Table of Contents

Особый статус в индийском федерализме

Концепция особого статуса категории (SCS) для некоторых индийских штатов была определяющей чертой фискального федерализма страны и региональной политики развития в течение более пяти десятилетий. Эта классификация представляет собой целенаправленный подход к решению уникальных проблем, с которыми сталкиваются государства, которые географически изолированы, экономически неблагополучны или стратегически чувствительны. Распределение SCS напрямую влияет на то, как распределяются центральные фонды, какие проекты развития получают приоритет, и как центральное правительство взаимодействует с государственными администрациями. За годы SCS перешла от технической бюджетной классификации к политически заряженному требованию, которое формирует результаты выборов и федеральные переговоры.

Истоки SCS можно проследить до Пятой финансовой комиссии (1969), которая признала, что некоторые государства требуют более высокой доли центральной помощи из-за их структурных недостатков. Формула Гадгила, названная в честь экономиста и политика Дхананджая Гадгила, формализовала критерии для передачи средств государствам, но именно Планирующая комиссия институционализировала структуру SCS. С тех пор статус был предоставлен государствам, которые отвечают определенным критериям, хотя на процесс часто влияли политические соображения, а также объективные показатели. По состоянию на настоящее время дебаты вокруг SCS активизировались, с несколькими крупными государствами, требующими классификации, в то время как центральное правительство движется к более единой модели развития.

Правовое основание и конституционные измерения

Вопреки распространенному мнению, особый статус категории не вытекает из какой-либо конкретной конституционной поправки или статьи. Вместо этого его правовая основа основывается на решениях исполнительной политики, руководящих принципах Комиссии по планированию и рекомендациях последовательных финансовых комиссий. Конституция Индии обеспечивает более широкую основу для финансового федерализма через статьи 268-293, которые касаются распределения доходов между Союзом и штатами, но SCS работает вне этой формальной конституционной архитектуры.

Роль плановой комиссии

Комиссия по планированию, которая функционировала с 1950 года до ее замены NITI Aayog в 2015 году, была основным учреждением, ответственным за предоставление и управление SCS. Комиссия использовала статус для предоставления более высокой центральной помощи на душу населения штатам с конкретными недостатками. Помощь приняла форму 90 процентов грантов и 10 процентов кредитов для централизованно спонсируемых схем по сравнению с 30 процентами грантов и 70 процентами кредитов, доступных для государств неспециальной категории. Это благоприятное соотношение финансирования было наиболее значительным преимуществом SCS и создало сильный стимул для государств искать классификацию.

Национальный совет по развитию Комиссии по планированию, в который вошли премьер-министр, главные министры и ключевые министры Союза, принял окончательные решения о предоставлении SCS. Однако эти решения никогда не были кодифицированы в закон, что означало, что статус может быть предоставлен, изменен или отозван исполнительным действием. Эта правовая двусмысленность была постоянным источником политических трений, поскольку государства, которые теряют или которым отказывают в SCS, имеют ограниченный правовой ресурс.

Формула Гадгил-Мухерджи

Формула Гадгила-Мухерджи, введенная в 1990 году после пересмотра первоначальной формулы Гадгила, продолжила практику распределения фиксированного процента центральной помощи государствам специальной категории. Согласно этой формуле государства специальной категории получали назначенную долю помощи плана на основе таких критериев, как население, доход на душу населения и конкретные проблемы. Формула гарантировала, что эти государства получали непропорционально большую долю центральных фондов по отношению к их численности населения, что позволило им быстрее преодолевать пробелы в развитии. Авторитетный анализ формулы можно изучить через отчеты из Законодательного исследования PRS .

Переход к рекомендациям Комиссии по финансам и айогу НИТИ

Роспуск Планирующей комиссии в 2015 году ознаменовал поворотный момент для SCS. NITI Aayog, институт-преемник, не продолжил структуру SCS в первоначальной форме. Вместо этого он выступал за более ориентированный на результат подход к распределению ресурсов. 14-я финансовая комиссия (2015) рекомендовала увеличить долю штатов в центральных налогах с 32 до 42 процентов, одновременно уменьшая вес, придаваемый SCS в формуле передачи. Комиссия утверждала, что более высокая передача налогов всем штатам уменьшит необходимость отдельного специального режима категории. 15-я финансовая комиссия продолжила эту траекторию, используя такие критерии, как демографические изменения, лесной покров и расстояние доходов, а не явную классификацию SCS.

