Uvod: Trajni vpliv ustave na ameriški monetarni organ

Ustava Združenih držav, ratificirana leta 1788, ostaja vrhovni zakon dežele, ki zagotavlja strukturni in pravni okvir, v katerem delujejo vse zvezne institucije. Med njegovimi najbolj posledičnimi, vendar pogosto spregledanimi funkcijami je njena vloga pri oblikovanju nacionalnega monetarnega sistema in centralne banke – Zvezne rezerve. Ustava sicer ne omenja centralne banke po imenu, vendar postavlja temelje za takšno institucijo s posebnimi donacijami moči, načeli federalizma in sistemom preverjanja in ravnotežja. Razumevanje tega ustavnega ozadja je bistveno za razumevanje, kako Federalna rezerva izvaja denarno politiko, omejitve njene oblasti in zakaj določene politične razprave – kot so tiste, ki so nad neodvisnostjo Fed ali obsegom njenih izrednih posojilnih pooblastil – so temeljnega pomena za razumevanje, kako Federal Reserve izvaja denarno politiko, omejitve njene oblasti in zakaj določene politične razprave – kot so tiste, ki so nad neodvisnostjo Fed ali obsegom njenih pooblastil za nujno posoljevanje – so po naravi ustavne.

I. člen, 8. člen Ustave podeljuje kongresu moč »Kovirati denar, urejati vrednost tega denarja in tujega kovancev ter določati standard uteži in ukrepov.« Ta klavzula, skupaj z nujno in ustrezno klavzulo (Klause 18), daje kongresu široko svobodo, da ustvari institucije in sprejme zakone, ki mu omogočajo učinkovito izvajanje teh denarnih pooblastil. Ta ustavna oblast je bila v preteklem stoletju pravna podlaga za Zakon o zveznih rezervah iz leta 1913, ki je ustvaril zvezni rezervni sistem. Dvojni mandat zvezne vlade – najvišja zaposlitev in stabilne cene – njena orodja za vplivanje na ponudbo denarja in njen odnos s kongresom vse izhaja iz ustavnih načel, ki so bila razložena in prečiščena z zakonodajo, sodnimi odločbami in politično prakso.

Ta članek raziskuje, kako je ustava oblikovala zvezno rezervo in njeno vodenje denarne politike. Preučili bomo ustavne temelje centralnega bančništva v Združenih državah, zgodovinske razprave, ki so vodile do ustanovitve federalcev, pravne omejitve pri njenih dejanjih in sodobne posledice teh ustavnih korenin. S tem želimo zagotoviti celovito razumevanje, zakaj Zvezna rezerva deluje tako kot ona – in zakaj se ustavni argumenti še naprej pojavljajo v razpravah o monetarni reformi, neodvisnosti Fed in mejah zvezne oblasti.

Ustavna fundacija za centralno bančništvo v Združenih državah Amerike

Ustava ne dovoljuje ustanovitve centralne banke. Namesto tega podeljuje pooblastila kongresu, z desetim amandmajem, ki državam ali ljudem pridrži vsa druga pooblastila. Vprašanje, ali bi lahko kongres najel nacionalno banko – in z razširitvijo, centralno banko – je bilo v zgodnji republiki burno debatirano. Z resolucijo te razprave je bil vzpostavljen precedens, ki še naprej podpira danes Zvezne rezerve.

Člen I, oddelek 8: Monetarne pristojnosti kongresa

Temeljne ustavne določbe, ki se nanašajo na zvezne rezerve, so navedene v 8. členu. Poleg klavzule o kovancih ima kongres tudi pravico, da si izposodi denar na kredit Združenih držav Amerike, da ureja trgovino s tujimi državami in med več državami (trgovinska klavzula) ter da oblikuje vse zakone, ki so potrebni in primerni za izvajanje navedenih pooblastil. Skupaj te klavzule zagotavljajo široko pravno podlago za centralno banko, ki lahko izdaja valuto, upravlja nacionalni plačilni sistem in vpliva na kreditne pogoje.

Pomembno je, da ustava izrecno prepoveduje državam, da kovajo denar, oddajajo kreditne račune ali česar koli drugega, kot da dajejo zlato in srebrni kovanec na razpis za plačilo dolgov (člen I, oddelek 10). To zagotavlja, da je denarna oblast zvezna odgovornost, odpravo kaosa državnih valut, ki so prizadeli obdobje konfederacije. Zvezna rezerva, kot centralna banka države, deluje v okviru tega zveznega monopola na denarno ustvarjanje.

