Župani se v Združenem kraljestvu vse bolj obračajo na javno-zasebna partnerstva kot strateški mehanizem za financiranje in izvajanje velikih projektov razvoja mest. S proračuni centralne vlade pod stalnim pritiskom in mesti, ki tekmujejo za naložbe, ta sodelovanja ponujajo pragmatično pot za gradnjo stanovanj, nadgradnjo prometnih omrežij in obnovo javnih prostorov. Župani si s povezovanjem nadzora javnega sektorja s kapitalom in strokovnim znanjem zasebnega sektorja prizadevajo za pospešitev napredka pri nekaterih najnujnejših izzivih, s katerimi se soočajo britanska mesta, od stanovanjske krize do neto ničelne infrastrukture.

Ta pristop ni nov – Združeno kraljestvo je od pobude za zasebno financiranje (PFI) 90-ih let 20. stoletja uporabilo zasebno financiranje za javne projekte – vloga neposredno izvoljenih županov, zlasti tistih s skupnimi pooblastili oblasti, pa je dala nov zagon javno-zasebnim partnerstvom. Župani na področjih, kot so večji Manchester, West Midlands in London, zdaj pomembno vplivajo na promet, stanovanja in gospodarski razvoj, zaradi česar so ključni akterji pri strukturiranju in spodbujanju partnerskih shem.

Kaj so javno-zasebna partnerstva?

Javno-zasebna partnerstva so pogodbeni dogovori, v katerih zasebni subjekt prevzame načrtovanje, gradnjo, financiranje in delovanje javnega projekta – pogosto v obdobju 25 do 30 let. V zameno zasebni partner prejme tokove prihodkov, običajno iz javnega sektorja v obliki enotnih stroškov, ali iz pristojbin za uporabnike, kot so cestnine ali prodaja vozovnic. Glavna zamisel je delitev tveganj in nagrad: javni sektor pridobi dostop do vnaprejšnjega kapitala in inovacij zasebnega sektorja, medtem ko zasebni partner dobi predvidljiv, dolgoročen donos od svoje naložbe.

Združeno kraljestvo je javno-zasebna partnerstva uporabljalo v različnih sektorjih – od šol in bolnišnic do cest in železnic. Sodobni modeli javno-zasebnih partnerstev so se razvili tako, da vključujejo lažje različice, kot so pogodbe za gradnjo in financiranje (DBFM), kot tudi prožnejše sporazume o delitvi prihodkov. Za župane je poziv jasen: javno-zasebna partnerstva lahko zagotovijo infrastrukturna leta prej kot tradicionalna naročila, pogosto pa lahko zagotovijo vrhunsko tehnologijo in operativno učinkovitost, ki jo javni organi morda nimajo na notranji ravni.

Za poglobljen pregled struktur javno-zasebnih partnerstev Inštitut za vlado] zagotavlja koristen razlagalec zgodovine in modelov zasebnih financ v javnih projektih.

Kako župani uporabljajo javno-zasebna partnerstva v urbanističnem razvoju

Župani po Združenem kraljestvu uporabljajo javno-zasebna partnerstva za reševanje posebnih mestnih izzivov. Čeprav se prednostne naloge posameznih mest razlikujejo, so se pojavila tri področja, ki so najbolj pogosta: stanovanjska, prometna in javna.

Razvoj stanovanj

Združeno kraljestvo se sooča s kroničnim pomanjkanjem cenovno dostopnih stanovanj, župani pa uporabljajo javno-zasebna partnerstva za odklepanje zastalih lokacij in pospešitev dostave. V večjem Manchestru se je strategija za stanovanjsko poslovanje župana Andyja Burnhama opirala na skupna podjetja z zasebnimi razvijalci za dobavo več tisoč mešanih stanovanj, vključno z znatnim deležem cenovno dostopnih enot. Z vlaganjem zemljišč iz javnega lastništva in racionalizacijo odobritev načrtovanja kombiniran organ zmanjšuje tveganje za zasebne partnerje, kar pomeni, da so sheme finančno izvedljive, ki sicer ne bi delovale.

Podobno je župan Richard Parker v regiji West Midlands podprl modele partnerstva, ki povezujejo dostavo stanovanj z izboljšavami infrastrukture. Okvir javno-zasebnih partnerstev zagotavlja, da nove stanovanjske dogodke spremljajo potrebne ceste, šole in zeleni prostori, ki se delno financirajo s prispevki razvijalcev in deloma z javnimi subvencijami. Ta celostni pristop se izogiba razvoju posameznih objektov, ki je pogosto prizadel urbane obrobje.

