Table of Contents

По мере усиления последствий изменения климата разрыв между финансовыми ресурсами, необходимыми для адаптации, и фактически выделенными средствами продолжает расширяться. Развивающиеся страны, которые часто несут на себе основную тяжесть климатических катастроф, несмотря на то, что они меньше всего способствуют глобальным выбросам, нуждаются в надежном, предсказуемом финансировании для повышения устойчивости. Иностранная помощь - включающая двусторонние гранты, многосторонние кредиты и льготное финансирование - стала основным каналом для направления этих ресурсов. Однако механизмы, источники и эффективность финансирования адаптации через иностранную помощь являются сложными и развиваются. В этой статье рассматривается структура финансирования адаптации, откуда берутся деньги, и что должно улучшиться для удовлетворения масштаба проблемы.

Адаптация к изменению климата: за пределами смягчения

Адаптация к климату относится к действиям, предпринимаемым для адаптации к фактическим или ожидаемым последствиям изменения климата. В отличие от смягчения, которое направлено на сокращение выбросов парниковых газов, адаптация фокусируется на снижении уязвимости и повышении устойчивости к климатическим опасностям, таким как наводнения, засухи, повышение уровня моря и экстремальная жара. Примеры включают строительство морских стен, разработку систем раннего предупреждения, переход к засухоустойчивым культурам и реформирование планирования землепользования. Адаптация зависит от контекста: прибрежное сообщество в Бангладеш нуждается в различных вмешательствах, чем фермерский кооператив в Африке к югу от Сахары. Эффективность финансирования адаптации зависит от того, насколько хорошо оно согласуется с местными приоритетами, структурами управления и научными прогнозами.

Согласно Программе Организации Объединенных Наций по окружающей среде , разрыв в финансировании адаптации оценивается в 194-366 миллиардов долларов в год, в то время как фактические потоки в развивающиеся страны составляют лишь часть этой потребности. Иностранная помощь, особенно через официальную помощь в целях развития (ОПР), пытается преодолеть этот разрыв, но проблема заключается не только в привлечении большего количества денег - она заключается в эффективном и справедливом ее предоставлении.

Роль иностранной помощи в адаптации к изменению климата

Иностранная помощь является основой финансирования большинства проектов по адаптации в странах с низким уровнем дохода. Она осуществляется по двум основным каналам:

  • Двусторонняя помощь: прямые трансферты от правительств-доноров в страны-получатели, часто через агентства по развитию, такие как USAID, Великобритания, Содружество и ; Управление по развитию (FCDO) и Японское агентство международного сотрудничества (JICA).
  • Многосторонняя помощь: Объединённые взносы через международные институты, такие как Всемирный банк, Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) и региональные банки развития.

Финансирование адаптации за счет иностранной помощи не является пустым чеком. Доноры все чаще требуют, чтобы проекты отвечали конкретным критериям: согласование с национальными планами адаптации (НПД), доказательства уязвимости климата и интеграция гендерной и социальной интеграции. Эта обусловленность помогает обеспечить подотчетность, но также может замедлить выплаты и бремя уже перегруженных местных учреждений.

Как развиваются каналы иностранной помощи

Традиционная ОПР остается доминирующей, но появились механизмы финансирования, ориентированные на климат. Зеленый климатический фонд (ЗКФ) (ЗКФ: 1), созданный в рамках РКИКООН, является крупнейшим в мире специализированным климатическим фондом, с мандатом выделять 50% своих ресурсов на адаптацию. Аналогичным образом Глобальный экологический фонд (ГФС: 2) (ГЭФ) управляет Фондом наименее развитых стран (ФЛС: 3) и Специальным фондом по изменению климата (СФКК). Эти фонды работают по проектной модели: страны представляют предложения, которые оцениваются секретариатом и советом фонда. Хотя это обеспечивает строгость, процесс может быть длительным — иногда от двух до трех лет от предложения до утверждения.

Более новые подходы включают в себя программное финансирование (многолетняя поддержка национальных приоритетов в области адаптации) и переданное финансирование (прямое направление средств местным органам власти и общественным организациям). Например, Адаптационный фонд впервые получил прямой доступ, что позволило развивающимся странам управлять проектами без посредников, снижая операционные издержки и наращивая внутренний потенциал.

