Federalni budžetski proces u Sjedinjenim Državama značajno se razvio od osnivanja nacije. On odražava promenljive prioritete vlade i ustavne principe koji vode njene operacije. Razumevanje ove evolucije pomaže studentima da shvate kako se fiskalna politika oblikuje i sprovodi u današnjem sistemu SAD, koji uključuje i Kongres i predsednika u strukturiranom nizu događaja, počiva na odredbama napisanim pre više od dva veka i oblikovana je naknadnim zakonodavstvom, ekonomskim krizama i političkim sukobima.

Ustavne fondacije Federalnog budžetskog procesa

Ustav SAD pruža okvir za federalni budžetski proces, pre svega kroz njegovu raspodelu ovlašćenja između Kongresa i predsednika. Član I, Sekcija 7, daje Kongresumoć novčanice dajući mu autoritet da poteče račune o prihodima i odobri rashode. U međuvremenu, predsednik ima ulogu izvršavanja budžeta, kao što je navedeno u članu II. Ovo razdvajanje je bilo nameran izbor od strane Framera, koji su se plašili da bi izvršna kontrola nad finansijama mogla dovesti do tiranije. Ugradnjom poreza i trošenja moći u Predstavničkom domukomori najbliži narod oni su obezbedili da predstavnici naroda kontrolišu vladine tašne nizove.

Kongresna moć: Član I i Klauzula o poreklu

Član I, Sekcija 8 nabraja moći Kongresa, uključujući i moć da se položi i naplati porez, dužnosti, imposti, i ekscize, da se plate dugovi i obezbede zajednička odbrana i opšta dobrobit. Sekcija 9 dodatno ograničava potrošnju:Njezin novac ne sme biti izvučen iz trezora, ali u posljedici određivanja zakona Ova klauzula je temelj kongresne kontrole nad rashodima.Klauza Origination Clause (članak I., Sekcija 7) predviđa da svi računi za podizanje prihoda moraju da potječu iz Zastupničkog doma, iako Senat može da predloži ili se slaže sa amandmanima. Ova odredba je osmišljena da ojača demokratsku računljivost za oporezivanje.

Vrhovni sud je retko imao priliku da detaljno interpretira ove klauzule, ali njihov praktičan efekat je jasan: Kongres ovlašćuje svaki dolar koji federalna vlada troši, uz veoma ograničene izuzetke. Za većinu američke istorije, trošenje je odobreno kroz pojedinačne budžetske račune za specifična odeljenja i svrhe. Tek u dvadesetom veku Kongres je počeo da usvaja jedinstven, sveobuhvatni budžetski proces.

Uloga predsednika: Član II i Izvršni budžet

Član II Ustava dodeljuje predsedniku dužnost dapobrine se da se zakoni verno izvrše što uključuje izvršavanje rashoda koje je Kongres odobrio. Predsednik takođe ima moć da preporuči mere Kongresu, uključujući predloge budžeta. Međutim, Ustav ne izričito zahteva od predsednika da podnese jedinstven, ujedinjen budžet. Taj zahtev je nastao iz Akt o budžetu iz 1921. godine, kojim je uspostavljen moderni izvršni budžetski proces. Pre 1921. godine, pojedine agencije su podnele sopstvene zahteve za finansiranje direktno Kongresu bez centralne koordinacije. Zakonom iz 1921. godine stvoren je Biro za budžet (sada Kancelarija za upravljanje i budžet, OMB) i naplaćivale predsedniku za pripremu i podnošenje godišnjeg budžeta Kongresu.

Ključne ustavne odredbe u sažetku

  • Congressional Power: Dom inicira prihode; Kongres odobrava sva odobrena sredstva (Član I, Sekcije 79).
  • Predsednička uloga: Predsednik podnosi budžetske preporuke i potpise ili veto na račune za odobrena sredstva (član II, odeljak 3).
  • Izvršavanje budžeta: Zakon o budžetu i računovodstvu iz 1921. godine utvrdio je predsednikovu ulogu u podnošenju ujedinjenog budžeta i stvorio OMB.

Istorijski razvoj: Od ad hoc prisvajanja do centraliziranog budžeta

U ranoj republici, federalna vlada je bila mala, a sredstva su bila jednostavna, konkurisana, kongres je usvojio pojedinaène akte da finansira specifične operacije, èesto godinu dana, predsednik Tomas Džeferson je nastojao da ograniči federalnu potrošnju na minimum, tvrdeæi da je štedljiva vlada bila neophodna za slobodu.

Rana Republika: Laissez-Faire iTabularni pogled

Od 1789. do Graðanskog rata Kongres je radio bez formalnog budžetskog dokumenta. Sekretar trezora bi obezbedio procene prihoda i rashoda, ali nije bilo zahteva da predsednik predstavi sveobuhvatni plan. Umesto toga, Kongres je smatrao da su prihodi za odobrena sredstva potrebni. Prvi sistematski pokušaj da se organizuju federalne finansije došao je sa izveštajima Aleksandra Hamiltona kao sekretara finansija, ali čak i tada, proces je ostao rascjepkan. Do 1850-ih godina sve veæa složenost saveznih operacija uključujući i donacije, penzije i vojnu ekspanziju ubrzane pozive za reformu, ali malo se promenila.