Birminghamova Perry Barrova regeneracija, povezana z igrami Commonwealtha 2022, ponuja pomemben primer. Svet je sodeloval z zasebnim konzorcijem, da bi velik del območja prepeljal v novo stanovanjsko in trgovsko okrožje, ki bi poleg novih prometnih povezav in javnega področja oskrbovalo več kot 1000 stanovanj. Struktura javno-zasebnih partnerstev je omogočila hitro naročanje in gradnjo, s čimer bi se dosegel rok za igre, hkrati pa ustvarila dolgoročno sredstvo za mesto.

Prometna infrastruktura

Promet je klasična domena javno-zasebnih partnerstev, župani Združenega kraljestva pa vedno pogosteje uporabljajo ta partnerstva za razširitev in nadgradnjo svojih omrežij. Londonski Crossrail (zdaj Elizabeth Line) je bil delno izveden z modelom javno-zasebnih partnerstev, čeprav je bila njegova struktura nenavadno zapletena. Nedavno so se župani osredotočili na manjše, vendar kritične projekte, kot so hitri tranzitni sistemi avtobusov, kolesarska omrežja in izboljšave primestnih železnic.

Na zahodu Anglije je župan mesta Metro Dan Norris zagotovil javno-zasebno partnerstvo za program množičnega tranzita Ashtonskih vrat v Temple Meads, ki združuje javno financiranje z zasebnimi naložbami v vozna sredstva in sisteme. Okvir partnerstva je omogočil, da se je projekt lahko premaknil dve leti prej, kot bi to dopuščali tradicionalni cikli financiranja.

Manchester je razširil tramvajsko omrežje, ki je prav tako odvisna od javno-zasebnih partnerstev. Promet za večjo Manchestersko oblast je uporabil pogodbe za načrtovanje-izgradnjo-finančno-trajnostne pogodbe za več razširitev Metrolink, prenos tveganja gradnje na zasebne konzorcije, hkrati pa ohranja dolgoročni nadzor nad vozninami in kakovostjo storitev. Ta model se je izkazal za stroškovno učinkovitega: Oldham in Rochdale razširitev proge je bila dostavljena 15 % v primerjavi s konvencionalnimi merili za javna naročila.

Javni prostori in kulturne lokacije

Preurejanje parkov, trgov in kulturnih prizorišč je še eno področje, kjer župani izkoriščajo zasebne naložbe. Bristol je na primer s ponovnim razvojem pristanišča povezal javno-zasebno partnerstvo med mestnim svetom in razvijalcem, da bi spremenili zapuščene doke v mešano vodno obalo z javnimi promenadami, restavracijami in stanovanji. Privatni partner je financiral večino gradnje, medtem ko je Svet zagotovil varnost načrtovanja in stalno vzdrževanje javnega prostora.

V Liverpoolu je župan Steve Rotheram nadzoroval obnovo zgodovinskega obalnega pasu mesta prek partnerstva z Liverpoolsko mestno regijo Kombinirano upravo in zasebnimi vlagatelji. Ustanovitev razstavnega centra Liverpool in širitev hotela Titanic sta omogočili javno-zasebno partnerstvo, ki je skupno zagotovilo prihodke od gostitve dogodkov. Ti projekti so spodbudili turizem in ustvarili na stotine delovnih mest, kar dokazuje, da lahko javno-zasebna partnerstva podpirajo gospodarsko rast in javno uživanje mestnega prostora.

Birminghamov ponovni razvoj Trga – osrednjega javnega trga – je vključeval lokalno poslovno izboljšanje (BID) in sodelovanje z mestnim svetom za financiranje izboljšane razsvetljave, sedežnih mest in programov dogodkov. Ta manjši model sicer ni obsežen, vendar kaže, kako lahko zasebna podjetja neposredno prispevajo k oblikovanju mest.

Koristi javno-zasebnih partnerstev za rast v mestih

Prednosti javno-zasebnih partnerstev za razvoj mest so dobro dokumentirane, vendar jih je treba kritično oceniti. Tu so glavne koristi, ki jih običajno navajajo župani.

Pospešena izvedba projekta

Tradicionalna javna naročila so lahko počasna – meseci ali leta minejo med zasnovo projekta in prelomnimi. PKM ta časovni okvir stisnejo, ker ima zasebni partner močne spodbude za hitro dokončanje in začetek ustvarjanja donosov. V Manchesterjevem razvoju MediaCityUK je okvir PKM omogočil začetek prve faze v štirih letih, v primerjavi z ocenjenim sedem let v okviru povsem javnega pristopa. Ta hitrost je še posebej dragocena za župane, ki se soočajo s kratkimi volilnimi cikli in morajo pokazati oprijemljive rezultate.