Potrebna in ustrezna klavzula ter vse potrebne moči

Potrebna in ustrezna klavzula (člen I, člen 8, določba 18) je bila predmet semenskih sodb vrhovnega sodišča, ki neposredno vplivajo na ustavnost Zvezne rezerve. V McCulloch proti Maryland] je vrhovni sodnik John Marshall slovito presodil, da ima kongres implicitna pooblastila, ki presegajo pooblastila, izrecno navedena v Ustavi. Primer je nastal iz poskusa Marylanda, da bi obdavčil drugo banko Združenih držav Amerike, predhodnico zvezne dežele. Sodišče je odločilo, da je zakup banke »potreben in ustrezen« način za izvajanje napisanih pooblastil kongresa – vključno s pooblastilom za pobiranje davkov, izposojanje denarja in urejanje trgovine – čeprav v ustavi ni bila omenjena nobena taka banka.

To načelo implicitnih pristojnosti je ustavna podlaga, na kateri temelji Zvezna rezerva. Ko je leta 1913 kongres sprejel Zakon o zveznih rezervah, se je oprl na isto utemeljitev: ustanovitev centralne banke je bil priročen in koristen instrument za izvajanje njene ustavne oblasti nad valuto, krediti in bančnim sistemom. Nadaljnje zadeve vrhovnega sodišča, kot so Združene države proti Butlerju (1936) in Wickard proti Filburnu] (1942), so še razširile obseg zvezne oblasti v okviru trgovinske klavzule, kar je dodatno ustavno podporo za vlogo Fed pri urejanju nacionalnih finančnih trgov.

Zgodovinsko ozadje: od prve banke do zakona o zveznih rezervah

Da bi cenili ustavni vpliv na zvezne rezerve, je koristno razumeti zgodovinski razvoj centralnega bančništva v ZDA. Razprave o Prvi in Drugi Banki ZDA so bile v osnovi ustavne razprave, ki so strogo konstruktorji proti zagovornikom implicitnih pristojnosti.

Prva in druga banka Združenih držav Amerike

Alexander Hamilton je kot minister za finance leta 1791 predlagal prvo banko ZDA. Trdil je, da je potrebna in ustrezna klavzula ustave omogočila kongresu, da ustanovi nacionalno banko kot instrument za upravljanje financ države. Thomas Jefferson in James Madison sta nasprotovala banki, pri čemer sta trdila, da ustava kongresu ni podelila te moči. Predsednik George Washington je ob strani Hamiltona, podpis banke v zakon. Prva banka je delovala, dokler ni potekel njen odlok leta 1811, kar je predstavljal precedens za zvezno vpletenost v bančništvo.

Druga banka Združenih držav Amerike je bila najeta leta 1816 po finančnih izpahih vojne leta 1812. Njena ustavnost je bila ponovno izpodbijana, vendar je bila sodba vrhovnega sodišča v McCulloch proti Maryland potrdila, da lahko kongres zakupi banko. Vendar je predsednik Andrew Jackson, neomajen nasprotnik Druge banke, leta 1832 veto na svojo recharter, ki trdi, da je neustavna in da njene pristojnosti niso »potrebne in primerne«, ampak zgolj prikladne. Jacksonov veto in kasnejši propad Druge banke sta skoraj 80 let zapustila ZDA brez centralne banke.

Panika iz leta 1907 in poziv k reformi

Odsotnost centralne banke je prispevala k vrsti finančnih panik, predvsem panike iz leta 1907, ki je razkrila krhkost decentraliziranega bančnega sistema države. V odgovor je kongres ustanovil nacionalno monetarno komisijo, ki je preučevala centralne bančne sisteme v Evropi in priporočila ustanovitev centralne banke. Zakon o zvezni rezervi iz leta 1913 je bil rezultat intenzivne politične in ustavne razprave. Podporniki so trdili, da je trgovina in monetarna pooblastila ustave upravičila vzpostavitev centralnega bančnega sistema, da bi zagotovil elastičen denar, diskontni komercialni papir in služil kot posojilodajalec zadnje možnosti. Nasprotniki, ki so se odzvali na trditve Jeffersonian, so trdili, da bi takšna institucija koncentrirala moč in presegla ustavne omejitve.

