По всей Великобритании мэры все чаще обращаются к государственно-частному партнерству (ГЧП) как к стратегическому механизму финансирования и реализации крупных проектов городского развития. При постоянном давлении со стороны центральных правительственных бюджетов и городов, конкурирующих за инвестиции, это сотрудничество предлагает прагматичный путь для строительства жилья, модернизации транспортных сетей и восстановления общественных пространств. Объединив надзор государственного сектора с капиталом частного сектора и опытом, мэры стремятся ускорить прогресс в решении некоторых из наиболее насущных проблем, стоящих перед городами Великобритании, от жилищного кризиса до нулевой инфраструктуры.

Этот подход не является новым - Великобритания использовала частное финансирование для государственных проектов со времен Инициативы по частным финансам (PFI) 1990-х годов - но роль непосредственно избранных мэров, особенно тех, кто обладает объединенными полномочиями, дала ГЧП новый импульс. Мэры в таких областях, как Большой Манчестер, Западный Мидлендс и Лондон, в настоящее время имеют значительное влияние на транспорт, жилье и экономическое развитие, что делает их ключевыми игроками в структурировании и продвижении партнерских схем.

Что такое государственно-частное партнерство?

Государственно-частное партнерство - это договорные соглашения, в которых частное предприятие принимает на себя проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию государственного проекта - часто в течение 25-30 лет. Взамен частный партнер получает потоки доходов, как правило, из государственного сектора в виде унитарных сборов или от сборов пользователей, таких как сборы или продажи билетов. Основная идея состоит в том, чтобы разделить риски и вознаграждения: государственный сектор получает доступ к авансовым инвестициям и инновациям частного сектора, в то время как частный партнер получает предсказуемую долгосрочную отдачу от своих инвестиций.

Великобритания применяет ГЧП в различных секторах - от школ и больниц до дорог и железных дорог. Современные модели ГЧП эволюционировали, чтобы включать более легкие варианты, такие как контракты на проектирование-строительство-финансирование-поддержание (DBFM), а также более гибкие соглашения о разделе доходов. Для мэров призыв ясен: ГЧП могут обеспечить инфраструктуру на годы раньше, чем традиционные закупки, и часто могут принести передовые технологии и операционную эффективность, которых государственным органам может не хватать внутри страны.

Для более глубокого обзора структур ГЧП Институт правительства предоставляет полезный объяснитель по истории и моделям частного финансирования в государственных проектах.

Как мэры используют ГЧП в городском развитии

Мэры по всей Великобритании используют ГЧП для решения конкретных городских проблем. Хотя приоритеты каждого города различаются, в качестве наиболее распространенной темы стали три области: жилье, транспорт и общественные места.

Развитие жилищного строительства

Великобритания сталкивается с хронической нехваткой доступного жилья, и мэры используют ГЧП для разблокировки застопорившихся участков и ускорения доставки. В Большом Манчестере Жилищная стратегия мэра Энди Бернхэма опиралась на совместные предприятия с частными застройщиками для доставки тысяч домов с смешанным владением, включая значительную долю доступных единиц. Внося землю из государственной собственности и оптимизируя утверждения о планировании, объединенные власти снижают риск для частных партнеров, делая схемы финансово жизнеспособными, которые в противном случае не были бы реализованы.

Аналогичным образом, в Уэст-Мидлендсе мэр Ричард Паркер отстаивал партнерские модели, которые связывают доставку жилья с улучшением инфраструктуры. Рамочная программа ГЧП гарантирует, что новые жилые объекты сопровождаются необходимыми дорогами, школами и зелеными насаждениями, финансируемыми частично за счет вкладов застройщиков и частично за счет государственных грантов. Этот комплексный подход позволяет избежать фрагментарного развития, которое часто омрачает городские окраины.

Регенерация Перри Барра в Бирмингеме, связанная с Играми Содружества 2022 года, является ярким примером. Совет сотрудничал с частным консорциумом для перепланировки большой площади в новый жилой и коммерческий район, обеспечив более 1000 домов наряду с новыми транспортными связями и общественной сферой. Структура ГЧП позволила быстро закупать и строить, соблюдая крайний срок Игр, создавая долгосрочный актив для города.

Транспортная инфраструктура

Транспорт является классическим доменом ГЧП, и мэры Великобритании все чаще используют эти партнерства для расширения и модернизации своих сетей. Лондонская Crossrail (теперь линия Элизабет) была доставлена частично по модели ГЧП - хотя ее структура была необычно сложной. Совсем недавно мэры сосредоточились на небольших, но важных проектах, таких как системы скоростного автобусного транспорта, велосипедные сети и улучшения пригородных железных дорог.

