В последние годы ландшафт международных политических кампаний претерпел глубокие изменения, в основном благодаря росту не связанных между собой комитетов политических действий (ПАК). В отличие от традиционных структур кампаний, связанных непосредственно с кандидатами или партиями, эти независимые организации работают со степенью автономии, которая позволяет им преследовать стратегические цели через национальные границы. Их рост отражает более широкие тенденции в глобальном политическом финансировании - где деньги, обмен сообщениями и влияние все чаще текут без учета географических границ. По мере того, как несвязанные ПАК становятся все более изощренными и широко развернутыми, они представляют как возможности для политического участия, так и значительные проблемы для регулирующего надзора. В этой статье рассматривается, как эти организации функционируют в международном контексте, стратегии, которые они используют, правовые и этические вопросы, которые они поднимают, и что их распространение означает для демократических процессов во всем мире.

Что такое неподключенные PAC?

Несвязанный PAC - это политический комитет, который собирает и тратит деньги, чтобы влиять на федеральные, государственные или местные выборы, но не связан с конкретным кандидатом, политической партией или другим уполномоченным комитетом. В соответствии с законодательством США, Федеральная избирательная комиссия (FEC) определяет связанные PAC как те, которые установлены корпорациями, профсоюзами или членскими организациями, в то время как несвязанные PAC - независимые организации, свободные от таких прямых связей. Эта независимость предоставляет им широкую свободу в том, как они собирают средства и распределяют ресурсы. Они могут запрашивать взносы от широкой общественности, участвовать в независимых расходах и координировать с другими организациями-единомышленниками - при условии, что они не координируют непосредственно с кандидатами.

Правовая основа для PACs берет начало в Федеральном законе о избирательной кампании (FECA) 1971 года и последующих поправках, включая двухпартийный закон о реформе кампании (BCRA) 2002 года. Решение Верховного суда США в деле «Граждане, объединенные против FEC» против FEC [FLT: 1] (2010) еще больше расширило способность PACs и других внешних групп тратить неограниченные суммы на независимую политическую пропаганду. Хотя это решение специально касалось корпоративных и профсоюзных расходов, оно также ободрило не связанные PAC, подтвердив их право участвовать в экспресс-пропаганде без прямой координации кандидатов. Эти организации теперь представляют собой основную силу на американских выборах, и их влияние неуклонно перетекало на международные арены.

К ключевым характеристикам несвязанных КПД относятся:

  • Независимый сбор средств: Они собирают деньги у частных лиц, корпораций или других PAC, не будучи связанными лимитами взносов, которые применяются к комитетам-кандидатам в определенных контекстах (хотя они должны соблюдать федеральные правила раскрытия информации).
  • Многие из них сосредоточены на конкретных областях политики, таких как торговля, права человека или экологическая политика, а не на поддержке одного кандидата или партии.
  • Трансграничная деятельность: Некоторые из них работают на международном уровне, финансируя иностранные политические группы, проводя зарубежные мероприятия или проводя цифровые рекламные кампании, ориентированные на избирателей в других странах.
  • Гибкие структуры: Несвязанные PAC могут быть временными или постоянными и могут ребрендировать или реорганизовываться, чтобы адаптироваться к меняющимся политическим ландшафтам.

Глобальное расширение несвязанных PAC

Хотя PAC являются явно американскими инновациями, их влияние больше не ограничивается выборами в США. За последнее десятилетие иностранные политики, партии и группы интересов начали принимать аналогичные независимые средства сбора средств или стали целями базирующихся в США PAC, стремящихся сформировать политику за рубежом. Это явление обусловлено несколькими факторами: легкостью цифровой коммуникации, глобализацией политических вопросов и относительным отсутствием согласованных международных правил финансирования кампаний.

Во многих странах внутренние законы запрещают прямые иностранные пожертвования кандидатам или партиям. Однако не связанные между собой ПАЦ могут использовать пробелы в регулировании путем направления денег через третьи страны, использования подставных организаций или финансирования пропаганды, которая не допускает прямых выборов. Например, базирующийся в США ПАЦ, ориентированный на климатическую политику, может финансировать серию рекламных объявлений в европейских районах до парламентских выборов, тем самым влияя на настроения избирателей, не нарушая технически местные законы. Аналогичным образом, диаспоры часто формируют ПАЦ для поддержки политических движений или кандидатов в своих странах происхождения, смешивая тактику сбора средств, изученную в США, с наземными знаниями иностранных политических систем.