Kongres je končno sprejel akt in predsednik Woodrow Wilson ga je podpisal v zakon. Zvezni rezervni sistem je bil zasnovan kot decentralizirana centralna banka – kompromis med tistimi, ki so se bali centralizirane moči, in tistimi, ki so želeli močno monetarno oblast. Sistem je vključeval dvanajst regionalnih zveznih rezervnih bank, svet guvernerjev v Washingtonu, D.C., in Zvezni odbor za odprti trg (FOMC), ki določa denarno politiko. Ta struktura je odražala ustavne pomisleke glede zveznih prevlado z ohranjanjem vloge zasebnih bank in regionalnega zastopanja.

Ustavni mandat in pooblastila Zvezne rezerve

Zakon o zvezni rezervi, kot je bil spremenjen, določa cilje in pristojnosti zvezne vlade. Ustava sicer ne narekuje posebnih političnih ciljev, vendar vzpostavlja okvir, v katerem kongresno pooblastilo v zvezne države. Kongres je sčasoma izpopolnil mandat zvezne države, predvsem s spremembami iz leta 1977, ki so ustvarile dvojni mandat.

Dvojno pooblastilo: Najvišja stopnja zaposlenosti in stabilne cene

Zvezna rezerva je pogosto opisana kot »dvojna naloga«: spodbujati maksimalno zaposlenost in stabilne cene. Ta mandat izhaja iz ustavne oblasti kongresa za urejanje trgovine in denarja kovancev. Ustava sama ne določa ciljev glede zaposlovanja ali stabilnosti cen, kongres pa je določil, da so ti cilji potrebni za izvajanje njegovih naštevanih pristojnosti. Dvojna pooblastila so zakonsko določen izraz ustavnih načel gospodarske stabilnosti in splošne blaginje.

V praksi Fed razlaga »največjo stopnjo zaposlenosti« kot najvišjo stopnjo zaposlenosti, ki je skladna s stabilno inflacijo. »Stabilne cene« so običajno opredeljene kot stopnja inflacije v višini 2 % na dolgi rok, kar se meri z indeksom cen osebnih izdatkov (PCE). Fedova orodja – operacije odprtega trga, diskontna stopnja in zahteve glede rezerv – se uporabljajo za vpliv na obrestne mere in ponudbo denarja pri uresničevanju teh ciljev. Ustavna utemeljitev teh ukrepov temelji na zamisli, da je kongres prenesel na Fed pooblastilo za izvajanje denarne politike v okviru meja zakona.

Neodvisnost in nadzor kongresa zvezne vlade

Eden izmed najbolj debatiranih vidikov ustavnega položaja Zvezne rezerve je njegova neodvisnost. Fed ni kabinet, je neodvisna agencija v vladi. Njegove odločitve o denarni politiki niso predmet neposredne odobritve predsednika ali kongresa, čeprav njene člane imenuje predsednik in potrdi senat, kongres pa lahko kadarkoli spremeni Zakon o zveznih rezervah.

Ta neodvisnost je zakoreninjena v ustavnih načelih ločevanja pooblastil in preverjanj ter ravnotežja. Ustanovitelji so razumeli, da bi lahko nadzor nad denarjem in kreditom bil predmet politične manipulacije. Z izolacijo centralne banke od kratkoročnih političnih pritiskov, lahko federalec sprejema odločitve, ki temeljijo na gospodarskih pogojih in ne na volilnih ciklih. Hkrati pa Ustava zahteva, da se vsa zvezna oblast izvaja v okviru odgovornosti. Fed redno poroča kongresu, njegovi finančni izkazi se revidirajo, njeni uradniki pa pričajo pred nadzornimi odbori.

Vrhovno sodišče je v več kontekstih potrdilo neodvisnost zvezne države, čeprav je potrdilo tudi pristojnost kongresa, da spremeni ali celo odpravi agencijo. V Loving proti Združenim državam in drugih zadevah je Sodišče priznalo, da lahko kongres prenese diskrecijsko pravico na izvajalske podružnice, dokler zagotavlja razumljivo načelo za vodenje njihovih dejanj.Dvojni mandat Zveznega zakona o rezervah služi kot to vodilno načelo.

Ustavne omejitve monetarne politike

Ustava sicer zagotavlja pravno podlago za zvezno rezervo, vendar pa nalaga tudi omejitve. Te omejitve izhajajo iz zakona o pravicah, strukture federalizma in načela predpisanega postopka.

