Table of Contents
Прочный план: как соглашение Страстной пятницы изменило миротворчество в мире
Соглашение Страстной пятницы, подписанное 10 апреля 1998 года, является одним из самых знаменитых мирных соглашений конца двадцатого века. Оно положило конец трем десятилетиям сектантского насилия в Северной Ирландии, известного как Смуты, унесшие более 3500 жизней. Но его влияние не остановилось на Ирландском море. Архитектура соглашения - разделение власти, трансграничные институты, гарантии прав человека и демилитаризация - с тех пор повлияла на мирные переговоры от Колумбии до Южной Африки. Дипломаты, посредники и стороны конфликта теперь обычно рассматривают Белфаст как лабораторию для прекращения неразрешимых конфликтов. В этой статье рассматриваются основные инновации Соглашения Страстной пятницы, прослеживается, как его принципы были адаптированы в других мирных процессах, и выводятся уроки, которые продолжают формировать международную стратегию миростроительства.
Анатомия конфликта и переговоров / Anatomy of a Conflict and a Negotiation
Конфликт в Северной Ирландии был не одной войной, а сложным клубком политических, этнических, религиозных и экономических обид. В его основе лежал конституционный вопрос: должна ли Северная Ирландия оставаться частью Соединенного Королевства или присоединиться к объединенной Ирландии? Юнионисты, в основном протестанты, хотели остаться в Великобритании; националисты, в основном католики, стремились к объединению. В течение десятилетий военизированные группы с обеих сторон - Ирландская республиканская армия (ИРА) и различные лояльные организации - проводили вооруженные кампании, в то время как британское правительство развернуло свои силы безопасности.
К началу 1990-х годов истощение и изменение политической динамики создали возможность для переговоров. Тайные коммуникации, вовлечение посредников, таких как бывший сенатор США Джордж Митчелл, и готовность британского и ирландского правительств координировать свои стратегии заложили основу. Результатом стали многопартийные переговоры, в которых участвовали большинство основных политических партий Северной Ирландии, а также два правительства. Соглашение, которое появилось 10 апреля 1998 года после двух лет интенсивных переговоров, было всеобъемлющим урегулированием, которое устранило коренные причины конфликта в единой, интегрированной структуре.
Основные принципы соглашения Страстной пятницы
Соглашение Страстной пятницы часто описывается как сделка между конкурирующими сообществами. Его положения были разработаны для создания стабильного, переданного правительства в Белфасте, сохраняя при этом место Северной Ирландии в Великобритании и устанавливая механизмы будущего ирландского объединения при условии согласия большинства. Успех соглашения опирался на несколько взаимосвязанных принципов.
Обмен властью: обязательная коалиция
В центре соглашения находится принцип обязательного коалиционного правительства. Ассамблея Северной Ирландии и ее исполнительная власть обязаны включать партии как из профсоюзных, так и из националистических общин пропорционально их электоральной силе. Ключевые решения должны получать поддержку со стороны межобщинных сообществ — либо большинство как членов профсоюза, так и националистов, либо взвешенное большинство в 60 процентов в целом с по меньшей мере 40 процентами каждой общины. Эта конструкция препятствует доминированию одной стороны над другой и вынуждает сотрудничать. Она стала ориентиром для других глубоко разделенных обществ, где досрочные выборы рискуют передать власть единому этническому блоку.
Межграничные институты: измерение Север-Юг
Соглашение создало Совет министров Севера и Юга, который объединяет министров от исполнительной власти Северной Ирландии и ирландского правительства для сотрудничества в таких областях, как сельское хозяйство, транспорт, здравоохранение и туризм, этот орган дал националистическому сообществу ощутимую связь с Республикой Ирландия, заверяя профсоюзных деятелей, что он не станет средством объединения без согласия.Модель трансграничного управления была изучена посредниками на Балканах, Кипре и Ближнем Востоке как способ управления территориальными спорами без предварительного определения окончательных границ.