Основные источники финансирования адаптации к изменению климата

Многосторонние климатические фонды

  • Зеленый климатический фонд (ЗКФ) (ЗКФ: 1): По состоянию на 2024 год, ЗКФ одобрил более 13 миллиардов долларов для проектов в более чем 120 странах, с адаптационными проектами, ориентированными на водную безопасность, защиту прибрежных районов и устойчивое к изменению климата сельское хозяйство.
  • Глобальный экологический фонд (ГЭФ) — LDCF: Фонд LDCF конкретно нацелен на 46 наименее развитых стран (НРС), финансируя проекты, согласованные с их национальными программами действий по адаптации (НПДА).
  • Адаптационный фонд: Основанный в соответствии с Киотским протоколом, этот фонд финансируется за счет 2%-ного сбора на углеродные кредиты от Механизма чистого развития (хотя этот поток доходов сократился).

Двусторонние агентства развития

Страны-доноры направляют финансирование адаптации через свои двусторонние агентства. Соединенные Штаты через USAID выделили миллиарды на адаптацию к изменению климата в рамках таких программ, как Чрезвычайный план президента по адаптации и устойчивости (PREPARE). Международная климатическая инициатива Германии (IKI) поддерживает адаптацию в странах-партнерах. Японская JICA интегрирует адаптацию в кредиты на инфраструктуру. Эти двусторонние потоки часто нацелены на конкретные сектора или страны-партнеры с историческими связями.

Региональные и тематические фонды

Региональные организации также играют свою роль. Африканский климатический фонд для Африки и Карибский общинный центр по изменению климата (CCCCC) выделяют региональные адаптационные ресурсы. Глобальный щит против климатических рисков , запущенный в 2022 году, предоставляет страховые решения для стран, уязвимых к изменению климата, дополняя грантовое финансирование.

Частный сектор и смешанные финансы

Частные инвестиции в адаптацию остаются ограниченными из-за низкой доходности и высоких рисков. Однако смешанные финансы — использование государственных средств для снижения риска частных инвестиций — набирают обороты. Например, Инициатива по климатическим облигациям разработала сертификацию для проектов адаптации, что позволяет зеленым облигациям финансировать устойчивую инфраструктуру. Многосторонние банки развития (МБР), такие как Всемирный банк, предоставляют гарантии и льготные кредиты для стимулирования частного капитала в таких секторах, как управление водными ресурсами и климатически разумное сельское хозяйство.

Как распределяется адаптационное финансирование: процесс и приоритеты

Выделение средств на адаптацию не является случайным. Оно следует ряду шагов, определяемых международными соглашениями, национальными приоритетами и оценками на уровне проектов.

Роль национальных планов адаптации (НПА)

В соответствии с РКИКООН развивающимся странам рекомендуется готовить НПД, в которых определяются приоритетные меры по адаптации. Доноры и климатические фонды используют эти планы в качестве основы для принятия решений о финансировании. Страна с всеобъемлющим НПД, такая как Национальный план адаптации Непала или Стратегия адаптации к изменению климата Ганы, с большей вероятностью будет привлекать согласованные долгосрочные финансы. Однако многие НПД по-прежнему недофинансированы; Глобальная сеть НПД сообщает, что менее 10% выявленных потребностей в адаптации в НПД финансируются за счет иностранной помощи.

Проектный цикл и утверждение

Для многосторонних фондов страны представляют концептуальные записки и полные предложения. Например, GCF требует, чтобы предложения соответствовали конкретным инвестиционным критериям: потенциал воздействия, потенциал смены парадигмы, со-выгоды устойчивого развития и собственность страны. Затем предложения проходят технический обзор и утверждение совета директоров. Процесс является строгим, но медленным; ОЭСР отмечает, что время от концептуальной записки до утверждения может превышать 18 месяцев для проектов GCF. После утверждения выплаты часто траншируются на основе этапов, которые могут затормозиться, если потенциал реализации слаб.