Критерии предоставления статуса особой категории

Национальный совет развития установил набор объективных критериев предоставления СКС, хотя применение этих критериев не всегда было последовательным.Государства, стремящиеся к СКС, должны продемонстрировать наличие нескольких специфических характеристик, которые отличают их от других государств и оправдывают преференциальный режим.

  • Географическая изоляция: государства, расположенные в отдаленных районах с труднопроходимой местностью, ограниченным сообщением и разреженными транспортными сетями, имеют право на SCS. Этот критерий в первую очередь применяется к северо-восточным штатам и гималайским регионам, где география накладывает значительные премии за стоимость деятельности по развитию.
  • Экономическая отсталость: государства с доходом на душу населения значительно ниже среднего по стране, высокие показатели бедности, ограниченное промышленное развитие и слабая экономическая инфраструктура рассматриваются для SCS. Экономическая отсталость измеряется с помощью таких показателей, как соотношение бедности, уровень безработицы и рост ВВП штата.
  • Стратегическое значение: государства, расположенные вдоль международных границ, особенно те, которые разделяют границы с Китаем, Пакистаном, Бангладеш и Мьянмой, могут получить SCS из-за соображений обороны и безопасности. Критерий стратегической важности признает, что пограничные государства сталкиваются с уникальными проблемами, связанными с ограничениями безопасности, ограниченными частными инвестициями и военным присутствием.
  • Ограниченная инфраструктура: государства с неадекватными дорожными сетями, плохим доступом к электроэнергии, ограниченными образовательными учреждениями и слабыми системами здравоохранения имеют право на SCS. Критерий инфраструктуры фокусируется на преодолении разрыва между развитыми и слаборазвитыми регионами посредством целевых центральных инвестиций.
  • Высокая стоимость развития: Государства, где стоимость предоставления государственных услуг и инфраструктурных проектов существенно выше, чем в среднем по стране, из-за рельефа местности, климата или удаленности, получают SCS.Высокая стоимость развития признает, что равные финансовые трансферты приводят к неравным результатам, когда затраты значительно различаются в разных штатах.
  • Низкая ресурсная база: Государства с ограниченными природными ресурсами, слабыми генерирующими мощностями и малыми налоговыми базами являются приоритетными для SCS. Эти государства в значительной степени зависят от центральных трансфертов для поддержания основных государственных услуг и не могут генерировать достаточные внутренние ресурсы для развития.

Эти критерии были разработаны для выявления государств, которые сталкиваются со структурными недостатками, а не с их собственным созданием. Классификация была предназначена для временного, с ожиданием того, что государства специальной категории в конечном итоге достигнут паритета с другими государствами и больше не требуют преференциального режима. Однако на практике, после предоставления, SCS оказалось трудно отозвать, и несколько государств продолжают получать преимущества долго после того, как их первоначальные недостатки уменьшились. Для подробного разбивки того, как эти критерии применяются на практике, веб-сайт NITI Aayog предоставляет соответствующие политические документы и руководящие принципы планирования.

Государства, получившие статус особой категории

На протяжении многих лет одиннадцать штатов получили SCS в различных точках. Первоначальные получатели были в основном из северо-восточного региона, отражая проблемы развития, уникальные для этой области. Государства, которые получили SCS, включают Ассам, Нагаленд, Химачал-Прадеш, Манипур, Мегхалайя, Сикким, Трипура, Аруначал-Прадеш, Мизорам, Джамму и Кашмир и Уттаракханд. Каждый из этих штатов соответствовал установленным критериям на момент предоставления, хотя их обстоятельства значительно изменились с тех пор.

