объединённые граждане , потребует от независимых групп расходов раскрывать информацию о донорах, которые дали 10 000 долларов или более.Законопроект принимал контролируемую демократами Палату в 2010, 2014, 2019 и 2022 годах, но каждый раз, когда он умирал в Сенате, блокировался комбинацией республиканской оппозиции и правил обструкции.Политическая власть не связанных между собой PACs — многие из которых выступали против законопроекта — была основным фактором его поражения, поскольку они финансировали рекламу и лоббистские кампании против него.

Двигаясь вперед: стратегии реформ и их перспективы

Учитывая неразрешимую природу проблемы, реформаторы предложили многоплановый подход к решению проблемы влияния не связанных между собой КПК. Каждая стратегия сталкивается со значительными препятствиями, но также дает некоторую надежду на постепенные изменения.

Укрепление требований к раскрытию информации

Наиболее широко поддерживаемая цель реформы - раскрытие информации. Требование ко всем не связанным PAC, в том числе тем, которые получают средства от некоммерческих организаций, чтобы раскрыть первоначальные источники их финансирования, позволит избирателям сделать осознанный выбор. Закон о DISCLOSE является ведущим законодательным средством, но для его принятия потребуется Сенат с большинством, защищенным от обструкций, или изменение правил. Альтернативно, FEC может ужесточить свои правила отчетности, но это агентство требует большинства голосов, что в настоящее время маловероятно. Другой путь - президентские исполнительные распоряжения, требующие полного раскрытия для правительственных подрядчиков - шаг, предпринятый президентом Обамой в 2011 году и усиленный президентом Байденом в 2022 году.

Государственное финансирование кампаний

Предложения вроде «Закона о честных выборах сейчас» обеспечили бы публичные фонды для пожертвований в небольшие доллары, уменьшив стимулы для кандидатов гоняться за крупными взносами от PACs. Некоторые штаты, такие как Мэн и Аризона, с некоторым успехом приняли системы государственного финансирования. Однако федеральное государственное финансирование потребует нового законодательства и значительного ассигнования средств, что политически сложно. Даже если бы принятые, не связанные PACs продолжали бы действовать независимо, поэтому государственное финансирование само по себе не является полным решением.

Конституционная поправка

Для тех, кто считает, что решения Верховного суда являются корнем проблемы, единственным постоянным решением является конституционная поправка к отмене Граждане объединены и связанные с ними решения. Ряд штатов приняли резолюции, призывающие к такой поправке, и поправка «Мы, народ» неоднократно вводилась в Конгрессе. Однако для внесения поправок в Конституцию требуется большинство в две трети обеих палат и ратификация тремя четвертями штатов — очень высокая планка. Тем не менее, движение поддерживает этот вопрос живым и обеспечивает точку сплочения для реформаторов.

Реформа ФЭК

Другой путь - реструктуризация Федеральной избирательной комиссии, чтобы сделать ее более эффективной. Предложения включают сокращение числа комиссаров до трех или пяти, или назначение их из беспартийного списка, чтобы уменьшить тупик. Такие изменения помогут обеспечить соблюдение существующих законов и могут дать агентству зуб, чтобы пойти после не связанных PACs, которые нарушают правила раскрытия информации. Но любая реформа FEC должна пройти Конгресс, и партия, не имеющая власти, часто неохотно предоставляет больше полномочий агентству, которое может быть использовано против своих союзников.

Вывод: устойчивый эффект несвязанных PAC

Несвязанные PAC изменили систему финансирования кампании способами, которые являются глубокими и, с точки зрения реформы, в значительной степени неблагоприятными. Они увеличили общие расходы, снизили прозрачность, позволили обойти лимиты взносов и дали особым интересам непомерный голос. Их правовая защита в соответствии с Первой поправкой, в сочетании с заторможенной нормативной средой и политическим сопротивлением, делает значимую реформу чрезвычайно сложной. Тем не менее, толчок к реформе продолжается, подпитываемый общественным разочарованием в воспринимаемой коррупции политической системы. Будь то путем дополнительных мер, таких как законы о раскрытии информации, или через более амбициозные конституционные изменения, цель остается той же: создать систему финансирования кампании, которая является открытой, подотчетной и справедливой. До тех пор, пока влияние несвязанных PACs не будет рассмотрено, обещание подлинной реформы финансирования кампании останется неуловимым.

Для дальнейшего чтения о структуре и регулировании не связанных PAC, обратитесь к руководству Федеральной избирательной комиссии по регистрации PAC . Подробный анализ влияния этих комитетов можно найти в Бреннанском центре правосудия и Брукингском институте . Данные о политических расходах отслеживаются Открытые секреты .