На западе Англии мэр метро Дэн Норрис обеспечил ГЧП для схемы массового транзита Эштон-Гейт в Темпл-Мидс, объединив государственное финансирование с частными инвестициями в подвижной состав и системы.Партнерская структура позволила проекту продвинуться на два года раньше, чем это позволяли традиционные циклы финансирования.

Расширение трамвайной сети Манчестера также зависит от ГЧП. Орган власти Транспорта Большого Манчестера использовал контракты на проектирование-строительство-финансирование-поддержание нескольких расширений Metrolink, передавая строительный риск частным консорциумам, сохраняя долгосрочный контроль над тарифами и качеством обслуживания. Эта модель оказалась экономически эффективной: расширение линии Олдхэма и Рочдейла было поставлено на 15% в рамках бюджета по сравнению с обычными контрольными показателями закупок.

Общественные пространства и культурные места

Оживление парков, площадей и культурных объектов - еще одна область, где мэры используют частные инвестиции. Например, перепланировка Бристоля в Харборсайде включала ГЧП между городским советом и застройщиком, чтобы превратить заброшенные доки в набережную смешанного использования с общественными набережными, ресторанами и апартаментами. Частный партнер финансировал основную часть строительства, в то время как совет обеспечивал планирование определенности и постоянное обслуживание общественного пространства.

В Ливерпуле мэр Стив Ротерам наблюдал за обновлением исторической набережной города через партнерство с Объединенным управлением городского округа Ливерпуль и частными инвесторами. Создание выставочного центра Ливерпуль и расширение отеля «Титаник» было обеспечено ГЧП, которое разделило доходы от проведения мероприятий. Эти проекты способствовали развитию туризма и создали сотни рабочих мест, демонстрируя, что ГЧП могут поддерживать как экономический рост, так и общественное пользование городским пространством.

Перепланировка Бирмингема площади - центральной общественной площади - включала в себя местный район улучшения бизнеса (BID) в партнерстве с городским советом для финансирования улучшенного освещения, размещения и программирования мероприятий. Хотя это не крупномасштабная инфраструктура ГЧП, эта меньшая модель показывает, как частные предприятия могут напрямую способствовать созданию мест.

Преимущества ГЧП для городского роста

Преимущества ГЧП для развития города хорошо документированы, но их необходимо оценивать критически. Вот основные преимущества, которые обычно приводят мэры.

Ускоренная доставка проекта

Традиционные государственные закупки могут быть медленными - месяцы или годы проходят между концепцией проекта и новаторскими. ГЧП сжимают эту временную шкалу, потому что у частного партнера есть сильные стимулы для быстрого завершения и начала приносить прибыль. В развитии Манчестера MediaCityUK структура ГЧП позволила открыть первую фазу в течение четырех лет по сравнению с предполагаемыми семью годами при чисто публичном подходе. Эта скорость особенно ценна для мэров, которые сталкиваются с короткими избирательными циклами и должны демонстрировать ощутимые результаты.

Эффективность затрат и передача рисков

ППС переносят многие риски - задержки строительства, перерасход средств, операционные показатели - из государственного сектора в частный партнер. Поскольку частные фирмы лучше оснащены для управления этими рисками и могут достичь экономии за счет масштаба, проекты часто поставляются более экономично. Исследование Национального аудиторского бюро показало, что правильно структурированные проекты ПФИ и ГЧП в Великобритании были на 60-70% более вероятными для реализации вовремя и в рамках бюджета по сравнению с традиционными контрактами. Однако критики отмечают, что долгосрочное обслуживание долга может компенсировать эти выгоды; тщательное структурирование имеет важное значение.

Для мэров возможность привлечения частного капитала также снижает немедленную нагрузку на бюджеты советов. Поскольку правительство Великобритании устанавливает ограничения на заимствования местных органов власти, ГЧП позволяют городам продолжать крупные проекты, не превышая фискальных ограничений. Это особенно ценно для мэров региональных важных городов, которым не хватает центрального финансирования Лондона.

Доступ к инновациям и экспертизе

Частные партнеры часто приносят специальные знания, которые местные органы власти не могут поддерживать в своих домах. В проектах «умных городов», таких как развертывание в Бристоле датчиков IoT для мониторинга качества воздуха, ГЧП с технологической фирмой предоставило передовое оборудование и аналитику данных, которые город не мог бы разработать в одиночку. Мэры все чаще используют эти партнерские отношения для пилотирования новых подходов к энергоэффективности, цифровой связи и зеленой инфраструктуре.

Например, партнерство Управления Большого Лондона с Microsoft для создания «цифрового двойника» города для моделирования планирования сочетает в себе государственные цели с частными технологическими возможностями. Полученный инструмент помогает лицам, принимающим решения, визуализировать влияние новых разработок на транспорт, качество воздуха и использование энергии - инновация, которая была бы непомерно дорогой для государственного сектора, чтобы развиваться независимо.