Učinkovitost stroškov in prenos tveganja

Javno-zasebna partnerstva prenašajo številna tveganja – zamude pri gradnji, prekoračitve stroškov, operativna uspešnost – z javnega sektorja na zasebnega partnerja. Ker so zasebna podjetja bolje opremljena za obvladovanje teh tveganj in lahko dosežejo ekonomijo obsega, so projekti pogosto stroškovno učinkovitejši. Študija nacionalnega revizijskega urada je pokazala, da so bili ustrezno strukturirani projekti PFI in PKM v Združenem kraljestvu 60–70 % bolj verjetno pravočasno in na proračun v primerjavi s tradicionalnimi pogodbami. Vendar kritiki ugotavljajo, da lahko dolgoročno servisiranje dolga izravna te dobičke; potrebna je skrbna struktura.

Za župane je zmožnost privabljanja zasebnega kapitala prav tako manjša, saj vlada Združenega kraljestva določa omejitve za posojila lokalnih oblasti, javno-zasebna partnerstva pa mestom omogočajo, da nadaljujejo z velikimi projekti, ne da bi presegli davčne omejitve. To je še posebej pomembno za župane regijsko pomembnih mest, ki nimajo osrednjega financiranja Londona.

Dostop do inovacij in strokovno znanje

Zasebni partnerji pogosto prinašajo strokovno znanje, da lokalna vlada ne more vzdrževati internih projektov. Pri projektih pametnih mest, kot je Bristolova uvedba senzorjev IoT za spremljanje kakovosti zraka, je javno-zasebno partnerstvo s tehnološko družbo zagotovilo vrhunsko opremo in podatkovno analitiko, ki je mesto ne bi moglo razviti samo. Župani vedno bolj uporabljajo ta partnerstva za pilotiranje novih pristopov k energetski učinkovitosti, digitalni povezljivosti in zeleni infrastrukturi.

Partnerstvo širše londonske uprave z Microsoftom na primer za oblikovanje "digitalnega dvojčka" mesta za načrtovanje simulacij združuje javne cilje z zasebno tehnološko zmogljivostjo. Tako nastalo orodje pomaga nosilcem odločanja, da si vizualizirajo vpliv novega razvoja na promet, kakovost zraka in porabo energije – inovacija, ki bi bila za javni sektor pretirano draga, da bi se razvijala samostojno.

Izzivi in premisleki

Kljub tem koristim javno-zasebna partnerstva niso zdravilo za zdravje. Župani morajo biti kos pomembnim izzivom, slabo strukturirana partnerstva pa lahko prevzamejo dolgoročne obveznosti za davkoplačevalce.

Zapletena pogajanja

Priprava pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu, ki je uravnotežena z tveganjem in nagrado za obe strani, je zelo težavna. Pravna in finančna zapletenost pogosto zahteva drage svetovalce, pogajanja pa se lahko raztezajo več let. Prve bolnišnice PFI v Združenem kraljestvu so bile kritizirane zaradi zapiranja NHS v neprilagodljive pogodbe, zaradi katerih je bilo težko prilagoditi storitve. Župani morajo zato vlagati v trdno interno sposobnost za pogajanja pod enakimi pogoji z zasebnimi konzorciji, ki imajo pogosto globoka pravna in finančna sredstva.

V mnogih združenih organih se to strokovno znanje še vedno gradi. Kombinirani organ West Midlands je leta 2022 ustanovil posebno enoto javno-zasebnega partnerstva, vendar pa manjše mestne regije morda nimajo pasovne širine za učinkovito upravljanje procesa. Preglednost v zvezi s pogodbenimi pogoji je enako kritična; javnost mora biti sposobna preveriti vrednost za denar in dolgoročne stroške katerega koli partnerstva.

Dolgoročne zaveze in prožnost

Javno-zasebna partnerstva običajno trajajo 25 do 30 let ali več. V tem obdobju se lahko politične prednostne naloge spremenijo, spremenijo se lahko gospodarski pogoji in tehnologija. PPP tramvaja, ki je bil dogovorjen leta 2010, je lahko videti zelo drugačen v okviru električnih avtonomnih vozil do leta 2030. Župani morajo v pogodbe vgraditi prožnost – s klavzulami o prekinitvi, s sprožilci ponovnega pogajanja ali mehanizmi za osvežitev tehnologije – da se ne bi zaklenili v zastarele rešitve.

