Роль Конституции в формировании Федеральной резервной системы и денежно-кредитной политики

Введение: Непреходящее влияние Конституции на американское денежное управление

Конституция Соединенных Штатов, ратифицированная в 1788 году, остается высшим законом страны, обеспечивающим структурную и правовую основу, в которой работают все федеральные учреждения. Среди ее наиболее важных, но часто упускаемых из виду функций является ее роль в формировании национальной денежной системы и центрального банка - Федеральной резервной системы. Хотя в Конституции не упоминается центральный банк по имени, она закладывает основу для такого учреждения посредством конкретных субсидий власти, принципов федерализма и системы сдержек и противовесов. Понимание этого конституционного фона имеет важное значение для понимания того, как Федеральная резервная система проводит денежно-кредитную политику, пределы ее полномочий и почему некоторые политические дебаты - такие как те, которые касаются независимости ФРС или сферы ее полномочий по предоставлению чрезвычайного кредита - являются в основном конституционными по своей природе.

Статья I, раздел 8, пункт 5 Конституции предоставляет Конгрессу право «выпускать монеты, регулировать их стоимость и иностранную монету, и устанавливать стандарт мер и весов». Этот пункт в сочетании с необходимым и надлежащим пунктом (пункт 18) дает Конгрессу широкие возможности для создания институтов и принятия законов, которые позволяют ему эффективно осуществлять эти денежные полномочия. За последнее столетие этот конституционный орган был правовой основой для Закона о Федеральной резервной системе 1913 года, который создал Федеральную резервную систему. Двойной мандат ФРС — максимальная занятость и стабильные цены — ее инструменты для влияния на денежную массу, и ее отношения с Конгрессом все вытекают из конституционных принципов, которые были интерпретированы и уточнены с помощью законодательства, судебных решений и политической практики.

В этой статье рассматривается, как Конституция сформировала Федеральную резервную систему и ее проведение денежно-кредитной политики. Мы рассмотрим конституционные основы центрального банка в Соединенных Штатах, исторические дебаты, которые привели к созданию ФРС, правовые ограничения на ее действия и современные последствия этих конституционных корней. Таким образом, мы стремимся обеспечить всестороннее понимание того, почему Федеральная резервная система работает так, как она делает, и почему конституционные аргументы продолжают всплывать в дискуссиях о денежной реформе, независимости ФРС и границах федеральной власти.

Конституционный фонд для центрального банка в США

Конституция не дает прямого разрешения на создание центрального банка. Вместо этого она предоставляет перечисленные полномочия Конгрессу, а Десятая поправка оставляет все другие полномочия штатам или народу. Вопрос о том, может ли Конгресс зафрахтовать национальный банк - и, следовательно, центральный банк - был яростно обсужден в ранней республике. Резолюция этих дебатов создала прецедент, который продолжает поддерживать Федеральную резервную систему сегодня.

Статья I, раздел 8: Денежные полномочия Конгресса

Основные конституционные положения, относящиеся к Федеральной резервной системе, содержатся в статье I, раздел 8. Помимо пункта о чеканке монет, Конгресс также имеет право занимать деньги в кредит Соединенных Штатов, регулировать торговлю с иностранными государствами и между несколькими государствами (пункт о торговле), а также принимать все законы, которые должны быть необходимыми и надлежащими для осуществления вышеуказанных полномочий. Вместе эти положения обеспечивают широкую правовую основу для центрального банка, который может выпускать валюту, управлять платежной системой страны и влиять на условия кредитования.

Важно отметить, что Конституция также прямо запрещает штатам чеканить деньги, выпускать кредитные векселя или делать что-либо, кроме золотых и серебряных монет, тендером на выплату долгов (статья I, раздел 10). Это гарантирует, что денежно-кредитная власть является федеральной ответственностью, устраняя хаос государственных валют, который преследовал период Конфедерации. Федеральный резерв, как центральный банк страны, действует в рамках этой федеральной монополии на денежное создание.