Проблемы и соображения

Несмотря на эти преимущества, ГЧП не являются панацеей. Мэры должны решать значительные проблемы, а плохо структурированные партнерства могут закрепить долгосрочные обязательства для налогоплательщиков.

Сложные переговоры

Разработка контракта по ГЧП, который уравновешивает риск и вознаграждение для обеих сторон, как известно, сложна. Юридическая и финансовая сложность часто требует дорогостоящих консультантов, и переговоры могут растянуться на годы. Ранние больницы Великобритании PFI подверглись критике за то, что они заперли NHS в негибких контрактах, которые затруднили адаптацию услуг. Поэтому мэры должны инвестировать в надежную внутреннюю способность вести переговоры на равных условиях с частными консорциумами, которые часто имеют глубокие юридические и финансовые ресурсы.

Во многих объединенных органах власти этот опыт все еще строится. Объединенная администрация Уэст-Мидлендса в 2022 году создала выделенное подразделение ГЧП, но в небольших городских районах может не хватать пропускной способности для эффективного управления процессом. Прозрачность в отношении условий контракта одинаково важна; общественность должна быть в состоянии тщательно изучить ценность для денег и долгосрочные затраты любого партнерства.

Долгосрочные обязательства и гибкость

ГЧП обычно работают в течение 25-30 лет или более. В течение этого периода политические приоритеты могут меняться, экономические условия могут меняться, а технологии могут развиваться. Трамвайное ГЧП, согласованное в 2010 году, может выглядеть совсем по-другому в контексте электрических автономных транспортных средств 2030-х годов. Мэрам необходимо встроить гибкость в контракты - через пункты об отказе от обязательств, триггеры для пересмотра или механизмы обновления технологий - чтобы избежать блокировки устаревших решений.

Крах Carillion в 2018 году продемонстрировал риски чрезмерной зависимости от одного частного партнера. Несколько больничных и дорожных ГЧП пришлось спасать государственному сектору, подвергая налогоплательщиков перерасходу средств. Мэры должны обеспечить наличие у них планов на случай непредвиденных обстоятельств и финансовых резервов для обработки таких сценариев и должны избегать вкладывать все свои яйца развития в одну частную корзину.

Подотчетность и ценность для денег

Поскольку ГЧП связаны с долгосрочными государственными платежами частным компаниям, их можно рассматривать как форму внебалансовых заимствований. Национальное бюро аудита неоднократно отмечало, что ГЧП часто дороже, чем прямые государственные заимствования в долгосрочной перспективе, из-за более высоких затрат на частное финансирование. Поэтому мэры должны обеспечить, чтобы любое ГЧП предлагало доказуемое значение для денег - не только благодаря избеганию бюджетных расходов сегодня, но и благодаря реальной передаче рисков и операционным выгодам, которые оправдывают более высокие затраты на финансирование.

Не менее важно и прозрачность общества. Закон о свободе информации в Великобритании может применяться к некоторым контрактам по ГЧП, но многие из них содержат положения о конфиденциальности, которые ограничивают контроль. Избранные мэры несут особую ответственность за то, чтобы быть открытыми с избирателями относительно условий, затрат и целей эффективности любого партнерства. Участие граждан на этапе планирования - через цифровые платформы или публичные встречи - может укрепить доверие и помочь выявить потенциальные подводные камни на ранней стадии.

Для руководства по передовой практике управления Институт гражданских инженеров предлагает ресурсы для поддержания подотчетности в ГЧП.

Тематические исследования в городах Великобритании

Несколько городских районов Великобритании приводят поучительные примеры ПГЧС в действии. Они иллюстрируют как потенциал, так и практические реалии развития на основе партнерства.

Лондон: Crossrail и линия Элизабет

Лондонский проект Crossrail — крупнейший инфраструктурный проект в Европе — частично финансировался за счет ГЧП между Transport for London (TfL) и частным консорциумом, ответственным за доставку основных тоннелей и станций. Проект столкнулся со значительными задержками и перерасходами средств, отчасти из-за сложности интеграции нескольких частных контрактов. Однако, после ввода в эксплуатацию, линия Элизабет преобразовала поездки по столице, увеличив пропускную способность на 10% и создав миллиарды экономических выгод. Уроки Crossrail повлияли на то, как другие мэры подходят к крупным ГЧП, особенно в отношении распределения рисков и надзора.