Особенно поучительным является случай Джамму и Кашмир. Государство получило SCS с первых лет рамочной программы, но его статус был привязан не только к экономическим критериям, но и к специальным конституционным положениям в соответствии со статьей 370, которая предоставила государству уникальное положение в рамках Индийского союза. После отмены статьи 370 в 2019 году и реорганизации государства в две союзные территории вопрос о SCS для региона стал спорным, поскольку союзные территории не имеют права на классификацию. Аналогичным образом, Химачал-Прадеш и Уттаракханд , оба гималайских государства, получили SCS из-за их гористой местности и ограниченного экономического развития, хотя их дальнейшее право на участие было поставлено под сомнение в последние годы.

Политические последствия и стратегическое использование

Предоставление и удержание статуса особой категории стало мощным политическим инструментом в индийской политике. Политические партии как на национальном, так и на государственном уровнях используют спрос на SCS в качестве инструмента мобилизации, особенно в регионах, которые чувствуют себя маргинализированными или игнорируемыми центральной политикой. Статус приобрел символическое значение, которое намного превышает его фактические финансовые последствия.

Избирательная динамика

Требования к СКС часто фигурируют в предвыборных манифестах, особенно в таких штатах, как Андхра-Прадеш, Бихар, Одиша и Раджастхан. Политические партии обещают обеспечить СКС для своих штатов в знак их способности эффективно отстаивать региональные интересы. Спрос резонирует с избирателями, которые воспринимают СКС как механизм более быстрого развития и улучшения государственных услуг. В некоторых случаях готовность или нежелание центрального правительства предоставить СКС определили результаты выборов, при этом избиратели вознаграждают или наказывают партии на основе их предполагаемой эффективности в обеспечении статуса.

Случай с Андхра-Прадеш иллюстрирует политическую центральную роль СКС. После раздробления штата в 2014 году остаточное государство Андхра-Прадеш потребовало от СКС компенсации за потерю Хайдарабада, его экономического и административного капитала. Крупные политические партии в штате, включая Телугу Десама и Партию Конгресса ССР (YSRCP) , агрессивно проводили кампанию по вопросу СКС, при этом каждая из сторон утверждала, что только она может предоставить СКС Андхра-Прадеш, несмотря на обещание, сделанное во время дебатов о раздвоении, был постоянным источником политической напряженности и повлиял на политику альянса на национальном уровне. Политический анализ ситуации в Андхра-Прадеш доступен через Центр политических исследований.

Федеральные отношения и переговоры

SCS функционирует как баргайнинговый чип в отношениях между центром и государством. Государства, которые стратегически важны для правящей коалиции в центре, могут использовать свою позицию, чтобы требовать SCS в качестве условия для продолжения политической поддержки. И наоборот, государства, которые политически связаны с оппозицией, могут обнаружить, что их требования SCS игнорируются или задерживаются. Эта политизация того, что первоначально задумывалось как техническая классификация, подорвала доверие к рамкам SCS и привела к обвинениям в дискриминации и фаворитизме.

Спрос на SCS со стороны Бихар является примером. Несмотря на то, что Бихар является одним из самых бедных штатов Индии с низким доходом на душу населения, ограниченной инфраструктурой и высокой плотностью населения, Бихар не получил SCS. Политическое руководство штата утверждало, что Бихар соответствует всем установленным критериям и что его исключение из SCS отражает политическую предвзятость. Аналогичным образом, Одиша потребовала SCS на основании своего племенного населения, частых стихийных бедствий и исторического экономического пренебрежения. Отрицание этих требований вызвало региональное отчуждение и требования большей финансовой автономии.

Региональное развитие и неравенство

Политические последствия СКС выходят за рамки электоральных расчетов и распространяются на более широкие вопросы регионального равенства и развития . Государства с СКС явно выиграли от более высоких центральных инвестиций, улучшения инфраструктуры и улучшения социальных показателей по сравнению с государствами, не входящими в СКС, с аналогичными ранее существовавшими условиями. Однако критики утверждают, что этот преференциальный режим создал синдромы зависимости в государствах-получателях, где местные органы власти чрезмерно полагаются на центральные трансферты, а не на развитие своих собственных источников доходов и экономических основ.