Необходимое и надлежащее положение и подразумеваемые полномочия

Необходимое и надлежащее положение (статья I, раздел 8, пункт 18) было предметом оригинальных постановлений Верховного суда, которые непосредственно влияют на конституционность Федеральной резервной системы. В МакКуллох против Мэриленда (1819), главный судья Джон Маршалл лихо считал, что Конгресс обладал подразумеваемыми полномочиями, помимо тех, которые явно перечислены в Конституции. Дело возникло из попытки Мэриленда обложить налогом Второй банк Соединенных Штатов, предшественник ФРС. Суд постановил, что фрахтование банка было «необходимым и надлежащим» средством для осуществления перечисленных полномочий Конгресса — включая полномочия собирать налоги, занимать деньги и регулировать торговлю — хотя ни один такой банк не был упомянут в Конституции.

Этот принцип подразумеваемых полномочий является конституционной основой, на которой покоится Федеральная резервная система. Когда Конгресс принял Закон о Федеральной резервной системе в 1913 году, он опирался на те же самые рассуждения: создание центрального банка было удобным и полезным инструментом для осуществления его конституционной власти над валютой, кредитом и банковской системой. Последующие дела Верховного суда, такие как Соединенные Штаты против Батлера (1936) и Викард против Филберна (1942), еще больше расширили сферу федеральной власти в соответствии с Торговым пунктом, обеспечив дополнительную конституционную поддержку роли ФРС в регулировании национальных финансовых рынков.

Исторический контекст: от первого банка до закона о Федеральной резервной системе

Чтобы оценить конституционное влияние на Федеральную резервную систему, полезно понять историческую эволюцию центрального банкинга в Соединенных Штатах.Дебаты по поводу Первого и Второго банков Соединенных Штатов были в основном конституционными дебатами, противопоставляя строгих строителей сторонникам подразумеваемых полномочий.

Первый и второй банки США

Александр Гамильтон, будучи министром финансов, предложил Первый банк США в 1791 году. Он утверждал, что необходимый и надлежащий пункт Конституции позволил Конгрессу создать национальный банк в качестве инструмента управления финансами страны. Томас Джефферсон и Джеймс Мэдисон выступили против банка, утверждая, что Конституция не предоставляет Конгрессу этой власти. Президент Джордж Вашингтон встал на сторону Гамильтона, подписав банк в закон. Первый банк действовал до истечения срока его устава в 1811 году, создав прецедент для федерального участия в банковской деятельности.

Второй банк Соединенных Штатов был учрежден в 1816 году, после финансовых потрясений войны 1812 года. Его конституционность была вновь оспорена, но решение Верховного суда в МакКуллох против Мэриленда подтвердило, что Конгресс может учредить банк. Однако президент Эндрю Джексон, убежденный противник Второго банка, наложил вето на его перезагрузку в 1832 году, утверждая, что он не является «необходимым и надлежащим», а просто удобным. Вето Джексона и последующая кончина Второго банка оставили Соединенные Штаты без центрального банка в течение почти 80 лет.

Паника 1907 года и призыв к реформам

Отсутствие центрального банка способствовало серии финансовых паник, прежде всего Паника 1907 года, которая обнажила хрупкость национальной децентрализованной банковской системы. В ответ Конгресс учредил Национальную валютную комиссию, которая изучала центральные банковские системы в Европе и рекомендовала создание центрального банка. Получившийся в результате Закон о Федеральной резервной системе 1913 года был продуктом интенсивных политических и конституционных дебатов. Сторонники утверждали, что торговля и денежные полномочия Конституции оправдывали создание центральной банковской системы для обеспечения эластичной валюты, дисконтирования коммерческих бумаг и служить кредитором последней инстанции. Противники, повторяя аргументы Джефферсона, утверждали, что такой институт сосредоточит власть и превысит конституционные пределы.