Propad Carilliona leta 2018 je pokazal tveganje prevelikega zanašanja na enega samega zasebnega partnerja. Več bolniških in cestnih javno-zasebnih partnerstev je moral rešiti javni sektor, s čimer so davkoplačevalce izpostavili prekoračenim stroškom. Župani morajo zagotoviti, da imajo načrte za izredne razmere in finančne rezerve za obvladovanje takih scenarijev, in se izogibati temu, da bi vsa svoja razvojna jajca dali v eno zasebno košaro.

Javna odgovornost in vrednost denarja

Ker javno-zasebna partnerstva vključujejo dolgoročna javna plačila zasebnim podjetjem, jih je mogoče obravnavati kot obliko zadolževanja v zabilančnih valutah. Nacionalni revizijski urad je večkrat opozoril, da so javno-zasebna partnerstva zaradi višjih stroškov financiranja pogosto dražja od neposrednih javnih posojil. Župani morajo zato zagotoviti, da vsako javno-zasebno partnerstvo ponuja dokazljivo vrednost za denar – ne le z izogibanjem proračunskim stroškom danes, ampak s pravim prenosom tveganja in operativnimi koristmi, ki upravičujejo višje stroške financiranja.

Prav tako je pomembna javna preglednost. Zakon o svobodi obveščanja Združenega kraljestva se lahko uporablja za nekatere pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu, vendar mnogi vsebujejo klavzule o zaupnosti, ki omejujejo nadzor. Izvoljeni župani imajo posebno odgovornost, da se z volivci seznanijo glede pogojev, stroškov in ciljev uspešnosti vsakega partnerstva. Vključevanje državljanov v fazo načrtovanja – prek digitalnih platform ali javnih srečanj – lahko zgradi zaupanje in pomaga zgodaj ugotoviti morebitne pasti.

Za usmerjanje glede najboljših praks upravljanja ponuja Inštitucija civilnih inženirjev[] sredstva za ohranjanje odgovornosti v javno-zasebnih partnerstvih.

Študije primerov v mestih Združenega kraljestva

Več mestnih regij Združenega kraljestva je zgled za poučna javno-zasebna partnerstva, ki ponazarjajo potencial in praktično realnost razvoja na podlagi partnerstva.

London: Crossrail in Elizabeth Line

Projekt Crossrail, največji infrastrukturni projekt v Evropi, je bil delno financiran s pomočjo javno-zasebnega partnerstva med podjetjem Transport for London (TfL) in zasebnim konzorcijem, ki je odgovoren za zagotavljanje glavnih predorov in postaj. Projekt se je soočal z velikimi zamudami in prekoračitvami stroškov, deloma zaradi zapletenosti povezovanja več zasebnih pogodb. Ko je ta linija začela delovati, je Elizabeta spremenila potovanje po kapitalu, povečala zmogljivost za 10 % in ustvarila milijarde gospodarskih koristi.

Manchester: MediaCityUK

MediaCityUK v Salford Quays je vodilni primer obnove mest prek javno-zasebnega partnerstva. Projekt je bil izveden s skupnim podjetjem Peel Holdings (zasebno) in BBC (javno), s podporo mestnega sveta Salford in Agencije za severozahodni razvoj. Preuredil je nekdanje pristanišče v cvetoč medijski in tehnološki grozd, v katerem so BBC, ITV in na stotine ustvarjalnih podjetij. Ključni dejavnik uspeha je bila prilagodljiva struktura partnerstva, ki je javnemu sektorju omogočila, da je zagotovil zemljišče in infrastrukturo, medtem ko je zasebni partner upravljal gradnjo in komercialni razvoj. Rezultat je svetovno digitalno vozlišče, ki je v prvem desetletju prispevalo več kot 1 milijardo funtov za regionalno gospodarstvo.

Bristol: Arena in Baltic Wharf

Bristol je najprej uporabil model PPP, ki ga je zasnovala za gradnjo arene, ki jo je kasneje preimenovala v Bristol Beacon za prenovljeno glasbeno prizorišče. Mestni svet je z zasebnim razvijalcem sklenil, da je zgradil veliko zabaviščno prizorišče na Baltic Wharfu, vendar je bil projekt po dolgotrajnih pogajanjih o delitvi tveganja nazadnje preklican. Neuspeh poudarja, kako težko je uskladiti interese na velikih prizoriščih, kjer so napovedi prihodkov že same po sebi negotove. Vendar pa je mesto kasneje uspešno zagotovilo javno-zasebno partnerstvo za obnovo obstoječe Colston Hall (zdaj Bristol Beacon) z uporabo enostavnejšega modela financiranja, kar dokazuje, da je prožnost v partnerski strukturi ključnega pomena.