Права человека и равенство
Соглашение Страстной пятницы встроило прочную структуру прав человека. Это привело к созданию Комиссии по правам человека Северной Ирландии, Комиссии по равенству и нового Билля о правах (хотя последний еще не полностью принят). Это также потребовало от британского правительства включить Европейскую конвенцию о правах человека во внутреннее законодательство - шаг, который преобразовал полицию, уголовное правосудие и государственные услуги. Этот акцент на правах как основу для мира вдохновил последующие соглашения включать подробные положения о правах человека, а не рассматривать их как факультативные дополнения.
Демилитаризация и реформа полиции
Соглашение требовало нормализации мер безопасности: сокращения британских войск, закрытия военных баз и всеобъемлющего пересмотра Королевской полиции Ольстера (RUC). В докладе Паттена 1999 года рекомендовалось, чтобы новая полицейская служба Северной Ирландии (PSNI) была представительной для обеих общин, подотчетной полицейскому совету и полностью соответствовала стандартам прав человека. Эта модель глубокой институциональной трансформации — замена сектантских сил профессиональной, общинной полицейской службой — была шаблоном для постконфликтных полицейских реформ от Боснии до Непала.
Вывод из эксплуатации и освобождение заключенных
Возможно, самым спорным элементом было досрочное освобождение военнопленных и требование о том, чтобы вооруженные группы списали свое оружие. Соглашение связывало эти процессы с более широкими политическими сроками, полагая, что движение к миру сделает насилие ненужным. Хотя вывод из эксплуатации был отложен и несовершенен, его возможное завершение к 2005 году продемонстрировало, что даже глубоко вооруженные группы могут быть убеждены разоружиться, когда им предоставляется надежный политический путь. Этот урок - что разоружение должно быть последовательно с политическим прогрессом, а не требоваться заранее - информировал о переговорах с вооруженными группами в Колумбии, Мьянме и на Филиппинах.
Прямое влияние на международные переговоры о мире
Мирный процесс в Колумбии с FARC
Колумбийское мирное соглашение, подписанное в 2016 году с Революционными вооруженными силами Колумбии (FARC), явно опиралось на опыт Северной Ирландии. Колумбийские переговорщики и международные посредники неоднократно посещали Белфаст для изучения разделения власти, репараций жертвам и перехода бывших комбатантов в политику. Положения соглашения о переходной системе правосудия, политическом участии в FARC и развитии сельских районов отражают элементы рамок Страстной пятницы. Сенатор США Джордж Митчелл, который председательствовал на переговорах в Северной Ирландии, позже консультировал президента Колумбии Хуана Мануэля Сантоса. Успех колумбийского процесса - несмотря на продолжающиеся проблемы - дает часть его дизайна к урокам 1998 года.
Пост-апартеидный переход в Южной Африке
В то время как переход Южной Африки к демократии предшествовал Соглашению Страстной пятницы (1994-1996), североирландская модель укрепила многие из ее элементов. Оба процесса подчеркнули разделение власти, защиту меньшинств и включение бывших противников в правительство. Переговорщики в Южной Африке отметили важность сохранения переговоров, сосредоточенных на практических вопросах, а не на символических позициях - урок, который североирландские посредники извлекли в течение долгих лет тупика. Южноафриканская Комиссия по установлению истины и примирению также вдохновила версию восстановительного правосудия, которая появляется в подходе Соглашения Страстной пятницы к решению прошлого.
ближневосточный мирный процесс
Прямые параллели с Северной Ирландией были проведены сторонами в израильско-палестинском мирном процессе, хотя сравнение часто чрезмерно упрощено. Некоторые элементы Соглашения Страстной пятницы - особенно трансграничное сотрудничество и поэтапное институциональное строительство - рассматривались во время соглашений Осло и более поздней Женевской инициативы. Идея обязательного правительства разделения власти для будущего палестинского государства обсуждалась в академических и дипломатических кругах. Однако ключевые различия - такие как отсутствие единого внешнего гаранта и асимметрия конфликта - ограничили прямую применимость модели Белфаста. Тем не менее, процесс остается ориентиром для тех, кто стремится разработать институты, которые могут разместить две национальные общины на одной территории.