Конгресс в конечном итоге принял закон, и президент Вудро Вильсон подписал его в закон. Федеральная резервная система была разработана как децентрализованный центральный банк — компромисс между теми, кто боялся централизованной власти, и теми, кто хотел сильной денежно-кредитной власти. Система включала двенадцать региональных Федеральных резервных банков, Совет управляющих в Вашингтоне, округ Колумбия, и Федеральный комитет по открытым рынкам (FOMC), который устанавливает денежно-кредитную политику. Эта структура отражала конституционные опасения по поводу федерального перенапряжения, сохраняя роль для частных банков и регионального представительства.

Конституционный мандат и полномочия Федеральной резервной системы

Закон о Федеральной резервной системе с внесенными в него поправками определяет цели и полномочия ФРС. Хотя Конституция не диктует конкретные политические цели, она устанавливает рамки, в которых Конгресс делегирует полномочия ФРС. Со временем Конгресс усовершенствовал мандат ФРС, в частности, с поправками 1977 года, которые создали двойной мандат.

Двойной мандат: максимальная занятость и стабильные цены

Федеральная резервная система часто описывается как имеющая «двойной мандат»: способствовать максимальной занятости и стабильным ценам. Этот мандат вытекает из конституционных полномочий Конгресса регулировать торговлю и чеканить деньги. Сама Конституция не определяет цели занятости или стабильности цен, но Конгресс определил, что такие цели необходимы для выполнения его перечисленных полномочий. Двойной мандат является законным выражением конституционных принципов экономической стабильности и общего благосостояния.

На практике ФРС интерпретирует «максимальную занятость» как самый высокий уровень занятости, соответствующий стабильной инфляции. «Стабильные цены» обычно определяются как уровень инфляции 2% в долгосрочной перспективе, измеряемый индексом цен на личные расходы потребления (PCE). Инструменты ФРС — операции на открытом рынке, ставка дисконта и резервные требования — используются для влияния на процентные ставки и денежную массу в достижении этих целей. Конституционное обоснование этих действий основано на идее, что Конгресс делегировал ФРС полномочия по осуществлению денежно-кредитной политики в рамках закона.

Независимость ФРС и контроль Конгресса

Одним из наиболее обсуждаемых аспектов конституционной позиции Федеральной резервной системы является ее независимость. ФРС не является кабинетом министров; это независимое агентство в правительстве. Ее решения по денежно-кредитной политике не подлежат прямому одобрению президентом или Конгрессом, хотя ее члены назначаются президентом и утверждаются Сенатом, и Конгресс может в любое время внести поправки в Закон о Федеральной резервной системе.

Эта независимость коренится в конституционных принципах разделения властей и сдержек и противовесов. Основатели понимали, что контроль над деньгами и кредитом может быть предметом политических манипуляций. Изолируя центральный банк от краткосрочного политического давления, ФРС может принимать решения, основанные на экономических условиях, а не на избирательных циклах. В то же время Конституция требует, чтобы вся федеральная власть осуществлялась в рамках подотчетности. ФРС регулярно отчитывается перед Конгрессом, ее финансовые отчеты проверяются, а ее чиновники дают показания перед надзорными комитетами.

Верховный суд поддержал независимость ФРС в нескольких контекстах, хотя он также подтвердил право Конгресса изменить или даже отменить агентство. В деле «Любовь против Соединенных Штатов» (1988) и других случаях Суд признал, что Конгресс может делегировать дискреционные полномочия органам исполнительной власти, если он обеспечивает понятный принцип для руководства их действиями. Двойной мандат Федерального резервного закона служит этим руководящим принципом.

Конституционные ограничения денежно-кредитной политики

Хотя Конституция обеспечивает правовую основу для Федеральной резервной системы, она также налагает ограничения.Эти ограничения возникают из Билля о правах, структуры федерализма и принципа надлежащей правовой процедуры.