Progresivna era i Zakon o budžetu iz 1921.

Prekretnica je došla početkom dvadesetog veka, rastuće federalne odgovornosti, povećanje poreza na dohodak (nakon ratifikacije Šesnaestog amandmana iz 1913. godine), i ogromni troškovi Prvog svetskog rata pogurali su budžetski proces do njegovih granica. Predsednik Vilijam Hauard Taft, zagovornik administrativne efikasnosti, imenovao je Komisiju za ekonomiju i efikasnost 1910. godine, koja je preporučila izvršni budžet. Međutim, Kongres se odupro predavanju svojih prava.

Predsednik Voren G. Harding je 1921. potpisao Zakon o budžetu i računovodstvu, koji je stvorio Biro za budžet (BB) u okviru Ministarstva finansija (kasnije prešao u Izvršni kabinet predsednika) i Generalni računovodstveni ured (GAO, sada Vladina kancelarija za odgovornost) kao nezavisnu agenciju za reviziju. Prvi put je predsednik morao da podnese jedinstven budžet Kongresu. Zakon je takođe zabranio šefove agencije da direktno apeluju na Kongres za sredstva, centralizujući budžetski organ u Beloj kući.

Moderni budžetski proces: Zakon o kongresnom budžetu iz 1974.

Do kasnih 1960-ih, napetosti između izvršnih i zakonodavnih ogranaka oko potrošnje i fiskalne kontrole su se pojačale. Predsednik Ričard Nikson često je oduzimao sredstva koja je Kongres prisvojio, što je navelo Kongres da ponovo uveri svoj ustavni autoritet. Rezultat toga je bio Kongresijski budžet i kontrolni akt o kontroli budžeta iz 1974, koji je u potpunosti reorganizovao proces budžeta. Zakonom je uspostavljena sposobnost Kongresnog budžeta (CBO) da se pruže nepartizanske analize i da se uspostavi vremenski raspored za budžetsku akciju.

Rezolucija i pomirenje o budžetu

Centralno do akta iz 1974. godine je budžetna rezolucijasložena istovremenom rezolucijom koju su usvojile obe komore koje postavljaju ukupne ciljeve potrošnje, prihoda i deficita za predstojeću fiskalnu godinu i više godina unapred. Za razliku od zakona o odobrenju, rezoluciju o budžetu ne potpisuje predsednik i nema snagu zakona. Umesto toga, ona služi kao nacrt koji vodi naknadno zakonodavstvo. Rezolucija takođe uspostavlja primenjive nivoe potrošnje i prihoda za svaki odbor, sprečavajući bilo koji jedinstveni zakon da prevaziđe dogovorene granice.

Zakon iz 1974. godine takođe je stvorio pomirenje proces, koji omogućava Kongresu da promeni postojeće zakonekao što su poreski zakoni ili programi za pravo da ih uskladi sa rešavanjem budžeta. Pomirbeni računi razmatraju se na osnovu ubrzanih procedura, ograničavajući debatu i filibustere u Senatu. Ovaj mehanizam je korišćen za velike promene politike, uključujući i Zakon o poreznim rezovima i poslovima iz 2017. godine i Zakon o pristupačnim odredbama Zakona o zaštiti. Međutim, pomirenje je ograničeno na stavke koje direktno utiču na trošenje ili prihode, i takozvanoByrd Rule zabranjuje ekstraneous odredbe.

Uloga Kongresne kancelarije za budžet

CBO obezbeđuje nezavisnu, nestranačku analizu budžeta i ekonomskih pitanja. Procenjuje troškove zakona, priprema dugoročne projekcije budžeta i ocenjuje predsednikov budžet. CBO izveštaji su kritični u debatama o budžetu, jer zakonodavcima daju objektivnu osnovu protiv koje se predložene promene mogu meriti. Direktor CBO-a imenuju predsednik Doma i predsednik pro tempora Senata, a kancelarija je razvila reputaciju za tačnost i nepristrasnost. Na primer, procene troškova troškova za zdravstvo u 20092010. godini su imale centralnu ulogu u oblikovanju Zakona o nezi.

Mehanizmi sprovođenja: PLAĆANJE i sekvestracija

Zakon iz 1974. je prvobitno nedostajao jakih sredstava za sprovođenje, a deficiti su naglo rasli 1980-ih. Kongres je odgovorio dodatnim zakonodavstvom: Zakon o budžetu i kontroli deficita u slučaju vanrednog stanja iz 1985 (Gramm-Rudman-Holings) i Zakon o sprovođenju zakona o kontroli stanja u slučaju neodlučnosti iz 1985 (BEA).