Манчестер: MediaCityUK

MediaCityUK в Солфорд-Квайс является флагманским примером городского возрождения через ГЧП. Проект был реализован совместным предприятием Peel Holdings (частный) и BBC (государственный) при поддержке городского совета Солфорда и Северо-Западного агентства развития. Он превратил бывшие докленды в процветающий медиа- и технологический кластер, где проживают BBC, ITV и сотни творческих предприятий. Ключевым фактором успеха стала гибкая структура партнерства, которая позволила государственному сектору предоставлять землю и инфраструктуру, в то время как частный партнер управлял строительством и коммерческим развитием. Результатом стал цифровой хаб мирового класса, который внес более 1 миллиарда фунтов стерлингов в региональную экономику в течение первого десятилетия.

Бристоль: Арена и Балтийская пристань

Усилия Бристоля по строительству арены, позже переименованной в Бристольский маяк для обновленного музыкального места проведения, первоначально использовали модель ГЧП. Городской совет в партнерстве с частным разработчиком построил большую развлекательную площадку на Балтийской пристани, но проект был в конечном итоге отменен после длительных переговоров по разделению рисков. Провал подчеркивает, насколько трудно согласовать интересы на крупномасштабных аренах, где прогнозы доходов по своей сути неопределенны. Однако позже город успешно обеспечил ГЧП для обновления существующего Колстон-Холла (ныне Бристольский маяк) с использованием более простой модели финансирования, демонстрируя, что гибкость в структуре партнерства является ключевым.

В более широком смысле, Бристол стал пионером в использовании ГЧП для небольших городских мероприятий. В Бристольский городской совет парков ГЧП для Замкового парка участвовала частная компания, управляющая обслуживанием и мероприятиями в обмен на долю питания и дохода от аренды. Эта модель освободила государственные средства для других приоритетов, сохраняя при этом парк в хорошем состоянии.

Бирмингем: наследие Игр Содружества

Бирмингем использовал ГЧП для доставки большей части инфраструктуры для Игр Содружества 2022 года, включая отремонтированный стадион Александра и деревню спортсменов в Перри Барре. Деревня была построена частным застройщиком в соответствии с соглашением, которое гарантировало застройщику долгосрочный поток доходов от аренды единиц в качестве студенческого жилья после Игр. Эта инновационная структура позволила Бирмингему избежать первоначальных капитальных затрат, все еще предоставляя высококачественное жилье, которое будет обслуживать город в течение десятилетий. Однако заполняемость после Игр была ниже, чем ожидалось, демонстрируя риск, что прогнозы спроса могут не материализоваться - риск, разделяемый обоими партнерами.

Будущий прогноз

По мере того, как полномочия мэра Великобритании продолжают расширяться благодаря сделкам по передаче полномочий, использование ГЧП в городском развитии, вероятно, увеличится.

Во-первых, чрезвычайная климатическая ситуация стимулирует спрос на зеленую инфраструктуру - от сетей централизованного теплоснабжения до пунктов зарядки электромобилей - что часто требует значительных первоначальных инвестиций. ГЧП могут разблокировать частный капитал для этих проектов, особенно там, где доход может быть получен за счет пользовательских сборов или экономии энергии. Новаторский подход Объединенного органа Большого Манчестера к модернизации общественных зданий с использованием ГЧП для повышения энергоэффективности, вероятно, будет реплицироваться в других городских регионах.

Во-вторых, правительство планирует направить финансирование через объединенные органы мэрии, многие из которых должны будут дополнить гранты частными инвестициями для достижения своих амбиций. Фонд Levelling Up стоимостью 4,8 млрд фунтов стерлингов призывает местные районы подавать заявки, которые используют частные совместные инвестиции, эффективно стимулируя формирование ГЧП.

В-третьих, мэры изучают более гибкие модели партнерства, такие как облигации социального воздействия и муниципальные облигации, выпущенные совместно с частными партнерами, чтобы уменьшить зависимость от традиционных структур в стиле ПФИ. Недавно созданный городской инновационный фонд Ливерпульского городского региона использует смешанную финансовую модель, смешивая государственные гранты, частный капитал и инвестиции в воздействие для поддержки небольших городских проектов.

Однако успех будущих ГЧП будет зависеть от трех факторов: надежных рамок управления, подлинного участия сообщества и готовности учиться на прошлых ошибках - как внутренних, так и международных. Для сравнительной перспективы, Центр знаний ГЧП ОЭСР предоставляет тематические исследования и рекомендации, на которые могут опираться мэры Великобритании.

В заключение, государственно-частное партнерство предлагает мэрам мощный, но несовершенный инструмент для стимулирования городского развития. При стратегическом использовании - с четкими целями, сбалансированным распределением рисков и прозрачностью - они могут обеспечить преобразующие проекты, которые ни государственный, ни частный сектор не могут достичь в одиночку. Поскольку города Великобритании ориентируются на пересекающиеся проблемы нехватки жилья, стареющей инфраструктуры и устойчивости к изменению климата, модель ГЧП под руководством мэра останется центральной особенностью ландшафта городского развития.