Zvezni proračunski proces v ZDA se je od ustanovitve države bistveno razvil. Odrazi spreminjajoče se prednostne naloge vlade in ustavnih načel, ki vodijo njeno delovanje. Razumevanje tega razvoja pomaga študentom razumeti, kako se fiskalna politika oblikuje in izvaja v današnjem sistemu ZDA, ki vključuje tako kongres kot predsednika v strukturiranem zaporedju dogodkov, temelji na določbah, napisanih pred več kot dvema stoletjema in je bila oblikovana z naknadno zakonodajo, gospodarske krize in politični konflikt.

Ustavne fundacije zveznega proračunskega procesa

Ustava ZDA zagotavlja okvir za zvezni proračunski proces, predvsem z dodelitvijo pristojnosti med kongresom in predsednikom. I. člen 7. člen podeljuje kongresu "moč denarnice", daje mu pooblastila za izdelovanje računov za prihodke in odobritev izdatkov. Medtem pa ima predsednik vlogo izvrševanja proračuna, kot je opisano v II. členu. Ta ločitev je bila premišljena izbira s strani Okvirjev, ki so se bali, da izvršilnega nadzora nad financami lahko privede do tiranije. Z vlaganjem davka in porabe moči v predstavniški dom – zbornica, ki je najbližje ljudem – so zagotovili, da bodo predstavniki ljudi nadzorovali vladne denarnice.

Kongresna moč: I. člen in klavzula o ustanovitvi

Člen I, oddelek 8 našteva pristojnosti kongresa, vključno s pristojnostjo za polaganje in pobiranje davkov, dajatev, impostov in trošarin, za poplačilo dolgov in zagotavljanje skupne obrambe in splošne blaginje. Oddelek 9 nadalje omejuje porabo: "Ne bo črpal denarja iz državne blagajne, ampak vsled posledic odredb, ki jih daje zakon." Ta klavzula je temelj kongresnega nadzora nad izdatki. Določba o ustanovitvi (člen I, oddelek 7) določa, da morajo vsi računi za zbiranje prihodkov izvirati iz predstavniškega doma, čeprav lahko senat predlaga ali se strinja s spremembami. Ta določba je bila zasnovana za okrepitev demokratične odgovornosti za obdavčitev.

Vrhovno sodišče je le redko priložnost, da te klavzule razlagajo podrobno, vendar je njihov praktični učinek jasen: Kongres odobri vsak dolar, ki ga zvezna vlada porabi, z zelo omejenimi izjemami. Za večino ameriške zgodovine je bila poraba odobrena z individualnimi amortizacijskimi računi za določene oddelke in namene. Šele v dvajsetem stoletju je kongres začel sprejemati enoten, celovit proračunski proces.

Vloga predsednika: II. člen in proračun

II. člen Ustave določa, da je predsednik dolžan "poskrbeti, da se bodo zakoni zvesto izvrševali", kar vključuje izvrševanje odhodkov, ki jih je odobril kongres. Predsednik ima tudi pristojnost, da priporoči ukrepe kongresu, vključno s proračunskimi predlogi. Vendar pa Ustava ne zahteva izrecno, da predsednik predloži enoten, enoten proračun. Ta zahteva je nastala iz Proračunskega in računovodskega akta iz leta 1921, ki je vzpostavil sodobni proračunski postopek. Pred letom 1921 so posamezne agencije predložile svoje zahtevke za financiranje neposredno kongresu brez centralnega usklajevanja. Z zakonom iz leta 1921 je bil ustanovljen Urad za proračun (zdaj Urad za upravljanje in proračun, OMB) in je predsedniku naložil, da pripravi in predloži letni proračun kongresu. Ta sprememba je centralizirala fiskalno načrtovanje v izvršni veji, hkrati pa ohranjala končno pristojnost kongresa za odobritev ali spremembo predsednikovih predlogov.

Ključne ustavne določbe v povzetku

  • Kongresivna moč: Parlament sproži račune za prihodke; kongres odobri vsa odobrena sredstva (člen I, oddelki 7–9).
  • Predsedniška vloga:[ Predsednik predloži proračunska priporočila in znake ali veto na račune za odobritve (člen II, oddelek 3).
  • Izvrševanje proračuna: Zakon o proračunu in računovodstvu iz leta 1921 je določil vlogo predsednika pri predložitvi enotnega proračuna in ustvaril OMB.