Bristol je v širšem smislu za manjše mestne posege začel uporabljati javno-zasebna partnerstva.[Bristol City Council Parks PPP[]] za grajski park je v zameno za delež dohodka od gostinstva in najema vključil zasebno podjetje, ki upravlja z vzdrževanjem in dogodki. Ta model je sprostil javna sredstva za druge prednostne naloge, hkrati pa ohranja dobro vzdrževan park.

Birmingham: Commonwealth igre Legacy

Birmingham je uporabil PKM za zagotavljanje velikega dela infrastrukture za igre Commonwealtha leta 2022, vključno s prenovljenim stadionom Alexander in Athletes' Village v Perry Barru. Vas je zgradil zasebni razvijalec po sporazumu, ki je razvijalcu zagotovil dolgoročni tok prihodkov od najema enot kot študentske nastanitve po Games. Ta inovativna struktura je Birminghamu omogočila, da se je izognil vnaprejšnjim stroškom kapitala, hkrati pa je še vedno zagotavljal visokokakovostna stanovanja, ki bodo služila mestu desetletja. Vendar je bila zasedenost po Gamesu nižja od pričakovanega, kar kaže na tveganje, da se napovedi povpraševanja ne bodo uresničile – tveganje, ki ga imata oba partnerja v skupni lasti.

Prihodnji obeti

Ker se županske oblasti Združenega kraljestva še naprej širijo z devolucionarnimi dogovori, se bo uporaba javno-zasebnih partnerstev verjetno povečala.

Prvič, podnebne izredne razmere spodbujajo povpraševanje po zeleni infrastrukturi – od omrežij daljinskega ogrevanja do polnilnih točk za električna vozila – ki pogosto zahtevajo znatne vnaprejšnje naložbe. Javno-zasebna partnerstva lahko sprostijo zasebni kapital za te projekte, zlasti kadar se lahko prihodki ustvarijo z uporabninami ali prihranki energije. V drugih mestnih regijah se bo verjetno ponovil pionirski pristop večjega Manchesterskega kombiniranega organa k ponovni opremljanju javnih stavb z javno-zasebnim partnerstvom za energetsko učinkovitost.

Drugič, vladna agenda za dvig ravni usmerja financiranje prek županskih združenih organov, od katerih bodo mnogi morali dopolnjevati nepovratna sredstva z zasebnimi naložbami, da bi dosegli svoje ambicije. Sklad za znižanje ravni v višini 4,8 milijarde funtov spodbuja lokalna območja, da predložijo ponudbe, ki spodbujajo zasebne sonaložbe, in učinkovito spodbujajo oblikovanje javno-zasebnih partnerstev.

Tretjič, župani raziskujejo prožnejše modele partnerstva, kot so obveznice za socialne učinke in občinske obveznice, ki so bile izdane skupaj z zasebnimi partnerji, da bi zmanjšali odvisnost od tradicionalnih struktur v slogu PFI. Nedavno ustanovljeni mestni inovacijski sklad Liverpoola uporablja mešani finančni model, meša javne subvencije, zasebni kapital in vpliva na naložbe v podporo urbanim projektom majhnega obsega.

Vendar pa bo uspeh prihodnjih javno-zasebnih partnerstev odvisen od treh dejavnikov: trdnih okvirov upravljanja, pristnega sodelovanja v skupnosti in pripravljenosti na učenje iz preteklih napak – domačih in mednarodnih. Za primerjalno perspektivo ponuja vozlišče znanja o javno-zasebnih partnerstvih , ki ga lahko uporabijo župani Združenega kraljestva, študije primerov in smernice.

Javno-zasebna partnerstva županom ponujajo močno, vendar nepopolno orodje za spodbujanje razvoja mest. Ko se bodo uporabljala strateško – z jasnimi cilji, uravnoteženo razporeditvijo tveganja in preglednostjo –, bodo lahko izvajala transformativne projekte, ki jih ne bi mogli doseči niti javni niti zasebni sektor. Ker se mesta Združenega kraljestva spopadajo z izzivi pomanjkanja stanovanj, staranja infrastrukture in odpornosti na podnebje, bo model javno-zasebnih partnerstev pod vodstvom župana ostal osrednja značilnost urbanega razvoja.