Пункт о взятии и денежно-кредитная политика

Пункт о принятии Пятой поправки, который запрещает брать частную собственность для общественного использования без справедливой компенсации, иногда использовался в качестве вызова действиям Федеральной резервной системы. Например, такие политики, как количественное смягчение (крупномасштабные покупки активов), подвергались критике за потенциально девальвацию валюты и снижение покупательной способности сбережений. Ученые-юристы обсуждали, являются ли такие последствия «принятием» собственности. Суды последовательно считали, что действия денежно-кредитной политики, которые влияют на стоимость денег в целом, не являются компенсируемым взятием, потому что они являются законным осуществлением денежных полномочий Конгресса. Однако конституционный принцип служит напоминанием о том, что ФРС должна действовать в границах, которые уважают права частной собственности.

Надлежащий процесс и нормотворчество Федеральной резервной системы

Пункт о надлежащей правовой процедуре Пятой поправки также применяется к Федеральной резервной системе, когда она издает правила, затрагивающие банки, финансовые учреждения и физических лиц. ФРС должна следовать административной процедуре, предоставлять уведомление и возможность для комментариев и обеспечивать, чтобы ее правила не были произвольными или капризными. Например, когда ФРС устанавливает резервные требования или проводит стресс-тесты, она должна делать это таким образом, чтобы уважать конституционные права субъектов, которые она регулирует. Хотя эти процедурные требования не являются уникальными для ФРС, они вытекают из конституционной гарантии справедливости.

Федерализм и региональная структура ФРС

Федеральная структура Конституции влияет на операции ФРС более тонким образом. Двенадцать региональных Федеральных резервных банков были созданы для того, чтобы денежно-кредитная политика отражала разнообразные экономические условия по всей стране. У каждого регионального банка есть президент, который участвует в заседаниях FOMC и вносит региональный вклад. Этот децентрализованный дизайн повторяет желание создателей предотвратить концентрацию власти в одном месте. Он также согласуется с принципом, что штаты и населенные пункты имеют право голоса в национальном экономическом управлении.

Современные конституционные дебаты вокруг Федерального резерва

В последние годы возникло несколько конституционных вопросов, касающихся полномочий Федеральной резервной системы и их пределов. Эти дебаты часто сосредоточены на сфере полномочий ФРС по предоставлению экстренных кредитов, ее роли в фискальной политике и прозрачности ее операций.

Экстренное кредитование в соответствии с разделом 13(3)

Во время финансового кризиса 2008 года ФРС ссылалась на редко используемое положение Закона о Федеральной резервной системе — раздел 13 (3) — о предоставлении кредитов небанковским финансовым учреждениям, таким как инвестиционные банки и коммерческие эмитенты бумаги. Требование Конституции о том, что ассигнования поступают в Конгресс, вызвало вопросы о том, является ли такое кредитование неконституционным расходованием государственных средств без одобрения Конгресса. Закон Додда-Франка 2010 года ввел новые ограничения на кредитование Раздела 13 (3), требуя, чтобы ФРС получила одобрение Казначейства и гарантировала, что программы кредитования будут основаны на широком круге лиц, а не направлены на отдельные фирмы. Эти реформы отражают конституционную озабоченность по поводу разделения полномочий и контроля Конгресса над кошельком.

В деле Deutsche Bank National Trust Co. против Федерального резервного банка Нью-Йорка (2013) и других делах суды в целом поддержали полномочия ФРС по предоставлению чрезвычайного кредитования, ссылаясь на широкую свободу усмотрения, предоставленную Конгрессом. Однако конституционная напряженность остается: независимость ФРС в денежно-кредитной политике должна быть сбалансирована с прерогативой Конгресса санкционировать расходы и определять пределы федеральной власти.