Zgodovinski razvoj: Od ad hoc odobritev do centraliziranega proračuna

Razvoj zveznega proračunskega procesa odraža rast zvezne vlade same. V zgodnji republiki je bila zvezna vlada majhna, in odobritve so bile preproste, razčlenjene sezname. Kongres je sprejel posamezne akte za financiranje posebnih dejavnosti – pogosto za eno leto naenkrat. Predsednik Thomas Jefferson je slavno poskušal omejiti zvezne porabe na goli minimum, trdijo, da je bila sovžna vlada bistvenega pomena za svobodo. Ta vzorec je vztrajal skozi večino devetnajstega stoletja, z občasnimi konicami med vojnami.

Zgodnja republika: Laissez-Faire in Tabularni pogled

Od leta 1789 do državljanske vojne je kongres deloval brez uradnega proračunskega dokumenta. Minister za finance bi zagotovil ocene prihodkov in odhodkov, vendar ni bilo zahteve, da predsednik predstavi celovit načrt. Namesto tega je kongres obravnaval amortizacije računov, kot je potrebno. Prvi sistematični poskus organiziranja zveznih financ je prišel s poročili Alexander Hamilton kot državni sekretar, vendar je proces ostal razdrobljen. Do 1850-ih, vse večja kompleksnost zveznih operacij, vključno z dotacije zemljišč, pokojnine in širitev vojske, so bili pozivi k reformi, vendar malo spremenjeni.

Napredujoči veter in zakon o proračunu iz leta 1921

Prelomnica je prišla v začetku dvajsetega stoletja. Vedno večje zvezne odgovornosti, dvig davka na dohodek (po ratifikaciji Šestnajste spremembe 1913) in ogromni stroški prve svetovne vojne potisnili proračunski proces do svojih meja. Predsednik William Howard Taft, zagovornik upravne učinkovitosti, imenovan Komisija za gospodarstvo in učinkovitost leta 1910, ki je priporočil izvršni proračun. Vendar pa se je kongres uprl predaja svoje posebne pravice. To je potrebno finančni kaos vojne, ko agencije predložijo ločene, neusklajene zahteve – za prekinitev logjam.

Leta 1921 je predsednik Warren G. Harding podpisal Zakon o proračunu in računovodstvu, ki je ustanovil Urad za proračun (BB) v okviru ministrstva za finance (kasneje se je preselil v izvršni urad predsednika) in Generalnega računovodstva (GAO, zdaj vladni urad za odgovornost) kot neodvisno revizijsko agencijo. Predsednik je bil prvič dolžan predložiti en sam proračun kongresu. Zakon je tudi prepovedal, da bi se neposredno obrnili na kongres za sredstva, centralizirali proračunski organ v Beli hiši. Ta zakonodaja je postavila temelje za sodobni proračunski proces in je v veliki meri ostala nespremenjena petdeset let.

Sodobni proračunski proces: Kongresni proračunski zakon iz leta 1974

Do poznih 60. let prejšnjega stoletja so se napetosti med izvršilnimi in zakonodajnimi vejami nad porabo in fiskalnim nadzorom še okrepile. Predsednik Richard Nixon je pogosto zasegel – zapravljal – sredstva, ki jih je kongres prisvojil – sredstva, ki so kongresa spodbudila, da je ponovno potrdil svojo ustavno oblast. Z aktom je bil ustanovljen Kongresni proračunski urad (CBO) za zagotavljanje nepartizanske analize in določil časovni razpored za proračunske ukrepe. Omejil je tudi predsednikovo zmožnost zaplembe sredstev, tako da je zahteval kongresno odobritev za odloge in resiskacije.