Босния и Герцеговина
Дейтонские соглашения, положившие конец Боснийской войне в 1995 году, уже содержали элементы разделения власти, но более поздние институциональные реформы в Боснии обращались к Северной Ирландии за руководством о том, как сделать работу многонационального правительства более эффективной. Требование о межобщинном голосовании в боснийском парламенте опирается на прецедент Северной Ирландии, хотя сложная модель объединения Боснии была подвергнута критике за укрепление этнических разногласий, а не их преодоление. Подход Соглашения Страстной пятницы к идентичности, позволяющий гражданам самоидентифицироваться как ирландцы, британцы или и те, и другие, вдохновил дебаты о том, как признать множественные идентичности в разделенных обществах.
Другие зоны конфликтов
Влияние Соглашения Страстной пятницы распространяется на мирные инициативы в Шри-Ланке, Непале, Мьянме, Стране Басков и Филиппинах. В каждом случае посредники убрали конкретные уроки: важность вовлечения женщин в переговоры (переговоры в Северной Ирландии имели ограниченное представительство женщин, что позже было признано неудачей); необходимость надежного компонента гражданского общества; и ценность поэтапного осуществления с четкими сроками. Прочность соглашения - оно пережило несколько кризисов, включая пятилетний крах переданного правительства с 2017 по 2022 год - дает ему доверие как долгосрочный план.
Уроки, которые мы получили: чему учит медиатор Соглашение Страстной пятницы
За два десятилетия применения в других контекстах, из опыта Северной Ирландии, вытекало несколько основных уроков.
Интеграция означает больше, чем сидеть за столом
Соглашение Страстной пятницы включало все основные стороны, желающие отказаться от насилия, включая Синн Фейн, политическое крыло ИРА и лояльные партии, связанные с военизированными группами. Это решение было спорным в то время, но оказалось существенным: выход любой значительной группы за пределы процесса позволил бы им оставаться спойлерами. Современные мирные процессы все чаще следуют этому принципу, даже когда это означает переговоры с вооруженными группами, обозначенными как террористические. Колумбийский процесс включал FARC; текущие мирные усилия в Афганистане (до захвата Талибана) также преследовали инклюзивные переговоры. Инклюзивность должна быть сопоставлена гарантиями, такими как поддающиеся проверке обязательства по ненасилию, но принцип стоит.
Гибкость и последовательность жизненно важны
Соглашение Страстной пятницы не было реализовано строго в соответствии с заранее установленными сроками. Вывод оружия произошел несколько лет спустя; переданные учреждения рухнули и были возрождены; реформа полиции заняла более десяти лет. Тем не менее соглашение выжило, потому что стороны и их международные покровители оставались гибкими. Они избегали нарушения рамок в отношении временных неудач. Это научило посредников, что мирные процессы нуждаются в встроенных механизмах для пересмотра и разрешения споров, таких как независимые органы обзора и надзорная роль британского и ирландского правительств, а не в жестких графиках, которые могут рухнуть в условиях первого кризиса.
Международная поддержка катализирует, но не может заменить местную собственность
Участие администрации Клинтона — через посредничество Джорджа Митчелла и экономические стимулы — было решающим. Европейский союз внес существенное финансирование мира через программы PEACE, которые поддерживали проекты примирения, развития общин и трансграничного сотрудничества. Но соглашение в конечном итоге преуспело, потому что его владели политические лидеры Северной Ирландии и гражданское общество. Внешние посредники могут открывать двери и предоставлять ресурсы, но поддержание мира требует местной приверженности трудной работе компромисса. Этот урок информировал о разработке институтов миростроительства, таких как Комиссия ООН по миростроительству, которая подчеркивает национальную собственность.
Устранение основных причин, а не только симптомов
Соглашение Страстной пятницы устранило структурное неравенство, которое подпитывало проблемы: дискриминация в области жилья, занятости и полиции; отсутствие политического представительства для националистов; и милитаризация общества. Внедряя равенство и права человека в соглашение, оно сделало мир устойчивым на уровне сообщества. Посредники в других конфликтах теперь уделяют более пристальное внимание экономическим обидам, правам на землю и социальной справедливости - не только конституционным договоренностям. Включение подробных социально-экономических положений в колумбийское мирное соглашение 2016 года отражает эту более широкую тенденцию.