Количественное смягчение и Конституция

Решение ФРС о покупке крупных сумм государственных облигаций и ипотечных ценных бумаг после 2008 года — и снова во время пандемии COVID-19 — также вызвало конституционные дебаты. Некоторые критики утверждают, что количественное смягчение размывает грань между денежно-кредитной и фискальной политикой, фактически позволяя ФРС финансировать государственные расходы без явного разрешения Конгресса. Защитники возражают, что ФРС просто осуществляет свои конституционные полномочия по регулированию денежной массы и что Конгресс косвенно ратифицировал эти действия, внося поправки в Закон о Федеральной резервной системе, чтобы разрешить выплату процентов по резервам.

Конституционный вопрос касается того, в какой степени действия ФРС выходят за рамки регулирования чеканки монет и валютного регулирования в областях, зарезервированных для Конгресса. До сих пор ни один суд не отменил программу количественного смягчения как неконституционную, но дебаты подчеркивают сохраняющуюся актуальность конституционной интерпретации в денежно-кредитной политике.

Толчок к прозрачному ФРС

Еще одна конституционная тема - прозрачность. Защита Первой поправки речи и прессы, наряду с принципом подотчетности правительства, лежит в основе требований большей прозрачности ФРС. В 1993 году Верховный суд постановил в Федеральном комитете по открытым рынкам против Merrill, что FOMC не обязан немедленно раскрывать свои краткосрочные политические решения, но последующие законодательные и политические изменения увеличили открытость ФРС. Сегодня ФРС публикует протоколы заседаний, экономические прогнозы и стенограммы с пятилетним отставанием. Некоторые критики утверждают, что для обеспечения демократической подотчетности требуется еще большая прозрачность; другие возражают, что слишком большая прозрачность может подорвать эффективность политики. Этот баланс отражает конституционную напряженность между эффективным правительством и общественным надзором.

Конституция и будущее Федерального резерва

По мере развития экономики, вероятно, возникнут новые конституционные вопросы. Рост цифровых валют, например, поднимает вопросы о власти Конгресса чеканить деньги и о том, может ли ФРС выпускать цифровую валюту центрального банка (CBDC) в соответствии с действующим законодательством. Защитники конфиденциальности подняли вопросы четвертой поправки о надзоре и сборе данных в системе цифровых платежей. Конституционная основа должна будет адаптироваться к этим вызовам.

Аналогичным образом, предложения по реформированию ФРС, такие как введение денежно-кредитного правила, которое бы привязывало процентные ставки к формуле, поднимают конституционные вопросы о делегировании законодательной власти. Если бы Конгресс слишком жестко ограничил дискрецию ФРС, это можно было бы рассматривать как неконституционное нарушение исполнительной власти; если он делегирует слишком широко, это могло бы нарушить доктрину не делегирования, которая требует от Конгресса предоставления понятного принципа. Недавний интерес Верховного суда к обузданию административного государства предполагает, что будущие дела, связанные с ФРС, могут проверить пределы его независимости.

Вывод: Конституционный институт для меняющейся экономики

Федеральная резервная система является продуктом Конституции, созданной в соответствии с перечисленными полномочиями Конгресса, сформированной разделением полномочий и ограниченной индивидуальными правами и федерализмом. Конституция не диктует детали денежно-кредитной политики, но она обеспечивает правила игры, в которой ФРС должна действовать. От банка Александра Гамильтона до современного FOMC конституционные принципы сдержек и противовесов, подразумеваемые полномочия и подотчетность руководили эволюцией американских денег и кредита.

В будущем ФРС будет продолжать сталкиваться с конституционным контролем. Независимо от того, является ли это вопросом экстренного кредитования, цифровых валют или границ своей независимости, Конституция останется основополагающим документом, который одновременно расширяет и ограничивает денежно-кредитную власть Соединенных Штатов. Понимание этого конституционного наследования необходимо для любого, кто стремится понять роль Федеральной резервной системы в американской системе управления.

For further reading, see the Federal Reserve’s official overview of its structure, the Constitution Annotated’s analysis of the coinage clause, the text of McCulloch v. Maryland, and the United States v. Butler decision on the spending power. These sources provide deeper insight into the constitutional issues discussed above.