Resolucija o proračunu in spravo

V glavnem je v aktu iz leta 1974 resolucija o proračunu[] – sočasna resolucija, ki jo sprejmeta oba domova in določa skupne cilje porabe, prihodkov in primanjkljaja za prihodnje proračunsko leto in več let vnaprej. Za razliko od amortizacije, predsednik resolucije o proračunu ne podpiše in nima pravne veljavnosti. Namesto tega služi kot načrt, ki vodi kasnejšo zakonodajo. Resolucija določa tudi izvršljive ravni porabe in prihodkov za vsak odbor, s čimer se prepreči prekoračitev dogovorjenih omejitev pri vsakem predlogu zakona.

Z zakonom iz leta 1974 je bil vzpostavljen tudi proces usklajevanja , ki kongresu omogoča, da spremeni obstoječe zakone – kot so davčni kodeksi ali programi upravičenosti – da jih uskladi z resolucijo o proračunu. Spravni računi se obravnavajo v okviru hitrih postopkov, ki omejujejo razprave in filibusterje v senatu. Ta mehanizem se uporablja za večje spremembe politike, vključno z Zakonom o davčnih odtegljajih in delovnih mestih iz leta 2017 ter proračunskimi določbami zakona o cenovno ugodni oskrbi. Vendar pa je usklajevanje omejeno na postavke, ki neposredno vplivajo na porabo ali prihodke, in tako imenovanim "bistvenim pravilom" prepovedujejo izvennacionalne določbe.

Vloga Kongresnega urada za proračun

CBO zagotavlja neodvisno, nestrankarsko analizo proračunskih in gospodarskih vprašanj. Oceni stroške zakonodaje, pripravlja dolgoročne proračunske napovedi in ocenjuje proračun predsednika. Poročila CBO so kritična v razpravah o proračunu, saj zakonodajalcem dajejo objektivno osnovo, na podlagi katere se lahko merijo predlagane spremembe. Direktorja CBO imenujeta predsednik zbornice in predsednik pro tempore senata, urad pa je razvil sloves za natančnost in nepristranskost. Na primer, stroškovne ocene stroškov za zdravstvene račune v letih 2009–2010 so imele osrednjo vlogo pri oblikovanju zakona o cenovno ugodni oskrbi.

Mehanizmi izvrševanja: PAYGO in zaseg

Zakon iz leta 1974 je prvotno manjkal močna orodja za izvrševanje, primanjkljaji pa so v 80. letih prejšnjega stoletja hitro naraščali.Kongres se je odzval z dodatno zakonodajo: Zakon o uravnoteženem izvrševanju proračuna in izrednih primanjkljajev iz leta 1985[] (Gramm-Rudman-Hollings) in Zakon o izvrševanju proračuna iz leta 1990 (BEA).Uvedena BEA (plačati kot vi-go) je zahteval, da se vsi novi izdatki ali znižanja davkov izravnajo z enakovrednimi prihranki drugje ali pa sprožijo vsi drugi kosi (nalaganje) obveznih programov. PAYGO določbe so se iztekle na različnih točkah, vendar so bile ponovno oživljene v Začetku Pay-A-Go-Akt iz leta 2010.

Sodobni izzivi in ustavne napetosti

Kljub večdesetim reformam se proračunski proces še naprej sooča z velikimi izzivi. Zvezni dolg kot delež BDP se je močno povečal, zlasti po finančni krizi leta 2008 in pandemije COVID-19. Politična polarizacija pogosto vodi do dogovorov o financiranju v zadnjem trenutku, ukinitve vlade in pogajanj o robu. Ustavna napetost med kongresno močjo denarnice in predsednikovo izvršilno oblastjo ostaja osrednja tema.

Izvršni organ proti Zakonodajni organ: zaplemba in Enotni izvršilni organ

V zadnjih desetletjih so uprave uporabile regulativne spremembe, upravne zamude in ustvarjalno računovodstvo, da bi vplivale na porabo. Primer Vrhovnega sodišča Train proti mestu New York (1975) je potrdil, da predsednik ne more zavrniti porabe prirejenih sredstev, razen če ga izrecno pooblasti kongres. Vendar razprave ostajajo, ali ima predsednik inherentno ustavno oblast, da zmanjša porabo v okviru klavzule o "primite" (primite). Urad pravnega svetovalca pod predsednikom Donaldom Trumpom je zagovarjal širši pogled na zaplembo, kritiki pa so trdili, da so takšni ukrepi kršili ustavo. Vloga predsednika pri določanju prednostnih nalog proračuna prek OMB smernic in regulativnega pregleda se je prav tako razširila, kar je povzročilo trenje s kongresom glede vprašanj, kot so okoljsko financiranje in tuja pomoč.