Klavzula o prevzemu in denarna politika

V skladu s Peto določbo o prevzemu (ki prepoveduje pridobivanje zasebne lastnine za javno uporabo brez nadomestila) se je včasih pojavilo vprašanje ukrepov v zvezi z zveznimi rezervami. Na primer, politike, kot so kvantitativna poenostavljanje (veliki nakupi sredstev), so bile kritizirane zaradi morebitnega razvrednotenja valute in zmanjševanja kupne moči prihrankov. Pravni učenjaki so razpravljali, ali takšni učinki pomenijo „obvladovanje“ premoženja. Sodišče je dosledno menilo, da ukrepi denarne politike, ki vplivajo na vrednost denarja na splošno, ne pomenijo nadomestila za prevzem, ker so legitimno izvajanje denarnih pooblastil kongresa. Vendar ustavno načelo služi kot opomin, da mora Fed delovati znotraj meja, ki spoštujejo pravice zasebnega premoženja.

Ustrezno odločanje o postopku in določanje pravil o zveznih rezervah

Določba o ustreznem postopku iz pete spremembe velja tudi za zvezne rezerve, kadar izdaja predpise, ki zadevajo banke, finančne institucije in posameznike. Fed mora slediti upravnemu postopku, dati obvestilo in možnost za pripombe ter zagotoviti, da njena pravila niso samovoljna ali muhasta. Na primer, ko Fed določa zahteve glede rezerv ali izvaja teste izjemnih situacij, mora to storiti na način, ki spoštuje ustavne pravice subjektov, ki jih ureja. Čeprav te postopkovne zahteve niso edinstvene za Fed, pa izhajajo iz ustavnega jamstva pravičnosti.

Federalizem in regionalna struktura zvezne dežele

Zvezna struktura ustave vpliva na delovanje zvezne vlade na bolj subtilne načine. Dvanajst regionalnih zveznih rezervnih bank je bilo ustvarjenih, da bi se zagotovilo, da monetarna politika odraža različne gospodarske razmere po vsej državi. Vsaka regionalna banka ima predsednika, ki sodeluje na sestankih FOMC in prispeva k regionalni perspektivi. Ta decentralizirana zasnova odraža željo okvirjev, da se prepreči koncentracija moči na eni lokaciji. Prav tako se usklajuje z načelom, da imajo države in kraji glas v nacionalnem gospodarskem upravljanju.

Sodobne ustavne razprave, ki so v bližini Zvezne rezerve

V zadnjih letih se je pojavilo več ustavnih vprašanj glede pristojnosti in omejitev Zvezne rezerve. Te razprave se pogosto osredotočajo na obseg organa zvezne vlade za nujno posojanje, njeno vlogo v fiskalni politiki in preglednost njenega delovanja.

Posojila v sili v okviru oddelka 13(3)

V času finančne krize leta 2008 se je Fed skliceval na redko uporabljeno določbo zakona o zveznih rezervah (oddelek 13(3)) za posojanje nebančnim finančnim institucijam, kot so investicijske banke in izdajatelji komercialnih zapisov. Zahteva ustave, da sredstva izvirajo iz Kongresa, je sprožila vprašanja o tem, ali je takšno posojanje pomenilo neustavne izdatke javnih sredstev brez odobritve kongresa. Zakon Dodd-Frank iz leta 2010 je uvedel nove omejitve glede posojil v oddelku 13(3), ki od zvezne vlade zahteva, da pridobi odobritev državne blagajne in zagotovi, da so programi posojanja široko zasnovani in ne usmerjeni v posamezna podjetja. Te reforme odražajo ustavno skrb glede ločitve pristojnosti in nadzora kongresa nad denarnico.

V ]Deutsche Bank National Trust Co. proti Zvezni centralni banki New York[] (2013) in drugih primerih so sodišča na splošno podprla Fedovo pooblastilo za nujno posojanje, pri čemer je navedla široko diskrecijsko pravico, ki jo je odobril kongres. Vendar pa ustavna napetost ostaja: neodvisnost zvezne vlade v denarni politiki mora biti uravnotežena s pristojnostjo kongresa, da odobri porabo in opredeli meje zvezne oblasti.