Северо-восточные штаты обеспечивают неоднозначную картину. Хотя SCS помог этим штатам улучшить свою инфраструктуру и социальные показатели, темпы улучшения были медленнее, чем ожидалось, из-за проблем управления, мятежа и административной неэффективности. Это привело к дебатам о том, является ли SCS достаточной для развития или необходимы дополнительные реформы в области управления, фискального управления и местной отчетности.

Споры и проблемы, окружающие СКС

Справедливость против зависимости

Центральным спором вокруг SCS является то, способствует ли он подлинному равенству или создает нездоровой зависимости . Сторонники утверждают, что статус обеспечивает необходимую поддержку государствам, которые не могут конкурировать на равных условиях с более развитыми регионами. Они указывают на исторический успех SCS в улучшении образования, здравоохранения и инфраструктуры в государствах-получателях. Противники возражают, что классификация создает постоянный класс зависимых государств , у которых отсутствуют стимулы для фискальной дисциплины, экономических реформ и мобилизации доходов.

14-я финансовая комиссия обратилась к этой проблеме, рекомендуя более высокую общую передачу всем государствам, одновременно уменьшая конкретные преимущества SCS. Комиссия утверждала, что акцент должен смещаться от классификации государств как особых или неспециальных к обеспечению того, чтобы все государства имели достаточные ресурсы для удовлетворения своих потребностей в развитии. Этот подход был одобрен центральным правительством, но подвергнут критике государствами, которые боятся потерять конкретные преимущества SCS без получения компенсирующих преимуществ.

Конституционная действительность и правовые проблемы

Отсутствие конституционной основы для SCS привело к юридическим проблемам и требованиям для законодательного признания. Несколько государств обратились в суды, утверждая, что отказ в SCS нарушает принцип равного обращения в соответствии со статьей 14 Конституции. Однако суды, как правило, отказались вмешиваться в усмотрение исполнительной власти в предоставлении SCS, считая, что классификация включает сложные политические решения, которые лучше оставить правительству.

Эксперты по правовым вопросам предположили, что кодификация SCS в закон обеспечит большую ясность и сократит сферу действия произвольных решений. В законодательной базе будут установлены прозрачные критерии, механизмы объективной оценки и четкие сроки предоставления и рассмотрения SCS. Без такой структуры статус остается уязвимым для политических манипуляций и непоследовательного применения. Сайт Кодекса Индии предоставляет доступ к соответствующим юридическим документам и отчетам комитетов, связанным с фискальным федерализмом.

Требование нового статуса особой категории

В последние годы несколько государств, которые первоначально не были получателями СКС, усилили свои требования к классификации. К наиболее известным случаям относятся:

  • Андхра-Прадеш: Требует SCS в качестве компенсации за потерю Хайдарабада и экономический сбой, вызванный бифуркацией.Правительство штата утверждает, что обещание SCS было сделано во время парламентских дебатов по Закону о реорганизации Андхра-Прадеша, 2014.
  • Бихар: Ищет SCS, основанную на низком доходе на душу населения, высоких показателях бедности и ограниченной инфраструктуре. Политическое руководство государства утверждает, что Бихар систематически пренебрегался центральными ассигнованиями.
  • Одиша: Требует от SCS ссылки на его племенное население, уязвимость к циклонам и наводнениям и ограниченную индустриализацию. Государство указывает на его показатели развития человеческого потенциала ниже среднего в качестве обоснования.
  • Раджастхан: Периодически поднимал спрос на СКС, особенно в пустынных районах и районах проживания племен, утверждая, что география и климат штата обуславливают высокие затраты на развитие.
  • Гоа : В прошлом компания искала SCS, ссылаясь на его небольшие размеры и ограниченную площадь земли, хотя спрос снизился по мере улучшения экономических показателей штата.