Proračunske napake in fiskalna odgovornost

Ob upoštevanju postopkovnih ovir in političnih omejitev so zakonodajalci razvili zbirko orodij za prevare proračuna. Ti vključujejo uporabo "nujnih" oznak za zaostanek za omejitev porabe, manipulacijo osnovnih napovedi, preusmeritev stroškov v prihodnja leta in izkoriščanje časovnih razlik med odobritvijo in akreditacijo. CBO in GAO redno poročata o takšnih praksah, vendar so še vedno razširjene. Zvezni dolg zdaj presega 30 bilijonov dolarjev, in kongresni proračunski urad pa projekti, ki bodo v skladu s sedanjim zakonom, dolg še naprej rasli hitreje kot gospodarstvo. Ta krivulja odpira vprašanja, ali lahko proračunski proces uveljavi vzdržnost brez ustavne spremembe ali drastičnih strukturnih reform.

Drug izziv je naraščajoč delež obveznih izdatkov – pravice, kot so socialna varnost, Medicare in Medicaid – ki se samodejno povečuje vsako leto brez letnih proračunskih sredstev. Ti programi predstavljajo približno dve tretjini zvezne porabe in so na avtopilotu, kar jih otežuje pri nadzoru skozi letni proračunski proces. Diskrecijski izdatki, ki financira obrambo, izobraževanje, infrastrukturo in znanost, je stisnjena, kar vodi v napetosti med prednostnimi nalogami. Zaporedne proračunske resolucije so se vedno bolj opirali na spravo na napredovanje partizanskih prednostnih nalog, ki spodkopavajo dvostranski duh, ki ga je predvidelo dejanje iz leta 1974.

Sklep: Trajni ustavni okvir

Razvoj zveznega proračunskega procesa od ad hoc proračunskih sredstev do kompleksnega, na statutu temelječega sistema odraža rast države in vse večjo vlogo zvezne vlade. Ustavne fundacije – Congressova moč denarnice in predsednikova vloga pri izvrševanju zakonov – ostajajo temelj, vendar je kasnejša zakonodaja zapolnila podrobnosti. Zakon o proračunu in računovodstvu iz leta 1921 centralizirano izvrševanje proračuna, medtem ko je kongresni zakon o proračunu iz leta 1974 ponovno uveljavil zakonodajno oblast in dodal institucionalne zmogljivosti prek CBO. Kasneje so akti uvedli mehanizme izvrševanja za zmanjšanje primanjkljajev, čeprav je bila njihova učinkovitost neenakomerna.

Razumevanje te zgodovine je za študente javne politike in upravljanja bistvenega pomena. Zvezni proračunski proces ni le tehnična vaja, ampak dinamično prizorišče, kjer se stikajo ustavna načela, politična moč in fiskalna realnost. Ker se Združene države soočajo z naraščajočimi gospodarskimi izzivi, se povečuje dolg, staranje prebivalstva, podnebne spremembe in svetovna konkurenca, je potreba po preglednem, odgovornem in učinkovitem proračunskem procesu bolj pereča kot kdaj koli prej. Predlogi reform segajo od dvoletnega proračuna do skupnih izvršilnih zakonodajnih proračunskih odborov do omejitev porabe v izrednih razmerah. Vsaka uspešna reforma bo morala spoštovati ustavno ločitev pristojnosti, hkrati pa se bo prilagodila zahtevam sodobnega gospodarstva. Okvir, ki je bil določen leta 1789, in prečiščen v dveh stoletjih, še naprej zagotavlja strukturo za to razpravo.

Za nadaljnjo branje glej Congressive Budget Office’s history[], []časovni okvir Urada za odgovornost vlade[[]] in ]Konstitucija Nazorna analiza klavzule o ustanovitvi []]. Urad za upravljanje in proračun[]]] zagotavlja tekoče proračunske dokumente in zgodovinske podatke. Za globok padec v zakon iz leta 1974 glej Kongresionalni proračunski zakon].