Стратегии и тактика

Не связанные между собой КПК используют ряд стратегий для достижения своих международных целей. Эти тактики призваны максимально увеличить влияние при минимизации воздействия на них со стороны закона:

  • Трансграничная реклама: Цифровые платформы, такие как Google, Facebook и Twitter, позволяют PAC ориентироваться на конкретную демографическую ситуацию в зарубежных странах с учетом политических сообщений.
  • Финансирование иностранных политических групп и инициатив:] Некоторые ПАЦ предоставляют гранты аналитическим центрам, правозащитным организациям и группам гражданского общества за рубежом, которые соответствуют их политическим целям. Хотя эти взносы не являются прямыми пожертвованиями на кампанию, они все еще могут тонко формировать политическую среду.
  • Проведение международных конференций и мероприятий: Организуя громкие встречи, объединяющие иностранных политиков, бизнес-лидеров и активистов, PAC создают сетевые возможности и платформы для продвижения политики. Эти мероприятия также могут служить средством сбора средств.
  • Участие в лоббировании за рубежом: Не связанные с ними PAC могут нанимать иностранных агентов или консультантов для лоббирования иностранных правительств по таким вопросам, как торговля, оборона или экологические стандарты.В США такая деятельность регулируется Законом о регистрации иностранных агентов (FARA), но аналогичные законы широко варьируются во всем мире.
  • Цифровая мобилизация на низовом уровне: PAC используют кампании в социальных сетях, списки электронной почты и мобильные приложения для сплочения сторонников в других странах по конкретным причинам, часто размывая грань между законной пропагандой и иностранным вмешательством.

Правовые и нормативные рамки

Регуляторная среда для несвязанных PAC, действующих на международном уровне, фрагментирована и часто противоречива. В США FEC требует, чтобы все PAC регистрировались, регулярно составляли отчеты о взносах и расходах и раскрывали своих доноров. Однако эти правила раскрытия информации имеют значительные лазейки. Например, фонды, о которых говорят доноры, и оболочка LLC могут заслонять истинный источник средств, затрудняя отслеживание денег до иностранных интересов. Кроме того, FEC имеет ограниченные возможности для расследования международных транзакций, а ее правоприменительные действия часто медленные и недостаточно обеспечены ресурсами.

Во многих других странах действуют более строгие правила. Соединенное Королевство вводит полный запрет на иностранные пожертвования политическим партиям, но правоприменение опирается на самоотчетность и банковский мониторинг. Канада запрещает иностранные взносы в федеральные политические органы, однако независимые группы расходов, действующие как «третьи стороны», сталкиваются с меньшими ограничениями. Европейский союз имеет неравномерные правила: некоторые государства-члены, такие как Германия и Франция, имеют надежные требования к раскрытию информации, в то время как другие имеют более слабые рамки. Эта лоскутная оболочка создает возможности для не связанных между собой ПАЦ участвовать в регулятивном арбитраже — выбор юрисдикций с самыми слабыми правилами в качестве своей базы операций.

Проблемы прозрачности

Основная проблема, связанная с международной деятельностью PAC, заключается в отсутствии прозрачности. Не связанные PAC могут получать средства от физических и юридических лиц, которые не обязаны раскрывать свои личности, если взносы попадают под определенные пороги. В США, например, PAC должны сообщать о донорах, которые дают более 200 долларов в год, но эта информация часто похоронена в плотных документах FEC, которые трудно разобрать общественности. Кроме того, иностранным гражданам, как правило, запрещено вносить прямой вклад в PAC США, но они могут направлять деньги через дочерние компании или посредников в США.

Компании Shell и трастовые структуры еще больше усложняют отслеживание. Одно пожертвование может пройти через несколько юрисдикций и юридических лиц, прежде чем достичь PAC, что делает почти невозможным для регулирующих органов в любой стране следить за деньгами. Эта непрозрачность является благом для тех, кто стремится тайно влиять на иностранные выборы, но это подрывает доверие общественности к демократическим процессам. Исследование 2022 года, проведенное Центром правосудия Бреннана, показало, что темные деньги - финансирование из нераскрытых источников - составили более 1 миллиарда долларов в политических расходах США в течение избирательного цикла 2020 года, большая часть которых потенциально связана с трансграничными потоками.

Тематические исследования в области международной деятельности PAC

Изучение реальных примеров свидетельствует о практических последствиях операций КСР за рубежом, не связанных между собой. Хотя многие виды деятельности остаются в тени, ряд хорошо задокументированных случаев иллюстрируют динамику в этой области.