Многообразие требований создало политическое узкое место, поскольку предоставление SCS дополнительным государствам растянуло бы центральные ресурсы и уменьшило бы пособия на душу населения, доступные существующим получателям. Центральное правительство ответило, предложив альтернативные формы помощи, такие как специальные пакеты и финансирование проекта , не предоставляя полный статус SCS. Однако эти альтернативы были раскритикованы как неадекватные и лишенные определенности и специфики формального SCS.

Последние события и изменения в политике

Конец эпохи плановой комиссии

Замена Планирующей комиссии на NITI Aayog в 2015 году ознаменовала фундаментальный сдвиг в подходе Индии к финансовому федерализму. Планирующая комиссия была институциональным якорем для SCS, и ее роспуск создал вакуум в механизме классификации. NITI Aayog приняла модель кооперативного федерализма, которая подчеркивает партнерские отношения, конкуренцию и результаты, основанные на результатах, а не иерархическую классификацию государств.

В рамках НИТИ Аайог центральное правительство перешло от рамок СКС к программам аспирационных районов , грантов, основанных на результатах деятельности и , ориентированным на конкретные секторальные инициативы . Эти программы предназначены для ориентации ресурсов на наиболее неблагополучные регионы в штатах, независимо от общей классификации штата. Этот подход признает, что бедность и недостаточное развитие не ограничиваются целыми штатами, а сосредоточены в конкретных районах и общинах.

Рекомендации финансовой комиссии

14-я финансовая комиссия (2015) и 15-я финансовая комиссия (2021) способствовали размыванию рамок SCS [4]. Увеличивая долю штатов в центральных налогах и изменяя формулу делегирования, чтобы подчеркнуть такие критерии, как лесной покров, демографические изменения и расстояние доходов, комиссии снизили премию, связанную с SCS. 15-я финансовая комиссия дополнительно усовершенствовала формулу для распределения ресурсов на основе измеримых показателей, а не категориальных классификаций.

Эти изменения имели значительные последствия для государств-получателей. В то время как более высокая общая передача компенсировала некоторым государствам потерю преимуществ, связанных с SCS, другие испытали чистое сокращение центральной помощи. Государства с большим населением и низким доходом на душу населения, такие как Уттар-Прадеш и Бихар, извлекли выгоду из новой формулы, в то время как меньшие государства с меньшим населением увидели их относительное снижение доли. Подробные данные о фискальном воздействии этих изменений можно изучить через веб-сайт Финансовой комиссии Индии .

Политические реакции и текущие требования

Несмотря на политический сдвиг от SCS, политические требования к статусу продолжаются без изменений. Недавние государственные выборы показали, что SCS является важным вопросом в Андхра-Прадеше, Бихаре и Одише. Политические партии продолжают обещать SCS избирателям, даже когда центр утверждает, что классификация больше не актуальна в рамках новой фискальной структуры.

Дело Андхра-Прадеш остается самым политически заряженным. Бифуркация государства в 2014 году сопровождалась явными обещаниями СКС от центральных лидеров, включая тогдашнего премьер-министра и министра внутренних дел. Последующий отказ предоставить статус характеризовался как нарушение обещания и вызвал региональное недовольство. Правительство штата оспорило позицию центра в суде и стремилось интернационализировать вопрос, подняв его на дипломатических форумах.

Позиция центрального правительства заключается в том, что структура SCS устарела и что альтернативные механизмы поддержки неблагополучных государств более эффективны. Правительство предложило Андхра-Прадешу специальный пакет помощи , который включает финансирование проекта ирригации Полаварама, стимулы промышленного развития и налоговые льготы. Однако государственные лидеры отвергли эти альтернативы как недостаточные и продолжали требовать официального признания SCS.

Более широкие последствия для индийского федерализма

Дебаты по СКС затрагивают фундаментальные вопросы индийского федерализма: как сбалансировать необходимость национального единства с признанием регионального разнообразия, как распределять скудные ресурсы между конкурирующими государствами и как обеспечить всем гражданам доступ к основным государственным услугам независимо от того, где они живут.