Приоритет уязвимых групп

Международные рамки, включая статью 7 Парижского соглашения и Сендайскую рамочную программу, признают, что финансирование адаптации должно уделять приоритетное внимание наиболее уязвимым группам населения: женщинам, коренным общинам, мелким фермерам и жителям прибрежных районов. Многие проекты теперь включают учитывающие гендерные аспекты подходы к бюджетированию и адаптации на уровне общин. Например, программа адаптации Фонда адаптации на основе общин (CBA) непосредственно поддерживает местные общины в разработке и реализации проектов, укреплении собственности и актуальности.

Проблемы, препятствующие эффективному финансированию адаптации

Несмотря на объем помощи, финансирование адаптации сталкивается с постоянными препятствиями.

Недостаточная шкала и дополнительность

Развитые страны обещали выделить 100 миллиардов долларов в год к 2020 году в рамках РКИК ООН, но эта цель была достигнута лишь частично. Более того, большая часть сообщаемого финансирования в области климата не является новой и дополнительной — это переупакованная ОПР, которая могла бы быть потрачена на другие приоритеты развития. Отсутствие дополнительных средств подрывает доверие между донорами и получателями.

Фрагментация и сложность

С более чем 40 двусторонними донорами и многочисленными многосторонними фондами структура финансирования адаптации сильно фрагментирована. Каждый фонд имеет свои собственные процедуры подачи заявок, требования к отчетности и фидуциарные стандарты. Это создает тяжелое административное бремя для стран-получателей, которые часто не имеют возможности доступа и управления несколькими потоками финансирования. Глобальная комиссия по адаптации призвала к более рационализированному подходу, ориентированному на страны.

Измерение и распределение

Измерение воздействия расходов на адаптацию по своей сути является трудным. В отличие от смягчения последствий, где сокращение выбросов CO2 поддается количественной оценке, выгоды от адаптации (например, снижение уязвимости, повышение устойчивости) зависят от контекста и часто происходят в течение десятилетий. Доноры все чаще используют такие инструменты, как Рамочная программа оценки устойчивости и Подход к отслеживанию адаптации и измерению развития (TAMD) , но стандартизация остается неуловимой. Без достоверных данных о воздействии поддержание политической и финансовой поддержки становится сложнее.

Ограниченная местная вместимость и владение

Многие проекты адаптации разрабатываются внешними консультантами с ограниченным участием местных заинтересованных сторон. Это может привести к смещению вмешательств - например, к созданию ирригационных систем, которые местные фермеры не могут поддерживать. Для решения этой проблемы структура Местная адаптация и устойчивость (LAR) способствует мониторингу и итеративному обучению под руководством общин. Расширение возможностей местных учреждений и содействие обмену знаниями Юг-Юг имеют решающее значение.

Возможности для более эффективного финансирования адаптации

Проблемы значительны, но также важны возможности для инноваций и реформ.

Инновационные механизмы финансирования

Обмены долга на климат привлекают внимание. В рамках этих договоренностей часть внешнего долга страны прощается или рефинансируется в обмен на обязательство инвестировать в адаптацию к климату. Сейшельский своп долга к природе (2018) предоставляет модель, хотя свопы, ориентированные на адаптацию, все еще редки. Облигации и страхование катастрофы также предлагают решения по передаче рисков: Африканский потенциал риска (ARC) использует премии доноров для обеспечения быстрых выплат после климатических катастроф.

Цифровые и информационные инновации

Технологии могут улучшить распределение и мониторинг средств. Спутниковые данные, дистанционное зондирование и модели, основанные на ИИ, помогают выявлять горячие точки, где инвестиции в адаптацию наиболее необходимы. Цифровые финансовые услуги позволяют осуществлять прямые денежные переводы домохозяйствам, пострадавшим от климатических потрясений. Информационная система Всемирного банка по устойчивости к изменению климата (CRIS) является одной из инициатив, которая объединяет данные в реальном времени для руководства планированием адаптации и распределением ресурсов.

Расширенная национальная собственность и прямой доступ

Как ФГК, так и Фонд адаптации расширили [[ФЛТ:0]] прямой доступ [[ФЛТ:1]], что позволило аккредитованным национальным организациям управлять средствами без участия многосторонних посредников. Это сокращает задержки и наращивает местный потенциал. [[ФЛТ:2]] Программа готовности и подготовительной поддержки ФГК предоставляет гранты, помогающие странам укрепить свои институциональные рамки для получения прямого доступа.