Произраильские ПАК и европейские выборы

Американские произраильские PAC, такие как группы, связанные с AIPAC, уже давно активны на выборах в США, но в последние годы некоторые расширили свой охват до Европы. Во время выборов в Европейский парламент в 2019 году появились сообщения о том, что базирующиеся в США PAC финансировали рекламные кампании и пропагандистские мероприятия, направленные на избирателей во Франции, Германии и Великобритании. Целью было продвижение кандидатов, воспринимаемых как дружественные Израилю, и оттеснить растущую критику израильской политики. Хотя никаких законов не было нарушено - реклама обрамила проблему как внешнеполитическую пропаганду, а не предвыборную кампанию - вмешательство вызвало дебаты о надлежащих пределах иностранного влияния на выборах в ЕС.

Диаспора PACs и политика страны

Диаспоры в Соединенных Штатах сформировали многочисленные не связанные между собой PACs, чтобы влиять на политику в своих странах происхождения. Например, индийско-американские PAC пожертвовали на кампании в Индии, часто финансируя зарегистрированные в США некоммерческие организации, которые позже переводят деньги индийским политическим партиям или кандидатам. Аналогичным образом, кубинско-американские PACs исторически вкладывали деньги в усилия по формированию политики США в отношении Кубы, но также и в деятельность, которая косвенно влияет на кубинскую внутреннюю политику. Налоговое законодательство добавляет сложности: взносы в иностранные политические кампании не квалифицируются как благотворительные вычеты по правилам IRS, но при этом правоприменение минимально.

Предполагаемое вмешательство России через независимые группы

Возможно, наиболее громкие международные споры вокруг PAC связаны с обвинениями в вмешательстве России в президентские выборы в США в 2016 году. Расследования разведывательного сообщества США и специального прокурора Роберта Мюллера показали, что российские оперативники использовали сеть учетных записей в социальных сетях и подставную организацию под названием Агентство интернет-исследований (IRA) для ведения кампании по дезинформации. Хотя IRA не была зарегистрированной PAC в соответствии с законодательством США, она функционировала аналогично, тайно собирая средства и тратя их на политическую рекламу. Этот случай подчеркивает, как не связанные между собой организации - будь то внутренние или иностранные - могут использовать пробелы в надзоре за финансированием кампании для оказания трансграничного влияния.

Каждый из этих примеров иллюстрирует напряженность между законным осуществлением политической речи и риском неоправданного иностранного вмешательства.По мере того, как несвязанные КПК становятся все более искусными в навигации по правовым границам, необходимость в более четких международных нормах становится все более насущной.

Последствия для демократии

Распространение не связанных между собой ПАЦ в международных кампаниях имеет глубокие последствия для демократического управления. С одной стороны, эти организации могут усиливать голоса маргинализированных групп, давать возможность общинам диаспор участвовать в политике страны базирования и содействовать трансграничному диалогу по таким насущным вопросам, как права человека и защита окружающей среды. С другой стороны, они рискуют подорвать принцип народного суверенитета - идею о том, что граждане одной страны должны определять своих политических лидеров и политику.

Основные проблемы включают:

  • Ненадлежащее влияние: Богатые люди или корпорации, в том числе те, которые базируются за пределами целевой страны, могут использовать PAC для оказания непропорционального давления на иностранные выборы, искажая волю избирателей.
  • Уклонение от регулирования: Отсутствие гармонизированных законов позволяет PAC переводить средства и операции через границы, чтобы избежать тщательного изучения, создавая гонку на дно в стандартах финансирования кампаний.
  • Эрозия доверия: Когда избиратели подозревают, что на выборы влияют скрытые иностранные деньги, доверие к демократическим институтам снижается. Это может привести к цинизму и разъединению.
  • Риски национальной безопасности: Иностранные PAC или те, кто выступает в качестве доверенных лиц для иностранных правительств, могут служить в качестве средств шпионажа, дезинформации или политической дестабилизации.

Баланс свободы слова и подотчетности

Любые регулятивные меры должны учитывать напряженность между защитой свободы слова — краеугольного камня демократических обществ — и предотвращением иностранного вмешательства. В США Первая поправка дает широкую защиту политическим расходам, в том числе не связанными между собой ПАЦ. Верховный суд последовательно считает, что независимые расходы являются формой защищенной речи, даже когда спикер является искусственным субъектом. Это затрудняет введение общих запретов на международную деятельность ПАК, не нарушая конституционных гарантий.