Важность четкой конституционной основы
Соглашение Страстной пятницы не урегулировало фундаментальный спор о суверенитете Северной Ирландии. Вместо этого оно создало механизм управления этим несогласием: принцип согласия, означающий, что Северная Ирландия останется частью Великобритании, если большинство голосов не присоединится к объединенной Ирландии. Это позволило обеим сторонам претендовать на победу — профсоюзные деятели могли сказать, что граница была гарантирована; националисты могли сказать, что путь к объединению теперь был законным и демократическим. Эта «конструктивная двусмысленность» в отношении суверенитета является мощным инструментом для переговорщиков о мире, хотя она также несет риски, как видно из напряженности после Брексита по Протоколу о Северной Ирландии.
Критика и ограничения модели
Ни одно мирное соглашение не является идеальным, и Соглашение Страстной пятницы столкнулось с серьезной критикой. Некоторые утверждают, что его структура распределения власти укрепляет сектантские разногласия, требуя от политических партий организовываться по общинному признаку, препятствуя появлению партий межобщинного общения. Ассамблея Северной Ирландии неоднократно приостанавливалась, причем стороны часто не желали формировать исполнительную власть. Положения соглашения о борьбе с прошлым - особенно отсутствие всеобъемлющего механизма восстановления истины - оставили много жертв, чувствуя, что справедливость была принесена в жертву ради мира. И дивиденды экономического мира были неравномерно распределены, с маргинализированными сообществами, все еще испытывающими высокий уровень социальных лишений.
Более того, опора соглашения на внешние гарантии — британское и ирландское правительства как конечные арбитры — не воспроизводится в конфликтах, где таких гарантов не существует. В Сирии или Ливии, например, нет эквивалента англо-ирландского партнерства, которое могло бы обеспечить урегулирование. Модель также предполагала относительно сбалансированный военно-политический тупик, который позволил вести переговоры. В асимметричных конфликтах, таких как те, которые связаны с мощным государством и слабым мятежом, североирландские рамки могут быть менее применимыми.
Несмотря на эти ограничения, Соглашение Страстной пятницы остается наиболее успешным примером урегулирования путем переговоров глубоко укоренившегося этнического конфликта в демократическом мире, его влияние на международные стратегии мирных переговоров неоспоримо, а его неудачи дают столь же ценные уроки о том, чего следует избегать.
Соглашение Страстной пятницы в эпоху после Brexit
Выход Великобритании из Евросоюза поставил Соглашение Страстной пятницы под беспрецедентное напряжение.Протокол Северной Ирландии, призванный предотвратить жёсткую границу на острове Ирландия, создал торговые барьеры между Северной Ирландией и Великобританией, отчуждая многих профсоюзных деятелей. Возникшая в результате политическая нестабильность привела к краху исполнительной власти Северной Ирландии в 2022 году, при этом Демократическая юнионистская партия отказалась от участия до тех пор, пока протокол не был заменен. Виндзорская рамочная программа 2023 года, согласованная Великобританией и ЕС, стремилась решить эти проблемы, сохраняя при этом основные институты соглашения.
Этот эпизод подчеркивает важный урок для мирных переговоров: соглашения должны быть устойчивыми к внешним потрясениям. Соглашение Страстной пятницы было разработано в контексте членства в ЕС и британо-ирландского сотрудничества в этих рамках. Когда контекст изменился, соглашение должно было адаптироваться - или рискнуть рухнуть. Для посредников в других регионах урок заключается в том, чтобы выстраивать соглашения с достаточной гибкостью для учета меняющихся геополитических реалий, сохраняя при этом основные принципы, которые удерживают мир вместе.
Оригинальное название: A Living Legacy
Соглашение Страстной пятницы - это больше, чем исторический документ. Это живая основа, которая продолжает формировать то, как мир приближается к миру в разделенных обществах. Его акцент на разделении власти, трансграничном сотрудничестве, правах человека и поэтапных преобразованиях стал частью стандартного инструментария для разрешения конфликтов. От холмов Колумбии до улиц Белфаста слышны отголоски 1998 года. Будущие миротворцы продолжат изучать его успехи и его борьбу, адаптируя его принципы к новым конфликтам. Соглашение доказало, что даже самые горькие вражды можно преодолеть путем терпеливых, инклюзивных переговоров. Это наследие, которое простирается далеко за пределы Северной Ирландии.