Сотрудничество Юг-Юг и обмен знаниями

Сами развивающиеся страны становятся источниками экспертных знаний и финансов в области адаптации. Бразилия, Китай и Индия оказывают техническую помощь другим развивающимся странам посредством двусторонних программ. Платформа сотрудничества Юг-Юг в целях адаптации способствует обмену передовым опытом, например, как в Малави были адаптированы системы раннего предупреждения о наводнениях на уровне общин Бангладеш. Это обучение на основе принципа равного доступа является экономически эффективным и культурно значимым.

Адаптация к национальным бюджетам

Хотя внешняя помощь имеет важное значение, долгосрочная адаптация требует мобилизации внутренних ресурсов. Поддержка донорами бюджетирования в области климата и управления государственными финансами может помочь странам интегрировать адаптацию в свое собственное бюджетное планирование. Методология определения климатического бюджета, используемая такими странами, как Непал и Бангладеш, отслеживает расходы на адаптацию в министерствах, обеспечивая лучший надзор и согласование с НПД.

Тематические исследования: Адаптационное финансирование в действии

Бангладеш: Повышение устойчивости побережья при поддержке GCF

Бангладеш является одной из наиболее уязвимых к изменению климата стран. GCF инвестировала около 100 миллионов долларов в проект по изменению климата сообщества (CCCP), который поддерживает более 100 подпроектов в прибрежных районах: строительство убежищ для циклонов, посадка мангровых зарослей и обеспечение альтернативных источников средств к существованию. Проект использует подход, основанный на сообществе, с местными комитетами, управляющими фондами. Ранние результаты показывают снижение уязвимости и улучшение продовольственной безопасности, хотя масштабирование остается проблемой из-за ограничений управления.

Эфиопия: Программа по обеспечению производственной безопасности (PSNP)

Эфиопская НПФП, финансируемая несколькими двусторонними донорами (USAID, DFID, ЕС) и Всемирным банком, сочетает в себе социальную защиту с адаптацией к климату. Она обеспечивает денежные средства или продовольственные трансферты домохозяйствам, сталкивающимся с отсутствием продовольственной безопасности, в то же время требуя участия в создании активов на уровне общин, таких как сохранение почв, сбор воды и лесовосстановление. Программа достигла более 8 миллионов человек и зачисляется в счет снижения воздействия повторяющихся засух. Она иллюстрирует, как адаптация может быть интегрирована в основные программы развития.

Тихоокеанские острова: региональная адаптация через Тихоокеанский фонд устойчивости

Малые островные развивающиеся государства (SIDS) в Тихом океане сталкиваются с экзистенциальными угрозами от повышения уровня моря и циклонов. Pacific Resilience Facility (PRF) , запущенный при поддержке Японии, Австралии и GCF, предоставляет гранты и льготные кредиты для инфраструктуры адаптации: морские стены, хранение воды и климатически защищенные больницы. Объект использует модель под руководством страны, основанную на трубопроводах, чтобы уменьшить фрагментацию и ускорить выплату. Он направлен на привлечение 1,5 млрд долларов к 2030 году.

Вывод: путь к финансированию адаптации к изменению климата

Многосторонние фонды, двусторонние агентства и инновационные механизмы предоставляют критически важные ресурсы, но система напрягается из-за недостаточного финансирования, фрагментации и пробелов в потенциале. Обещание Парижского соглашения — 100 миллиардов долларов в год и сбалансированное распределение между смягчением последствий и адаптацией — не было полностью реализовано. Чтобы закрыть разрыв в финансировании адаптации, доноры должны выполнять обязательства, оптимизировать доступ и принять подходы, основанные на странах, которые строят местную собственность.

В то же время финансирование адаптации должно выходить за рамки проектных условий. Включение устойчивости к изменению климата в национальные бюджеты развития, использование частного капитала через смешанное финансирование и инвестирование в данные и лидерство в сообществе может сделать каждый доллар более эффективным. Как предупредила Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК) , каждая доля степени потепления увеличивает затраты на адаптацию. Окно для действий сужается, но со стратегической иностранной помощью и международным сотрудничеством мир может создать устойчивость, в которой срочно нуждаются уязвимые группы населения.