Некоторые реформаторы выступают за ужесточение требований к раскрытию информации, а не за прямые запреты. Например, требование к КПК сообщать о конечных бенефициарных владельцах любого пожертвования через определенный порог может помочь осветить скрытое иностранное финансирование без охлаждения законной пропаганды. Другие призывают к международным договорам о прозрачности финансирования кампаний, аналогичным тем, которые регулируют отмывание денег или уклонение от уплаты налогов. Однако такие соглашения сталкиваются с существенными политическими и правоохранительными препятствиями.

Будущее международных PAC

Заглядывая вперед, роль не связанных между собой PAC в международных кампаниях, вероятно, будет расширяться. Сближаются несколько тенденций: растущая оцифровка политической рекламы, рост криптовалюты как средства анонимного пожертвования и растущая взаимосвязанность глобальных политических движений. Например, PAC может принимать пожертвования в биткоинах из любой точки мира, конвертировать их в фиатную валюту и тратить их на цифровую рекламу, ориентированную на избирателей в колеблющемся районе иностранных выборов, - все это при этом остается в значительной степени не отслеживаемым.

Технологические компании также играют ключевую роль. Такие платформы, как Facebook и Google, внедрили некоторые меры прозрачности для политической рекламы, такие как требование раскрытия информации о том, кто за нее платит. Но эти правила применяются непоследовательно в разных странах, и их можно обойти с помощью умных методов покупки рекламы. Более того, рост приложений для зашифрованных сообщений, таких как Telegram и Signal, затрудняет мониторинг усилий по мобилизации на низовом уровне, организованных иностранными PAC.

Политики начинают реагировать. В Европейском союзе Закон о цифровых услугах накладывает более строгие обязательства на платформы для предотвращения иностранных манипуляций выборами. В США предлагаемое законодательство, такое как Закон о защите нашей демократии и Закон о DISCLOSE, усилит требования к раскрытию информации для PAC и расширит правоприменительные полномочия FEC. Однако партизанский тупик и лоббистская оппозиция застопорили многие из этих реформ.

Рекомендации по созданию более прозрачной системы

Для решения проблем, связанных с несвязанными КПК в международных кампаниях, необходим многосторонний подход:

  • Страны должны обмениваться информацией о подозрительных финансовых потоках и координировать расследования. Модели могут служить такими организациями, как Глобальный форум по прозрачности и обмену информацией в налоговых целях.
  • Близкие юридические лазейки: Правительства должны внести поправки в законы о финансировании кампаний, чтобы независимые группы расходов, независимо от их формальной структуры, подчинялись тем же правилам раскрытия информации, что и традиционные PAC.
  • Технология использования для прозрачности: Отслеживание пожертвований на основе блокчейна, обязательная цифровая маркировка политической рекламы и публичные базы данных в реальном времени могут помочь пролить свет на непрозрачные транзакции.
  • Располагать полномочиями независимых надзорных органов: Такие учреждения, как FEC, нуждаются в адекватном финансировании и полномочиях для расследования международных дел, включая полномочия по вызову в суд иностранных субъектов в пределах их юрисдикции.
  • Поощрение осведомленности общественности: Избиратели и организации гражданского общества должны быть осведомлены о рисках иностранного влияния и оснащены инструментами для критической оценки источников политических сообщений.

Заключение

Несвязанные ПАЦ стали мощным инструментом в арсенале международных политических активистов. Их независимость обеспечивает гибкость и позволяет достичь того, что традиционные партийные структуры не могут соответствовать, но она также поощряет злоупотребления со стороны тех, кто стремится обойти демократическую подотчетность. Нынешний нормативный ландшафт — неравномерное лоскутное одеяло национальных законов и слабое правоприменение — плохо приспособлен для управления транснациональным потоком политических денег. Поскольку предстоящие выборы в крупных демократиях неизбежно привлекут иностранное внимание, срочность реформ не может быть переоценена.

Для достижения баланса между сохранением свободы выражения мнений и сохранением честности выборов потребуется постоянный диалог между правительствами, технологическими компаниями, гражданским обществом и избирателями. Без значимых действий легитимность демократических процессов во всем мире рискует быть подорванной теневой системой финансирования международных кампаний. Время для решения этой проблемы пришло.

Для дальнейшего чтения, проконсультируйтесь с руководством Федеральной избирательной комиссии по регистрации и отчетности PAC , анализом темных денег на выборах Бреннанским центром правосудия и исследованиями OpenSecrets по иностранному влиянию в политике США . Академические перспективы доступны в Harvard International Law Journal ] лечения трансграничного финансирования кампании .