Količinsko olajševanje in ustava

Fed je po letu 2008 – in še enkrat v času pandemije COVID-19 – sklenil kupovati velike zneske državnih obveznic in hipotekarnih vrednostnih papirjev – tudi v času pandemije COVID-19 – sprožil ustavno razpravo. Nekateri kritiki trdijo, da kvantitativno popuščanje zamegli mejo med monetarno in fiskalno politiko, kar FEDu omogoča, da financira vladno porabo brez izrecnega kongresnega dovoljenja. Branilci nasprotujejo temu, da federalec izvaja samo svojo ustavno oblast za urejanje ponudbe denarja in da je kongres implicitno ratificiral te ukrepe s spremembo zakona o zveznih rezervah, da bi omogočil plačilo obresti na rezerve.

Ustavno vprašanje se obrne na obseg, v katerem dejanja zvezne vlade presegajo predpise o kovancih in valutah, na področja, rezervirana za kongres. Do sedaj nobeno sodišče ni zatrlo kvantitativnega programa za olajšanje kot neustavnega, vendar razprava poudarja, da je ustavno tolmačenje v monetarni politiki še vedno pomembno.

Potisk za prozorno feed

Druga ustavna tema je preglednost.V letu 1993 je vrhovno sodišče v Zvezni odbor za odprti trg proti Merrillu odločilo, da FOMC ni bil dolžan takoj razkriti svojih odločitev o politiki, vendar so kasnejše zakonodajne in politične spremembe povečale odprtost Feda. Danes Fed objavlja zapisnike sestankov, gospodarske projekcije in prepise s petletnim zamikom. Nekateri kritiki trdijo, da je za zagotovitev demokratične odgovornosti potrebna še večja preglednost; drugi nasprotujejo temu, da bi prevelika preglednost lahko ogrozila učinkovitost politike. To ravnovesje odraža ustavno napetost med učinkovito vlado in javnim nadzorom.

Ustava in prihodnost zveznih rezerv

Z razvojem gospodarstva se bodo verjetno pojavila nova ustavna vprašanja. Vzpon digitalnih valut na primer odpira vprašanja o moči kongresa do denarja za kovance in ali lahko federalec izda digitalno valuto centralne banke (CBDC) po obstoječem zakonu. Zagovorniki zasebnosti so izpostavili pomisleke glede nadzora in zbiranja podatkov v digitalnem plačilnem sistemu. Ustavni okvir se bo moral prilagoditi tem izzivom.

Podobno predlogi za reformo zakona o federalcih – kot je uvedba monetarnega pravila, ki bi povezal obrestne mere s formulo – povzdignili ustavna vprašanja o prenosu zakonodajne oblasti. Če bi kongres preveč omejeval diskrecijsko pravico Fed, bi se to lahko štelo za protiustavno kršitev izvršilne oblasti; če bi se preveč ponašal z njo, bi lahko kršilo doktrino o nedelegaciji, ki od kongresa zahteva, da zagotovi razumljivo načelo. Nedavno zanimanje vrhovnega sodišča za ponovno vzpostavitev v upravni državi kaže, da bi prihodnji primeri, povezani z Fedom, lahko preizkusili meje njegove neodvisnosti.

Sklepna ugotovitev: Ustavna institucija za spreminjajoče se gospodarstvo

Zvezni rezervni sistem je plod ustave, ki je nastala pod naštevanimi pooblastili kongresa, ki jo je oblikovala ločitev pristojnosti in jo omejujejo individualne pravice in federalizem. Ustava ne narekuje podrobnosti denarne politike, ampak določa pravila igre, v kateri mora delovati fed. Od banke Alexandra Hamiltona do sodobne FOMC so ustavna načela preverjanja in bilance, implicitne pristojnosti in odgovornost vodila razvoj ameriškega denarja in kreditov.

Ko se bomo ozirali na prihodnost, bo federalec še naprej podvržen ustavnemu nadzoru. Ne glede na to, ali gre za vprašanje nujnega posojanja, digitalne valute ali meje njegove neodvisnosti, bo ustava ostala temeljni dokument, ki bo tako pooblaščal kot omejeval monetarno oblast Združenih držav. Razumevanje te ustavne dediščine je bistveno za vsakogar, ki želi dojeti vlogo Zvezne rezerve v ameriškem sistemu upravljanja.

For further reading, see the Federal Reserve’s official overview of its structure, the Constitution Annotated’s analysis of the coinage clause, the text of McCulloch v. Maryland, and the United States v. Butler decision on the spending power. These sources provide deeper insight into the constitutional issues discussed above.