Эволюционная рамочная программа справедливости

Первоначальная структура СКС была основана на предположении, что некоторым государствам необходима временная специальная помощь для преодоления структурных недостатков. Предположение состояло в том, что эти государства в конечном итоге достигнут паритета с другими государствами и перестанут нуждаться в специальном лечении. Однако сохранение региональных различий предполагает, что первоначальный диагноз был неполным. Структурные недостатки не легко преодолеть только за счет бюджетных трансфертов, и некоторые государства могут потребовать устойчивой поддержки для поколений.

Альтернативный подход, воплощенный в рекомендациях 14-й и 15-й финансовых комиссий, фокусируется на горизонтальном равенстве во всех штатах, а не на вертикальной классификации нескольких штатов. Этот подход признает, что бедность, дефицит инфраструктуры и проблемы развития существуют во всех штатах и что распределение ресурсов должно основываться на объективных показателях, а не на категориальных ярлыках. Однако критики утверждают, что этот подход ослабляет внимание к наиболее неблагополучным регионам и может оставить беднейшие штаты без адекватной поддержки.

Будущее классификации СКС

Будущее СКС неопределенно. Центральное правительство дало понять, что не намерено предоставлять новые классификации СКС, а существующие получатели постепенно отнимаются от льгот с помощью новой формулы передачи. Однако политический спрос на СКС не показывает признаков ослабления, и будущие правительства могут решить возродить рамки, если это послужит их политическим интересам.

Одним из возможных промежуточных этапов является создание рамочной основы для предоставления специальной помощи , которая кодифицирует принципы системы SCS, делая ее более прозрачной и подотчетной. Такая основа позволит установить четкие критерии для выявления неблагополучных государств, установить сроки пересмотра классификаций и обеспечить механизмы поэтапного отказа от помощи по мере достижения государствами этапов развития. Этот подход будет сочетать целевую направленность SCS с предсказуемостью и справедливостью правовой базы.

Уроки для политиков

Опыт СКС дает несколько уроков для политиков. Во-первых, ad hoc классификации без юридической поддержки уязвимы для политических манипуляций и непоследовательного применения. временные статусы, как правило, становятся постоянными, а механизмы поэтапного отказа от помощи имеют важное значение для предотвращения создания зависимости.В-третьих, одних только финансовых трансфертов недостаточно для развития; они должны сочетаться с реформами управления, наращиванием потенциала и механизмами подотчетности.В-четвертых, политические обещания в отношении распределения ресурсов должны быть сделаны тщательно, поскольку невыполненные обязательства могут вызвать длительное негодование и недоверие.

Поскольку Индия продолжает развивать свою модель бюджетного федерализма, уроки, извлеченные из опыта СКС, будут полезны при разработке более эффективных механизмов устранения региональных диспропорций.Целью должна стать система, обеспечивающая всем государствам ресурсы, необходимые для предоставления базовых услуг и инфраструктуры, а также создание стимулов для фискальной дисциплины, экономического роста и благого управления.

Заключение

Правовые и политические аспекты особого статуса категории для некоторых индийских штатов обеспечивают окно в более широкие проблемы регионального равенства и федерализма в Индии. В то время как SCS исторически оказывала адресную поддержку государствам, сталкивающимся со структурными недостатками, ее специальный характер, политические манипуляции и отсутствие правовой кодификации подорвали ее эффективность и доверие. Переход к более единообразному подходу к развитию, воплощенному в рекомендациях недавних финансовых комиссий и политике NITI Aayog, представляет собой значительное изменение в том, как Индия решает региональные диспропорции.

Однако спрос на СКС остается политически сильным, и способность центрального правительства противостоять этим требованиям будет зависеть от того, смогут ли альтернативные механизмы принести ощутимые выгоды неблагополучным штатам и регионам. Эволюция СКС из технической бюджетной классификации в политически заряженный спрос отражает сложное взаимодействие права, политики и экономики в индийском федерализме. По мере продвижения Индии задача будет заключаться в разработке политики, способствующей инклюзивному росту во всех штатах, признавая при этом уникальные потребности наиболее неблагополучных регионов.