Savremeni izazovi i ustavne tenzije

Uprkos decenijama reformi, proces budžeta nastavlja da se suočava sa velikim izazovima. Savezni dug kao deo BDP-a naglo je porastao, posebno posle finansijske krize 2008. godine i pandemije COVID-19. Politička polarizacija često dovodi do dogovora o finansiranju u poslednjem trenutku, gašenja vlade i pregovora o oštrim granicama. Ustavna napetost između moći Kongresa i izvršne vlasti predsednika ostaje centralna tema.

Izvršna vs. zakonodavna vlast: Impoundment i Unitarni izvršni

Zakon iz 1974. godine je smanjio predsedničku zaplenu, ali predsednici su nastavili da testiraju njene granice. U poslednjih decenija, administracije su koristile regulatorne promene, administrativna odlaganja i kreativno računovodstvo da utiču na potrošnju. Slučaj Vrhovnog suda Vlak protiv Njujorka (1975) potvrdio je da predsednik ne može da odbije da troši odgovarajuća sredstva ukoliko to nije posebno odobrio Kongres. Međutim, debate i dalje traju oko toga da li je predsednik inherentno ustavno ovlašćenje da odbije potrošnju kao deoobraćanja klauzule. Kancelarija pravnog saveta pod predsednikom Donaldom Trampom takođe je raspisala, stvarajući trembe oko pitanja kao što su finansiranje okoline i pomoć kritičari tvrdili da takve akcije krše Ustav.

Budžet Gimmicks i fiskalna odgovornost

Suočeni sa proceduralnim preprekama i političkim ograničenjima, poslanici su razvili alatni alat između budžetskih trikova. To uključuje korišćenje hitnih oznaka za zaobilaženje zatvarača potrošnje, manipulisanje početnim projekcijama, prelazak troškova na buduće godine i eksploatisanje vremenskih razlika između autorizacije i odobrenja. CBO i GAO redovno izveštavaju o takvim praksama, ali i dalje su rasprostranjeni. Savezni dug sada prelazi 30 triliona dolara, a Kongresni budžetski ured projekti koji će prema sadašnjem zakonu nastaviti da rastu brže od ekonomije. Ova putanja postavlja pitanja o tome da li budžetski proces može da sprovodi održivost bez ustavnog amandmana ili drastičnih strukturnih reformi.

Drugi izazov je sve veći udeo obavezne potrošnje prava kao što su socijalno osiguranje, zdravstveno osiguranje i zdravstveno osiguranje koje automatski raste svake godine bez godišnjih odobrenih sredstava. Ovi programi čine otprilike dve trećine federalne potrošnje i na autopilotu su, otežavajući im kontrolu kroz godišnji budžetski proces. Diskreciona potrošnja, koja finansira odbranu, obrazovanje, infrastrukturu i nauku, je stiskana, što dovodi do napetosti između prioriteta. Uspešne budžetske rezolucije su se sve više oslanjale na pomirenje u napredovanju partizanskih prioriteta, erodirajući dvostranački duh koji je akt predviđao 1974. godine.

Zaključak: Trajni ustavni okvir

Evolucija federalnog budžetskog procesa od ad hoc odobrenih sredstava do složenog, statutarnog sistema odražava rast nacije i proširenu ulogu federalne vlade. Ustavne zaklade Kongresova moć novčanice i predsednikova uloga u izvršavanju zakonaostaju temeljni standard, ali naknadno zakonodavstvo ispunilo je detalje. Zakon o budžetu i računovodstvu iz 1921. centralizovao je izvršni budžet, dok je Zakon o kongresnom budžetu iz 1974. reasistenovao zakonodavni autoritet i dodao institucionalne kapacitete preko CBO. Kasniji akti uveli su mehanizme izvršenja da bi se suzbili deficiti, iako je njihova efikasnost bila nejednaka.

Učenici javne politike i upravljanja u ovoj istoriji su neophodni za razumevanje ove istorije. Federalni budžetski proces nije samo tehnička vežba već dinamična arena u kojoj se presijecaju ustavna načela, politička moć i fiskalna realnost. Kako se Sjedinjene Države suočavaju sa rastućim ekonomskim izazovimaustajanjem duga, starenjem stanovništva, klimatskim promenama i globalnom konkurencijapotreba za transparentnim, odgovornim i efikasnijim budžetskim procesom je pretežnija nego ikada. Reformski predlozi kreću se od bijenalnog budžeta do zajedničkih izvršno-legistrativnih budžetskih odbora do ograničenja za vanrednu potrošnju. Svaka uspešna reforma će morati da poštuje ustavno odvajanje moći dok se prilagođavaju zahtevima moderne ekonomije. Okvir postavljen 1789. godine, i rafiniran tokom dva veka, i dalje da pruži strukturu za tu debatu.

Za dalje čitanje pogledajte vremensku liniju Congressional Budget Office, Vladina kancelarija za odgovornost , i Ustav Anotirana analiza klauzule o poreklu. Ured za upravljanje i budžet] pruža trenutne budžetske dokumente i istorijske podatke. Za duboko zaranjanje u akt iz 1974. godine, pogledajte Tekst o kongresionalnom budžetu].